武力之外的政治訴求：北洋政局的另種走向
——1916年的新舊約法之爭①

王 雷

（巢湖學院歷史旅游文化系，安徽 巢湖 238000）

武力之外的政治訴求：北洋政局的另種走向
——1916年的新舊約法之爭①

王 雷

（巢湖學院歷史旅游文化系，安徽 巢湖 238000）

1916年袁世凱帝制覆亡后，北洋政局有向和平發展的可能，實力派和非實力派在約法問題上的反復爭論，反映了這種走向。國民黨、進步黨急于分享反帝制果實，一味要求無條件恢復《臨時約法》和國會；段琪瑞為實現南北統一而作出讓步，《臨時約法》再次恢復。

《臨時約法》；國民黨；進步黨；段祺瑞

1916 年袁世凱帝制覆亡后，北洋政局發生重大轉變，有向和平發展的可能，實力派和非實力派在約法問題上的爭論，乃至以后的南北和談、法統恢復、護憲、護法之爭，反應了這種趨向。雖最終未成為主流，卻為研讀這段歷史，提供了不同視角。

袁世凱之后，國內政治局面極其混沌復雜，當時大勢表面上是天下二分。國務卿段祺瑞等控制北京中央政府；護國運動中在廣州成立的軍務院與北方衡；此外尚有以國民黨和進步黨為主體的國會議員群體。各派政治勢力都亟欲確立政權的合法性。對繼承袁世凱衣缽的北洋政府而言，體現政權合法性的重要砝碼是1914年重新修訂的《中華民國約法》（新約法）；反袁各派則以民初制定的《臨時約法》（舊約法）為旗幟。各派從不同目的立場出發，圍繞新舊約法恢復問題展開了激烈的角逐。

1 袁世凱之后的北方政局

北洋政府首先面對的是繼承人問題。

北洋體系內，有資歷、實力爭奪總統職位的只有王士珍、段祺瑞、馮國璋、徐世昌等數位元老。王、段、馮均系行伍出身，號稱北洋三杰，。王士珍生性淡泊，民國后長期處于半退隱狀態，不掌握軍事實力；段祺瑞時任國務卿兼陸軍總長，掌控中樞；馮國璋為江蘇督軍，坐鎮長江中下游；徐世昌為前清翰林，久歷宦海，是袁世凱的老朋友，資格最老，但是文人，無軍事實力。在各方資歷相差無幾的情況下，無論誰為總統，都會引起對方不滿。因此，在多頭政治并存的情況下，亟需要一位既具合法資格，又可平衡各派、緩沖政局的總統。

新舊約法都規定大總統缺位時由副總統繼任，當時的副總統是黎元洪，從法理而言，繼任無任何疑義。黎氏作為辛亥首義的元老，資歷豐富；且為人忠厚，無派系色彩，頗得人望，對化解南北對立和各派爭斗都有裨益。南方軍務院一直都強烈要求擁黎元洪依照《臨時約法》繼任大總統。劉以芬分析：“第因總統問題為各方利害所關，若另行選舉，勢必引起劇烈競爭，而影響及內部之團結，故不得不利用黎為緩沖，藉免一時糾紛。”[1]梁啟超說的更明白：“一則可以息爭，二則可以明護國軍之興，為擁護國體而起，非為爭權奪利而起。”[2]

因此無論從法律或從事實而言，黎元洪都是緩沖南北政局的最佳人選。唐繼堯“默察現時國內情勢，惟黎大總統按法繼任兩年，足以消彌一切禍亂；反是，則任由何道，皆所以致亂亡”。[3]推選黎元洪為總統，是弭亂的唯一辦法。

段祺瑞等也認為黎元洪無實力，易于控制。“段之擁黎，則因黎老實，易于妥協，以后可實行內閣制。……黎則既無勢力為后盾，一旦繼居高位，自易于對付”。[4]因此北洋元老無異議，駐京外交團亦一致同意。“中外聞黎繼任，咸慶得人，歡呼之聲，遍于編氓”。[5]對黎元洪繼任南北已形成一致共識，

翌日，黎元洪繼大總統任，大總統布告由國務院秘書長張國淦起草。本擬有“依約法繼任”字樣，考慮到必將引起新舊約法之爭，故只簡約為“就大總統任”。但段祺瑞指示國務院所擬的故大總統令宣布“業經遺令依《約法》第二十九條，宣告以副總統黎元洪代行中華民國大總統職務”。接任和代行，牽涉到新舊兩個約法的合法性。據《臨時約法》制定的《大總統選舉法》第五條規定：“大總統缺位時，由副總統繼任，至本任大總統任滿之日止”。而據新約法制定的《修正大總統選舉法》第二十九條規定，副總統代任為限三日。據此，黎元洪總統期限只有三天。[6]

國務院令將新舊約法調和，語意含混，遭到了南方強烈反對。軍務院代撫軍長岑春煊表示“袁世凱以非法解散國會，別以己意，召集所謂約法會議；議改大法，機關既已不正，所修法案應歸無效”。同時明確指出黎元洪若按新約法，“是大總統代行職權，止于三日”。[7]

恢復舊約法，不僅是對袁世凱帝制政權的徹底否認，也牽涉到各派的政治利益，新舊約法之爭成為解決時局的首要問題。

2 約法至上：國民黨、進步黨的態度

《中華民國臨時約法》雖是約法，且名臨時，但明確規定“憲法未實施以前，本約法之力與憲法等”，等同于國家根本大法。這是國民黨自認最重要的勝利果實，二次革命、護國運動，都以約法為旗幟。孫中山念茲在茲，一再強調“約法與國會，共和國之命脈也”。[8]既是本黨制定，國民黨理所當然的認為是約法的守護神，也是確定其合法地位乃至不斷革命的最重要的法寶。

從國民黨在政局中所處地位而言，恢復舊約法則連帶恢復舊國會。國民黨議員在國會中占多數，在未來政局搏奕中將占有絕對優勢。雖從法理上講，第一屆國會自1913年4月8日開幕，至1916年4月8日已滿三年。《眾議員選舉法》規定眾議員任滿三年改選，應即時重新改選眾議員。但國民黨議員顧慮 “改選非短時期所能竣事，當時民黨勢力所及，不過西南數省，亦必為北洋軍閥所操縱，故對于舊國會議員資格之恢復，持之尤為堅決”。[9]國民黨雖然在護國運動中取得勝利，但和北方相比，實力并不占優；只有盡快恢復舊約法和國會，既是對本身合法地位的承認，也是對護國反袁正當性的認可。因此國民黨反應最為激烈，孫中山表示：“規復約法，尊重民意機關，則惟一無二之方，”誰反對恢復舊約法，“則國人疾之，亦將如疾袁氏”。[8]國民黨國會議員發表措辭強硬的宣言：“袁氏以暴力停止國會以來，即無合法之立法機關，所有一切法令，茍有與臨時約法、國會組織法并大總統選舉法相抵觸著。……當然不能認為有效。”[10]要求立即無條件恢復《臨時約法》。

進步黨是和國民黨鼎足而立的第二大黨，領袖梁啟超和其學生蔡鍔，師徒一文一武，成為護國運動的中堅。進步黨骨干湯化龍、林長民積極和段祺瑞、馮國璋等北方要人商討對策，斡旋時局；梁啟超則用如椽大筆遙控輿論導向。

進步黨人經過護國運動，勢力大增，在國會有相當大的比重，希望從速恢復舊約法、舊國會，迅速進入體制內。因此梁啟超力主從速恢復舊約法，擁戴黎元洪，以免遷延時機，致政局擾攘不決。時梁氏新遭父喪，但仍積極調停于南北之間。袁世凱去世次日，他即一日四電，分致黎元洪、段祺瑞、馮國璋和獨立各省都督，希望黎元洪“以明令規復舊約法效力，克期召集國會”；[11]段祺瑞“速奉黎大總統即日依法就職”；[11]各省 “一致奉戴，勿生枝節”。[11]如此急迫，是防止各派政治勢力在約法問題上遷延不決。梁氏認為“此問題（指約法）不決，一切善后辦法無從著手”。[11]他告誡各方：“恢復舊約法，速集國會，制新憲。否則經年不能開國會，將生奇變。”[11]甚至可能造成南北再次分裂。

梁啟超曾任司法總長,作為法理名家，對《臨時約法》的弊端多有指摘批評，曾極力贊成修改《臨時約法》。既如此，為何仍強烈要求恢復呢？由于第一次國會造成的議員黨派爭斗，擾攘不決，梁氏倡議各派政治勢力此時應作深刻反思。“當思自辛亥以還，茍非吾儕黨派軋陵，何至兩敗俱傷，使夫己氏（指袁世凱）匿笑而坐大。前事不忘，后事之師，昔所作孽，今宜自贖”。[2]他希望國民黨、進步黨吸取教訓，在新局面下攜手合作，共謀發展。實則梁啟超私下對黎元洪、段祺瑞政治能力有所質疑，“黎太虛受，其門若市，從言如流，一日數變；段幕無人，暗于外勢；彼此性質兩極端，積久恐難融洽”。[3]因此前途并不樂觀：“黎、段現尚無隙，將來恐不免。約法國會，在勢諒不能不恢復。”[3]約法有弊端，中樞人物政治能力有限，但在此非常時刻，“然舍彼更無攜手之人”。[3]孰輕孰重，無法兩全，也只能兩害相權取其輕，力求政局平穩過渡。至于恢復國會后，本有芥蒂的國民黨、進步黨能否能攜手精誠合作，專心制憲，“恢復后結果如何，殊未敢知。”[3]在梁氏心中，只能是未知數。

梁啟超在致劉顯世等電中，詳述此時矛盾心態：“元首地位既從舊約法來，舊法安得不復？法復而國會自隨之，此輿論所由共趨于此也。且新法不宜存在，既眾所公認，欲改正之，或制新憲法，不能不取涂于合法機關，否則如袁之紆回造法，必滋口實而不足傳后。為此項根本大計起見，舍此亦無別法。”[3]黎元洪總統合法地位由舊約法而來，約法恢復，舊國會則必須連帶恢復。而制定憲法惟一合法機關是國會。因此，恢復舊國會是最迅速、簡便的善后之策。梁氏認為舊約法的弊端可通過國會修改。他強調“舊約法誠多缺點，規復后國會可集，修改自易”。[11]速開國會的目的主要是制憲、選舉副總統，修改國會組織法，“數事辦了，即閉會”。[11]在梁啟超努力下，兩黨代表曾在上海商討收拾時局的方法，大致達成三點：恢復臨時約法；恢復被解散的國會；組織國會同意的內閣。[12]

此外，唐繼堯、陸榮廷等西南實力派雖是護國運動的大本營和中堅，但地處邊陲，無法占據政局中樞，只能利用約法和北方回旋，以取得更多政治利益。唐繼堯明確表態：“今欲抑制奸宄而正人心，惟有一切納于法律之中，故我輩此后進行方針，必當始終拿定不出法律范圍之外，乃能以簡馭繁，使國是漸歸于一。”[3]袁世凱敗亡，西南實力派失去斗爭的合法性，惟有堅持 《臨時約法》，希望政局恢復到袁世凱稱帝之前，西南繼續保持現狀，維持原有地盤、兵力。

3 段祺瑞的困境

實權人物段祺瑞對約法的態度關系整個政局的發展。段是個典型的軍人，對法律知之甚少，和段氏共事有年的顏惠慶回憶：“他是典型的軍人，樸素、勇敢、處事果斷，作風強硬，對其心腹常常偏袒，不問是非，一慣〔貫〕迷信武力，不相信議會討論對國家管理的作用。”[13]《大阪 朝日新聞》評論頗能道出段氏此時所處之困境及矛盾心態：“舊約法盡集主權于國會，削弱大總統暨國務員之權力殊甚，即國務員之任命亦須經國會之承認。而舊國會議員之中反袁派實占多數，北方派若容納南方派之主張，則必有段內閣瓦解、袁派勢力失墜之憂。”[14]段祺瑞對新舊約法具體區別所知甚少，在段氏看來，“恢復舊約法則連帶恢復舊國會，其主要癥結，在名義上是新舊約法之爭，而實際上含有一個國會恢復的問題。段氏對新約法，固無甚愛惜之必要，惟適用舊約法恢復國會，諸事皆受國會的制裁，與自己大權獨攬的計劃，則大有妨礙”。[15]段氏對國會本無好感，國民黨議員在國會占優勢，勢必對段祺瑞領銜的內閣處處掣肘。

在恢復舊約法已成舉國潮流的情況下，段祺瑞嘗試變通的方法，以使約法之爭對自己有利。曾為此專門召開國務會議，但一些法律專家認為不可遽行用命令變更法律。“段乃軍人，腦筋簡單，性情爽直，政治法律，本皆非其所長，而命令不得變更法律之說又早橫梗于中，□覺不愿毅然將事。自以為硁硁守法，固應如是，殆聞外界攻擊，乃益固守前說”。[16]對段而言，“國會重開，諸多掣肘，意在遷延，可得一時之便利”，[17]他此時只能拖延敷衍，以求醞釀新政局。

為此，段祺瑞發布長電，稱“今日所齦致辯爭者，又惟如何復行之辦法而已。……蓋命令變更法律，為各派法理學說所不容，貿然行之，后患不可勝言。……三年《約法》履行已久，歷經依據以為行政之準，一語抹煞，則國中一切法令即將因而動搖”。認為新約法“履行已久”，如果遽然推翻，則連帶所有的法律受到動搖；指出《臨時約法》同樣以命令頒布，“此事既一誤于前，今又何可再誤于后”。命令必然會破壞法律的神圣性，“如是則元首每有更代，法律隨為轉移，人民將何所遵循乎？”，最后表示“抑知法律爭良否，不爭遲速”。[18]

對于段祺瑞的顧慮，梁啟超和國民黨代表唐紹儀聯名復電一一加以辯駁。首先，新約法是袁世凱解散國會后用非法手段頒布，不具合法性；舊約法效力仍在，現在只不過用命令宣布重新恢復而已。其次，憲法和一般法不同，憲法變更，一般法依然有效。他引法國為例，“法國八十年間，憲法變更十數次，一般法何嘗蒙其影響變更且然”。只要承認此期間和列強簽署的協約有效，不會招致外交糾紛和干涉。其三，袁氏以命令變更法律，最終身敗名裂，是一特例，“以令廢法，項城作俑，繼今以往，當無人敢效項城，亦無人能效項城”。[19]后起執政者定會引以為戒，不會重蹈覆轍。此電逐條辯駁，詞鋒銳利，兩人聯名，表明國民黨、進步黨立場一致，各界紛紛通電響應，給段祺瑞以更大壓力。次日，梁啟超又單獨致電段氏，這位名滿天下的學界巨子對段大頌贊歌：“以現狀論之，公若不忍辱負重，此國便將瓦解……故無論如何，望公勉任期難。”[11]認為只有恢復約法，方能平息政爭。任公如椽大筆，輿論歸心，更重要的是“新約法為總統制，與現在政流潮流相左，已有絕對不能適用之勢”，[19]段祺瑞已無任何理由拖延恢復約法。

約法問題舉國關注，喧騰人口，幾乎一致要求無條件恢復舊約法，幾種方案招致反對后，段祺瑞已束手無策，備受各方壓力。在湯化龍、馮國璋等斡旋下，提出折衷方案：恢復舊約法和國會，但國會專門制憲，不得干預政事；憲法頒布，即行閉會，重新改選。

正當各方加緊斡旋之際，6月25日，駐滬海軍總司令李鼎新，第一艦隊司令林葆懌、練習艦隊司令曾兆麟突然通電宣布海軍獨立，“以擁護大總統，保障共和為目的，非俟恢復元年 《約法》，國會開會，正式內閣成立后，北京海軍部之命令，概不承受”。[20]政局再起波瀾，鑒于段祺瑞遲遲不恢復臨時約法，各方對獨立多持歡迎態度。

梁啟超再次致電段祺瑞，告誡“現當人心囂然不靖之時，政府切勿授以可乘之口實，以供煽動之資料”。[11]其時“舉國若狂，動于感情，軍務院力爭于前，海軍力持于后”，[21]中國再次面臨分裂危機。6月29日，段祺瑞終于同意直接以命令宣布恢復舊約法，歷時近一月的約法之爭塵埃落地。段祺瑞作出重大讓步，實際幾乎接受了南方的條件，包括懲辦帝制禍首、改都督為督軍等。各方輿論對段祺瑞的做法均表歡迎，“袁死之日，京師帝黨頗有孤注一擲，犧牲國家之意。賴段祺瑞力持危局，而南北歡戴之黎元洪方得安然無恙。”[5]

約法的恢復，各方皆從實用的角度出發，“當時言法者，或以急于成功而不求貫徹，或以便于私圖而非誠意擁護”。[1]尚在體制外的國民黨、進步黨，希望盡快進入體制內。國民黨只注重其形式的合法性，對其弊端缺點只字不提，或有意忽略。進步黨雖較冷靜，但急于分享反帝勝利的果實，進入體制內制憲，對約法的弊病希望通過國會制憲彌補。而段祺瑞遠非具有現代民主思想的政治家，頒布前后矛盾的申令，即可看出其對法律的無知。以《臨時約法》為藍本的憲政實踐注定前途荊棘、一波三折。美國駐華公使芮恩施對中國共和前途不無擔憂：“袁世凱的逝世為在中國建立真正的共和政體掃清了道路。那些當權的人會是真正的共和主義者呢，還僅僅是政客？”[22]一方面，國內獲得了短暫的和平；非武力的政治訴求成為北洋政局的一種走向；另一方面，倉促恢復的《臨時約法》在體制層面的諸多弊端，為府院之爭和張勛復辟埋下了伏筆。

[1]劉以芬.民國政史拾遺[M].上海：上海書店出版社,1998.

[2]丁文江、趙豐田.梁啟超年譜長編[M].上海：上海人民出版社,1983.

[3]李希泌、曾業英.護國運動資料選編(下冊)[M].北京：中華書局,1984.

[4]張國淦.北洋從政實錄[A].杜春和編.張國淦文集[M].北京:燕山出版社,2000.

[5]游悔原.中華民國再造史[M].臺北：臺灣文海出版社(無出版年).

[6]夏新華等編.近代中國憲政的歷程：史料薈萃[M].北京：中國政法大學出版社,2004.

[7]岑春煊通告獨立各省各軍力辟國務院誤援偽約法電[A].何平、李露.岑春煊文集（修訂版）[M].南寧：廣西人民出版社,1998.

[8]孫中山全集(第3卷)[M].北京：中華書局,1984.

[9]謝扶民.中華民國立法史[M].上海:上海書店,1996.

[10]國會議員宣言[N].中華新報,1916-6-11.

[11]梁啟超.盾鼻集[A].飲冰室合集(第8冊)[M].北京：中華書局,1989.

[12]吳虬.北洋派之起源及其崩潰[A]，榮孟源、章伯鋒主編.近代稗海(第6輯)[C].成都：四川人民出版社,1987.

[13]顏惠慶.顏惠慶自傳——一位民國元老的歷史記憶[M].吳建雍、李寶臣、葉鳳美,譯.北京：商務印書館,2003.

[14]外交部編譯處譯件(第4本)[A].天津市歷史博物館館藏北洋軍閥史料·黎元洪卷(第11卷)[C].天津：天津古籍出版社，1996.

[15]馬彥翀.北洋軍閥與制憲問題[A].文史資料存稿選編：晚清·北洋(上冊)[C].北京：中國文史出版社,2002.

[16]約法爭議中之帝黨法律家[N].申報,1916-6-25.

[17]曾毓雋.黎段矛盾與府院沖突[A].杜春和編.北洋軍閥史料選輯(上冊)[C].北京：中國社會科學出版社,1981.

[18]國務院祃電[N].政府公報(第 169 號)，1916-6-24.

[19]梁啟超等駁斥段祺瑞主張民三約法不可廢電[A].北洋軍閥史料·黎元洪卷(第1卷)[C].天津：天津古籍出版社，1996.

[20]海軍宣布獨立通電[N].民國日報,1916-6-26.

[21]康有為.致大總統書[A].湯志鈞編.康有為政論集(下冊)[M].北京：中華書局，1981.

[22](美)芮恩施.一個美國外交官使華記[M].李抱宏,盛震溯,譯.北京：商務印書館，1982.

POLITICAL DEMAND OUTSIDE MILITARY FORCE:BEIYANG POLITICAL SITUATION
ANOTHER KIND OF TREND——struggle of the new provisional constitution and old's in 1916

WANG Lei
（Department of History and Tourism Culture,Chaohu College,Chaohu Anhui 238000）

After Yuan Shikai monarchy destruction in 1916,the Beiyang political situation by toward to peace development's possibility,the real power faction and the non-real power faction's in provisional constitution question repeated argument,has reflected this kind of trend.Kuomintang,the progressive party shares eagerly opposes imperialism the preserved fruits to be solid,requests to restore “Temporary Provisional constitution” unconditionally constantly with Congress;Duan Qirui to realize the north and south unification to make the concessions,“Temporary Provisional constitution” restores once more.

Temporary Provisional constitution；Kuomintang；Progressive Party；Duan Qirui

K258.2

：A

：1672－2868（2011）02－0101－05

責任編輯：陳 鳳

2010－12－27

巢湖學院科研啟動基金項目階段成果

王雷（1974－），男，安徽蕪湖人，安徽巢湖學院歷史旅游文化系副教授，歷史學博士。研究方向：中國近現代政治史。

①關于新舊約法之爭，尚未見專門研究，一些通史著作有所涉及，但未作詳細論述。本文意在呈現各派政治勢力在約法問題上纏繞反復的心態。約法之內容和評價，可參見拙文《非常狀態下的決斷——民初府院之爭的新解讀》，《江西社會科學》2009年第5期；楊天宏：《論＜臨時約法＞對民國政體的設計規劃》，《近代史研究》1998年第1期；陳曉楓：《＜中華民國臨時約法＞的文化透視》，《武漢大學學報》1999年第6期；音正權：《中華民國臨時約法的主要缺陷》，《政法論壇》2000年第6期。