公眾參與:中國環境法制的民主化、法治化課題——從近年來若干重大環境事件分析入手

莫于川

(中國人民大學法學院,北京 100872)

引言:環境保護是影響中國可持續發展的關鍵因素

經過 30多年的改革開放,中國的經濟發展取得巨大的成就,社會發展也開始受到重視且有所跟進,這是有目共睹的。但是,經濟和社會的可持續發展受到多種因素的影響,其中,生態環境狀況和環境保護力度是一個關鍵因素與現實難題。如果它解決得好,就能推動可持續發展;如果它解決得不好,必然制約可持續發展。在生態環境方面的歷史遺留問題很多,環保投入力度不足,發展極不平衡的情況下,近年來不斷出現的重大環境事件,例如浙江東陽畫水鎮農民集體抗議環境污染事件、山東威海乳山核電站選址事件、福建廈門 PX項目事件、廣東廣州番禺建設垃圾焚燒發電廠事件等等,表明環境保護的工作難度越來越大,社會成本越來越高,客觀要求越來越高,加之《京都議定書》、哥本哈根會議帶來的外部壓力,形成了新形勢、新要求、新使命,促使人們積極探索依法加強環境保護的新路徑、新機制和新方法,而推動公眾參與正是人們的理性選擇之一。本文從近年來若干重大環境事件分析入手,對中國環境法的民主化和法治化課題——公眾參與制度試作探討、略陳管見,謹供參考和批判。

一、公眾參與是中國環境保護事業的民主推動力量

中國改革開放 30多年來,國民經濟取得了有目共睹的巨大成就,但生態環境惡化現象和環境人為破壞問題也日益凸現出來,每年春季北方的沙塵暴和夏季南方的洪水災害,以及不斷發生的松花江水污染、太湖藍藻爆發等突發環境災害事件等生態環境弊端,大大制約了經濟和社會發展,產生了難以支付的巨大社會成本,成為我國可持續發展這一系統工程的水桶短板。為解決這一水桶短板難題,近年來中國的高層領導機關還提出了建設資源節約型、環境友好型社會的經濟社會可持續發展戰略,并采取綜合扶持手段推動這一戰略①例如,2008年 5月中央決定建設資源節約型、環境友好型社會綜合配套改革試驗區,也即以湖北省武漢都市圈為中心和以湖南省長沙、株洲、湘潭城市群為中心的資源節約型、環境友好型社會綜合配套改革試驗區(分別簡稱“武漢都市圈兩型社會試驗區”和“長珠潭城市群兩型社會試驗區”),這也是“中部崛起”區域發展戰略的一個新舉措(湖北省和湖南省都屬于中國的中部地區主要省份)。。

造成這塊水桶短板的原因很多,有歷史的、客觀的原因,如“大躍進”時期大煉鋼鐵、濫伐樹木的后遺癥,北方地區在田野焚燒莊稼秸稈的傳統陋習,城市化進程中難免大量上馬的工業和交通建設項目等等,以及前述的環境災害問題;也有現實的、主觀的原因,主要是監管制度缺失和監管力量不強,環境影響評價制度不完善、不到位②目前中國的基本建設項目環評通過率高達 99%,環評制度約束力度不足僅此可見一斑。分析者認為,一個重要原因在于環評機構與環保部門之間存在廣泛的利益關系。參見耿海軍:《環評制度為啥成了“聾子的耳朵”》,載《大眾日報》2008年 10月31日。,特別是在經濟發展進程中形成了不合理的利益機制。由于一些地方政府機關首長缺乏科學發展觀和民主法治觀念,加之不合理的干部考核方式強化了扭曲的政績觀(單一使用 GDP數據評價干部),缺乏行政決策的民主參與、制約和評價機制,因此,在一些地方出現了行政決策中忽視民眾的利益和愿望,政府機關與民爭利,或者官商勾結與民爭利的現象,那些缺乏環保措施、破壞生態環境、侵害民眾利益的建設項目仍在一些地方不斷大量上馬并長期存在,嚴重損害了官民關系和政府形象,形成了社會不穩定因素。

為什么環境影響評價制度不完善、不到位?是因為此項制度創新既是政府的自我革命,也需要外部力量推動。公眾參與到生態環境保護工作的全過程中來,就是一種新的思路和重要的制度設計。但從中國環境影響評價的立法、執法、監督和救濟制度來看,公眾參與不足可謂此項制度建設不盡人意的重要原因。

中國的環境評價立法始于 30多年前。1979年頒布的《環境保護法 (試行)》對建設工程和城市建設及改造項目的環境評價作了原則性的規定(第六條、第七條),但那時的法定環境評價程序中基本上沒有公眾參與的規定。1996年修改的《水污染防治法》首次規定了公眾參與的內容。該法規定“環境影響評價報告書中應當有該建設項目所在地居民的意見”。后來頒布的《環境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》和《建設項目環境保護管理條例》都對此作了類似的原則性規定。但由于缺乏參與主體、范圍、方式等操作性強的程序規范,所以公眾參與制度的實施效果并不理想。2002年通過的《環境影響評價法》是中國第一部有關環境評價制度的專門立法,其中多處對公眾參與環境評價作了簡單規定。2006年國家環保總局出臺了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》,專門就建設項目環境評價中環境信息的公開,座談會、論證會、聽證會等公眾參與的組織形式及其程序作出比較詳細的規定,提供了公眾參與建設項目環境影響評價的可操作性。

由于立法的上述先天不足,所以多年來在環境影響評價制度實踐中暴露出諸多缺陷和不足,主要表現為公眾參與環境評價的事項范圍不寬,參與主體不廣,參與途徑單一,參與階段較少,參與時機太晚,過程不夠公開,反饋機制不健全,法律責任不明確,權利救濟不充分,社會環境不理想等等,需要研究解決。由于不能充分地通過公眾參與這一民主機制幫助政府機關提高決策的科學性和增加生態環境保護的監管實效,不能有效約束政府機關與民爭利的不正當利益沖突,大大制約了中國環境法的民主化發展,因而旨在預防和減輕建設項目對生態環境造成不良影響的環境影響評價法律制度,也就難以發揮出應有的把關作用,個中教訓非常深刻。

幸而人們對此問題已有日益廣泛的社會共識,有越來越多的有識之士以及社會大眾積極參與到環境保護事業中,運用民主的、法律的、道德的手段來監督公權力、防范私權利的濫用,維護公民的環境權、知情權和監督權,不斷涌現出許多值得褒揚的公眾參與生態環境保護的典型人物和事件③例如,被譽為民間環保第一人的《大自然》雜志前主編唐錫陽先生,花了 18年行走考察 50多個國家公園和自然保護區寫出《環球綠色行》,還從拯救滇金絲猴開始創建“環保西點軍校”——大學生綠色營活動,成為當今中國大學生的環保精神領袖,他在全國巡回開展環保演講的聽眾達到 10萬人;又如,北京理工大學的楊東平教授,是中國第一個民間環境保護NGO“自然之友”的現任理事長,他倡導并踐行低碳生活方式,率領 1萬多名“自然之友”的會員奮斗 16年,獲得了“麥格賽賽獎”等一系列環保獎項。。鑒于公眾參與是環境保護事業的民主推動力量,大力推動公眾參與法律制度建設乃是人們的一種理性選擇,也是在憲法和憲政基礎上依法加強環境保護的新路徑、新機制和新方法,故應將公眾參與作為中國環境法制發展的民主化和法治化課題加以深入研究①《中華人民共和國憲法》第二條第一款規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”第三款規定:“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”第九條第二款規定:“國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第二十六條規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林,保護林木。”這些條款和將其具體化的環保法律、法規、規章的規定,連同它們的政治與社會實踐,就構成了環保領域的憲法和法律依據、憲政和法治基礎。。

二、中國近年若干重大環境事件中的公眾參與經驗

(一)典型事件

積極、有序和有效的公眾參與是中國環境法制革新的民主化方向。公眾參與在解決環境事件的過程中發揮著特殊作用,也面臨許多困難和矛盾,亟需總結經驗,探討發展方向。這里謹從近年來發生的若干重大環境事件入手,對這些案件中的公眾參與實踐的正反經驗略作分析探討。

案例 1:2005年發生在浙江省東陽畫水鎮的農民集體抗議環境污染事件。

浙江省東陽市畫水鎮人口有 5萬多。這里依山傍水,素有“歌山畫水”的美譽,但建立工業園區之后,“山不再青,水不再美,農田不可以耕種,莊稼無法良好生長”。當地農民面對極其嚴重的環境污染,不得已打出如下標語:“還我土地,我要生存;還我土地,我要健康;還我土地,我要子孫;還我土地,我要吃飯;還我土地,我要環境。”事件起因是:自2001年起,原畫溪鎮政府以租賃土地的形式,引入企業建設竹溪工業園區。該化工工業園區占地約千畝,遷入 13家化工、印染和塑料企業,其中化工企業有 8家,包括后來惹出事端的東農化工公司 (前身是東農農藥廠)。當地村民反映:“化工廠、農藥廠常常排出大量的廢氣、廢水,發出難聞的氣味,刺鼻又刺眼。特別在悶熱天氣,化學氣體驅之不散,在嚴重的時候刺得孩子們睜不開眼睛。”在達成土地租用協議的過程中,在村民與排污企業的交涉過程中,在村民向當地政府機關反映問題的過程中,在發生利益沖突和矛盾爭議調處的過程中,由于政府機關的官僚主義態度、簡單粗暴做法和臨危處置不當,排污企業的傲慢態度、霸道邏輯和有恃無恐,以及當地村民的缺乏組織、輕信傳言和鄰避心態②鄰避心態是鄰避效應表現出的一種受害心理。鄰避效應(Not InM y Back Yard)是指居民反對將垃圾場、核電廠、殯儀館等設施建在當地的一種社會現象。這些設施被稱為鄰避設施,它們的存在會給當地居民的生活、心理、榮譽等帶來諸多負面影響,造成當地居民心理上的隔閡,加之利益分配結構的失衡,更會激發他們的嫌惡情結,對鄰避設施產生極大的抵觸情緒,造成社會生態的不和諧。人們將當地居民這種“不要建在我家后院”的心理,稱為鄰避心理。鄰避效應的實質是利益結構失衡,它反映出公民心理與社會生態兩方面的不和諧,是構建和諧社會的一大障礙,應當積極防范和化解。,致使矛盾不斷激化,一再發生農企沖突和官民沖突,最后釀成2005年 4月 10日上萬人聚集的官民沖突和人身財產損害的突發群體性事件,社會影響惡劣,教訓極為深刻。

案例 2:2007年發生在山東省威海市的銀灘乳山核電站選址糾紛事件。

乳山核電站選址于 1983年,后受 1986年切爾諾貝利核事故的影響而擱置;20世紀 90年代與山東海陽核電作為比選廠址再次啟動,2002年海陽核電被選中,乳山核電再一次擱淺。幾乎與此同時,有“東方夏威夷”、“天下第一灘”等美譽的山東省威海市下屬乳山市東南部的銀灘旅游度假區,于 2002年11月被國家旅游局批準為國家 4A級旅游區,以此為契機,乳山的銀灘大力發展房地產與旅游度假業,并到北方各地大力推銷。2006年,隨著國家核電政策從“適度發展”到“積極發展”,乳山核電項目再一次啟動。乳山核電項目具體選址在乳山市海陽所鎮小石口村,該村距離銀灘度假區僅 6—7公里,全村600多人中的大多數人支持建設核電站,認為這可以提供更多發展機會,改變他們的生活。是年 5月24日,山東乳山紅石頂核電有限公司籌建處在乳山揭牌。據其發布的公告,乳山核電項目總投資可能超過 600億元,項目一期工程如果批準,將建設兩臺百萬級核電機組,計劃于 2010年 10月澆注 1號機組核島第一罐混凝土,2015年 10月 1號機組投產, 2號機組于 2016年 10月投產。但是,銀灘的經濟發展現實使其不再適合建造核電站了。到 2007年底,銀灘發放房產證的房屋面積達到 600多萬平米,近 10萬戶,購房者來自北京、天津、山西、河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等華北、東北諸省市,到銀灘買房者多系度假、養老的工薪階層。籌建處揭牌不久,當地有關部門先后發布了公眾參與信息公告,隨后許多銀灘購房者就開始向環保部門反映乳山核電項目存在問題,他們認為銀灘房產銷售時一直回避核電站問題,使得絕大多數購房者對核電站建設計劃一無所知,一直被蒙在鼓里。但當地政府官員期盼核電站建設拉動地方經濟發展,政府機關和有關企業一直聯手強勢推進銀灘核電項目,這種態度和做法受到銀灘房屋業主強烈反對,提出“銀灘無核”的抗議活動口號。“銀灘無核”活動人士從幾十人發展到數千人,一直堅持理性地開展民意表達活動,例如設立專題網站開展討論,走訪、信訪國家發展與改革委員會、國家環保總局等部門,其活動取得了一定的成效,2007年 5月國家環保總局對乳山核電項目信訪材料復函指出:“群眾反映的問題主要可以歸納為兩類:一是乳山核電擬選廠址與 4A級旅游景區銀灘距離太近;二是‘120公里’的海岸線上幾家電力公司同時在榮成、海陽和乳山三個廠址開展工作,過于密集。”主管部門發布的《國家核電中長期發展規劃》僅把乳山核電列為“需要進一步研究”的項目,因此該項目再度擱淺。

案例 3:2007年發生在福建省廈門市的 PX項目被“百萬短信”叫停事件①廈門 PX項目事件被評選為 2007年度中國十大憲法事例,獲選理由是該事件直接體現了現代法治中政府與公民的關系,公民的知情權、參與權、監督權、自由表達權應當得到保障。該項評選活動由中國人民大學憲政與行政法治研究中心聯合部分高等院校、科研機構、新聞媒體共同組織,每年年底評選一次,主要媒體都進行報道,已產生很大社會影響和學術影響。。

廈門 PX項目是生產對二甲苯的化工項目,廠址設在廈門市海滄投資區的南部工業園區,距廈門市中心不足 10公里。該項目擬在廈門海滄區興建計劃年產 80萬噸對二甲苯,年創產值上百億元。該項目一波三折最終下馬,在此過程之中顯現出決策者和公眾互相博弈但最終達成和解的曲折經歷。

PX項目一直得到廈門市政府的鼎力支持,但主事者一開初就采取對外封鎖消息的做法,當地民眾在很長時間內并不知情;后來信息一經披露,當地民眾擔心該項目建成后有健康方面的巨大風險,故予以強力反對。2007年 3月在全國人大、全國政協開會期間,以中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬為代表的 105位全國政協委員聯署了《關于廈門海滄PX項目遷址建議的議案》,成為該屆政協會上第一號議案。該議案認為,PX項目臨近廈門居民區,存在泄漏或爆炸隱患,廈門百萬市民面臨危險,呼吁廈門 PX項目立即停工并遷址。該議案未獲通過。此后國家環保總局環評司司長祝興祥、國家發改委工業司副司長李寧寧先后與提案代表會面溝通,前者表示國家環保總局在項目“遷址”問題上無能為力,后者表示國家發改委并無讓廈門 PX項目停建或者遷址的意思。

5月,廈門市民相互轉發如下內容的一條短信:“翔鷺集團合資已在海滄區動工投資 (苯)項目,這種劇毒化工品一旦生產,意味著廈門全島放了一顆原子彈,廈門人民以后的生活將在白血病、畸形兒中度過。我們要生活,我們要健康!國際組織規定這類項目要在距離城市一百公里以外開發,我們廈門距此項目才十六公里啊!為了我們的子孫后代,見短信后群發給廈門所有朋友!”通過現代化通信手段,廈門市民群起抵制 PX項目。網絡成為民眾表達呼聲的一種主要場所,關于該項目的公共討論通過網絡、手機以及各種傳媒愈演愈烈。在廈門著名的網絡社區小魚社區、廈門大學的公共 BBS上,關于 PX項目的帖子總會吸引數以萬計的點擊率,“保衛廈門”、“還我藍天”等字眼屢現網文標題。如此鋪天蓋地的民意反映,迫使當地政府暫停該項目。

盡管在廣大市民和環保人士的反對下,廈門市政府已在 5月 30日宣布緩建 PX項目,但市民并未徹底取消示威活動。6月 1日,數千名(一種說法是上萬名)環保人士“集體散步”于主要街道,手舉寫有“反對 PX、保衛廈門”,“要求停建、不要緩建”,“愛護廈門、人人有責”,“保衛廈門、拒絕劈叉”,“STOP PX”,“抵制 PX項目、保市民健康、保廈門環境”等字樣的橫幅及標語,這次民意表達活動以黃絲帶作為標志,領頭者頭戴防毒面具,強烈要求政府終止興建化工廠的計劃。6月 3日,廈門市公安局發布公告,要求游行的組織者在公告發布日開始的三日內(即截至 6月 6日)主動到公安機關或所在單位自首,否則將從重處罰甚至追究刑事責任。由于種種緣故和考量,實際上后來對此作了寬松處理。

由于網絡力量迅猛增大給政府造成壓力,隨后于 7月初披露的一條信息稱,廈門市政府已著手制定《廈門市互聯網有害信息和不良信息管理和處置辦法》,擬于近期出臺,可據此對在廈門登記備案的十幾萬個網站加強監管,以緩解網絡討論對于 PX項目繼續運作的巨大壓力。此網絡實名制管理手段的立法信息被披露后,遭到民眾強烈反對,使得該辦法未能如期出臺。

11月 6日,《廈門早報》刊發消息稱,廈門市政府已決定復建 PX項目。海滄區房地產因此遭受沉重打擊,廈門的城市形象再受嚴重影響。12月 5日,中國環境科學研究院環境影響評價中心主任、廈門市城市總體規劃環評工作組專家李彥武對媒體表示,按照國家環保總局的部署進行的《廈門市重點區域(海滄南部地區)功能定位與空間布局的環境影響評價》專題報告已完成,廈門市城市總體規劃環評也接近完成,從即日起進入公眾參與程序,廣泛征求社會各界意見。廈門市民對該報告表現出強烈關注。廈門市政府也為市民提供了專線電話、電子郵件、信函和報名參加座談會等渠道來表達意見和建議。截至 12月 8日的投票結果顯示,反對 PX項目的呼聲呈壓倒性態勢。12月 13日,當地舉辦“廈門市重點區域 (海滄南部地區)功能定位與空間布局環境影響評價公眾參與座談會”,圍繞海滄 PX項目環評報告等進行座談,市民爭相參加,最后參會的市民代表只好通過公開搖號產生。這次會議再次表現出的強烈的市民反對意見,促使當地政府最終放棄 PX項目。12月 16日,福建省政府宣布將該 PX項目遷往漳州市漳浦縣的古雷半島興建。

案例 4:2009年發生在廣東廣州番禺建垃圾焚燒廠遭數十萬業主反對事件。

當年,所有的城市行政區內都配套著郊區,城區、郊區功能清晰:中心城區作為政治、經濟、文化中心,郊區作為后勤保障和工農業生產基地,建設工礦企業,供應農副產品,還有殯葬、垃圾處理等“厭惡行業”。但是,珠江三角洲地區的城市化進程極為迅速。2000年番禺撤市設區。廣州中心城區人口往外撤,加上新增外來人口,只用了短短幾年,這個面積并不大的番禺區的常住人口總數已經急劇膨脹至 250萬,人口密度直逼老城中心。而原本居住著300多萬人口的廣州,如今已經容納了 1000多萬人!隨著城市化進程不斷加速,原本安頓著工業、農業垃圾的郊區,大片土地被出讓用于工業化建設和城市建設,在已經完全城市化了的番禺要找一大片周圍 3公里沒有居民區的土地建設垃圾場極為困難!垃圾處理的壓力始終壓在廣州的地方決策者的頭上①事實上,在中國的工業化和城市化進程中,像廣州這種“垃圾圍城”困局并非首次出現。有人把層層填埋的垃圾稱為“潛藏在城市地下的巨型炸彈”。2009年 3月,北京市有關部門負責人就公開表示,北京每年產生的垃圾可以形成一座占地 36公頃、高 40米的垃圾山!在上海、杭州、武漢、重慶等大中城市,垃圾都在以爆炸式速度增長,北京市民甚至采用汽車堵住填埋場大門的激烈方式來表達反對意見。可見,“垃圾圍城”困局正日益深刻化和尖銳化地在全國上演,應予高度重視,妥善解決。。

廣州市番禺區政府從 2003年起就開始著手垃圾焚燒廠的選址工作。2006年,有關部門歷經 3年多調研和選址論證,初步確定大石街會江村現大石簡易垃圾處理廠作為新建生活垃圾焚燒發電廠的選址,并取得規劃部門的項目選址意見書。后經過多年調研,該生活垃圾焚燒發電廠的選址地點于 2009年確定在番禺區大石街會江村附近。由于選定的廠址是一個人口非常稠密的居住區,該結果一經公布立刻引來了當地居民的強烈爭議。爭議的焦點主要集中在:垃圾焚燒廠建在如此稠密的居住區,氣體排放等環保指標無法過關;焚燒廠周邊居民的癌癥發病率明顯高于其他地區,并且認為用焚燒的方式處理垃圾是發達國家早已淘汰的處理方式;擔心焚燒垃圾造成二口惡英污染,又無法有效地監測和控制等。之后,政府有關部門委托廣東省省情調查研究中心針對這個項目展開問卷調查,目標人群為 8公里以內的小區居民。調查顯示,高達 97%的受訪居民不贊成在此地建設垃圾焚燒發電廠。不排除這里也存在鄰避效應的影響。

2009年 10月 23日,市民開展了富有戲劇性“散步”抗議活動。盡管會江村的村民包租的三輛大巴受到阻攔,沒能把村民送往市中心,但他們還是通過各種辦法抵達了廣州城管委的接訪地點,成功地和附近小區居民以及李坑垃圾焚燒廠所在的永興村村民們會合。最早的居民當天早晨 6點已經在排隊,但上訪的人越來越多,由于大多數不可能有機會與接訪者當面交流,這使得接訪現場變成了展示觀點的舞臺。反對的聲音占據絕大多數,但也有深受垃圾填埋之苦的居民前來支持建設垃圾焚燒廠,兩者和平相處。有序而熱烈的“散步”場面感染了與此事沒有直接關系的人。由于許多人到了現場才開始制作標語,周圍的復印店人滿為患,有的店主為了表示支持,同意免費復印寫有“反對垃圾焚燒”和“尊重民意”字樣的標語。“散步”的市民帶來了幾百張寫有標語的紙片、環保招貼甚至口罩,但當他們離開廣州市政府大院的時候,地面上很少看到垃圾。這是業主們事先在網上倡議的結果,展示了訴求有力而舉止文明的市民群體形象。在反對興建垃圾焚燒廠的活動中,廈門市民反對 PX項目的經驗被番禺市民推崇。他們在論壇上開了專門的板塊,吸引網友對垃圾焚燒問題進行討論,活躍的 ID不斷地上傳相關資料,為其他人提供討論素材。

11月底,針對市民的反對,廣州市政府決定對項目進行重新審視和論證,并向社會公開表示對于市民群眾的反映,番禺區委、區政府采取了幾項尊重民意的處理措施:問計于民,通過開展全民大討論,廣泛聽取民意,發動大家建言獻策;聘請專家做全區的區域規劃,垃圾焚燒發電廠選址擬進行重新審視和論證;加強環境評價工作;建立科學、民主的政府決策機制,不排除進行全區群眾投票;討論建立科學的垃圾處理機制,包括推進垃圾的分類處理,實行垃圾的減量措施與焚燒發電綜合處理相結合。

“項目環評不通過絕不開工”。12月 10日,廣州市番禺區委、區人大、區政府、區政協聯合召開面向群眾代表的座談會,明確表示將重新開展番禺區生活垃圾處理系統規劃修編和區域規劃環境評價工作,并在此基礎上由政府部門、專家、市民代表共同就若干個垃圾綜合處理項目選址進行可行性研究。到 2009年底,廣州市番禺垃圾焚燒廠選址及建設問題有了最新進展,番禺區委書記譚應華表示“垃圾焚燒發電廠的項目已正式停止。以后垃圾處理以某種方式落在什么地方,要形成共識,要大多數周邊的人同意才行,這個比例要達到 75%。”同時他還表示,今后所有有關民生的重大項目,一開始就會讓社會公眾提前參與。政民雙方達成如下共識:在番禺區啟動垃圾分類試點,減少垃圾總量,延長垃圾填埋場的使用年限;同時繼續討論垃圾焚燒廠的選址問題。廣州市和番禺區政府理智而快速的反應和做出讓步,也受到人們稱贊。

(二)簡要分析

上述事件表明,環境法制、公眾參與法制、政府信息公開法制的推行已顯現希望和方向,但仍可謂任重道遠。通過事件分析,獲得如下認識:

其一,應讓公眾盡早參與到行政決策過程中來,做到政府信息公開,主管部門應多多傾聽利益受損者的訴求,設身處地考慮問題、調整安排。以浙江省東陽畫水鎮的農民集體抗議環境污染事件為例:如果有關政府機關能夠減少官僚主義和粗暴做法,大力推動行政決策過程中的公眾參與,積極履行服務型政府的職能,做到平時積極溝通、臨危處置得當,上萬人聚集的官民沖突和人身財產損害的突發群體性事件就能避免或延緩。而廣州番禺的垃圾焚燒發電廠項目事件中,經過雙方博弈達成妥協之后,領導已明確表態,今后所有有關民生的重大項目,一開始就會讓社會公眾提前參與。這樣的認識非常好。

其二,要積極創新公眾參與的具體實施方式特別是網絡工具,重視發揮中間力量的作用,形成更有效的溝通機制。以廈門事件為例:一個對任何急于尋獲 GDP政績的地方決策者具有強大誘惑力的年創產值上百億元的 PX項目最終被民意逼停事件,反映出公眾參與對于政府決策的不斷介入及其良性效果,特別是該事件體現出公眾參與在操作性層面的豐富經驗,值得肯定和關注。首先,在此次廈門PX事件當中,通信網絡 (包括手機短信和網上討論)起到了某種對于公眾參與的組織性作用,為最終民意的形成和表達提供了重要的條件。其次,公眾參與座談會的方式提供了一種良性的制度結構,能夠使得公眾參與有序化和有效化。再次,需要推動知識分子以及社會其他人士基于民眾利益與民眾進行溝通和結合,以知識分子的智慧和知識來引導民眾進行公眾參與。總之,廈門 PX事件在民意形成、制度建構和階層溝通方面提供了公眾參與的具體實施方式,表現出有識之士一直期待構建的社會中層力量發揮出了積極作用,它能夠實現政府機關與當地民眾之間的溝通連接協調。具體而言,這種力量在制度層面,化身為基于現代化通信網絡而建立的民意形成機制以及座談會、聽證會、網上投票等機制,而在人的層面,則體現為具有善良意志、與民眾相結合并對政府提供良性建議的專家學者以及其他中間階層,實現公眾參與的有序性和有效性[1]。

其三,生態環境保護工作中存在復雜多樣的利益矛盾沖突,要在各方的利益博弈和讓步妥協中尋求平衡,首先是政府機關要勇于認錯、學會溝通、善于平衡。以廣州番禺垃圾焚燒項目事件為例:2009年,國內有關垃圾焚燒項目的爭議此起彼伏,從北京六里屯、高安屯、阿蘇衛到南京天井洼,從廣州番禺、李坑、花都到蘇州平望,各地民眾采取“散步”、上訪、車隊游行等方式,表達他們對于垃圾焚燒項目的質疑乃至反對。與此同時,主張垃圾焚燒的官員和專家,也從未放棄對公眾的游說。反對建設垃圾焚燒設施的事件愈演愈烈,由單一的環境維權事件發展為拷問政府公共決策的社會群體性事件。民眾反對垃圾焚燒項目上馬的主要原因,是他們擔心垃圾焚燒將排放以二口惡英為首的污染物質,給大氣環境和人體健康帶來莫大風險。同時強烈質疑“主燒派”的強硬態度背后與垃圾焚燒產業利益鏈有干系;支持垃圾焚燒發電的一方“主燒派”則認為,在土地資源緊張的城市,垃圾焚燒對于垃圾減量化和無害化是現階段最好的處理方式,垃圾焚燒技術也已過關,當然現有的垃圾焚燒廠在專業技術、運行管理方面的水平參差不齊。番禺垃圾焚燒項目暫停,可以視作探討垃圾圍城難題的新起點。很多經濟決策倉促上馬,會留下巨大的后遺癥,就算一時解決了,但日后處理起來難度會更大。廣州市和番禹區政府對垃圾焚燒項目事件的處理是成功的,為今后解決類似事件提供了方法、經驗和教訓,富有啟發借鑒作用。如果對比其他地方的類似事件中政府機關的表現,可以看出廣州番禺民眾抗議活動最終能形成共贏局面,一個重要因素是政府在第一時間承認行政決策程序存在問題,愿意同市民進行善意理性的溝通。番禺垃圾焚燒廠引發的大討論,不但提高了市民們的環保意識,普及了環保知識,還起到了讓民意充分表達的作用。民眾反對垃圾焚燒,主要原因就是它對周邊居民健康的危害,對周邊環境的污染,關系到身體健康和房產價值等切身利益。從城市管理的角度看,建立大型垃圾焚燒發電廠可以解決日漸緊迫的垃圾圍城壓力,還可以從投入項目中得到 GDP等數據政績。如果政府在涉及民生項目時一味迷信強制手段,只會以單方意志強行投運環保風險項目,民眾怨氣難免不斷聚集導致群體事件。廣州番禺的經驗值得各地學習。

其四,參與民主、網絡民主的力量都值得重視,公眾參與環境評價的制度應不斷完善、認真實施,為此需要提升行政兩造的認識水平。從上述事件中我們對于中國環境評價公眾參與機制有了重新審視的機會:環境評價對規劃和建設項目而言是否只是可有可無的形式?公眾參與對于環境評價是否真的無足輕重?我國目前的環境評價公眾參與機制尚存在哪些不足?如何完善環境評價公眾參與機制,保障公眾切實參與相關決策過程,使民意得到真正的表達和考慮?這些都是必須認真研究解決的問題,否則,官方認識不足、缺乏理解、極力抵制,公眾參與不足、參與不力、參與不便,這會長期制約法治政府的建設與和諧社會的構建,難以實現民主行政的目標。

三、以現代民主法治原則建構有效的公眾參與制度

鑒于在轉型發展的當下中國,公眾參與環境保護,配合政府機關合作推進環境保護還存在許多不足,可謂任重道遠,因此,需要從多個方面來建構和推行公眾參與法律制度。

(一)建構環保法律制度基礎的民主法治原則體系

公眾參與具有豐富的憲政和法治發展意義。公民是基本的社會推動力量,參與管理是公民的基本權利,要引導公民廣泛參與、依法參與、有序參與、高效參與環保工作,充分實現環境權、知情權和監督權。在涉及環境立法、執法、司法、監督、救濟等諸要素、諸環節的環境法制系統,需要堅持如下民主法治原則體系才能有效運轉:人權原則,平等原則,公正原則,公開(知情)原則,科學原則,合作原則,平衡原則,成效原則,程序原則,監督原則,救濟原則。

(二)建構環保領域公民參與、官民合作的新機制

1.提高政府的回應性,更好地體現政府的服務職能,把當地市民的普遍環保需求作為政府環保工作的導向和重點。

2.綜合運用多數民主、合作民主、協商民主,從官民對立走向官民合作,使得廣大市民能夠成為政府機關的助手、伙伴。

3.進一步完善公眾參與環境評價制度,包括擴大公眾參與環境評價的范圍,在環境評價各個階段均應規定公眾參與,明確規定征求意見的公眾范圍,完善公眾參與的方式,對環境評價中的信息公開規定作進一步完善,完善對公眾意見的反饋機制,完善相關法律責任。

4.注意克服鄰避心理、鄰避現象、鄰避效應,解決好利益博弈、利益平衡、利益機制的問題,爭取實現各方互利共贏的結果。

5.通過立法建制來推動公眾參與環保工作,包括更多、更高位階地出臺公眾參與環境保護的專門立法,增加公益訴訟,確保訴訟權利,加大救濟力度。

結語:有效的公眾參與是未來中國環境法治的新內涵

中國 21世紀未來歲月的經濟社會發展進程中,生態環境狀況和環境保護制度是日顯突出的關鍵因素,為此需要良善的環境法治,而有效的公眾參與是中國環境法制的民主內涵和關鍵因素。在宏大的環境保護事業和環境法制系統中,有無公眾參與,公眾如何參與,參與動力何在,主體資格如何,參與程序如何,如何保障參與,由誰承擔參與成本,如何評判參與效果,如何補救參與后果,如何改善參與環境,這些都是值得認真思考和妥善解決的問題。我們應當運用民主的、法律的、道德的手段來監督公權力的運行,防范私權利的濫用,努力維護公民的環境權、知情權和監督權,抓住不斷出現的重大環境事件加以剖析和引導,不斷改進環保政策、健全環保機制和完善環保法制,依法推動廣泛、有序和有效的公眾參與,通過民主、科學和法治的力量來促進中國的環保事業和環境法治的發展,推動經濟與社會的可持續發展,為實現和諧亞洲、和諧世界作出貢獻。

[1]劉晗.廈門 PX事件與公眾參與的實施方式[J].公眾參與觀察,2008,(5).