疏漏與補足:環境侵權解紛中進退失據的環境行政調解制度

劉 超

(華僑大學法學院,福建泉州 362021)

調解是內生于我國傳統法律文化的重要資源,在促進社會穩定與和諧方面發揮著其他制度難以替代的功能。隨著中國社會轉型,在法制現代化的傾軋和“格式化”之下,傳統調解賴以存在的社會基礎正逐漸改變,我們也正積極推行以訴訟解決現實社會糾紛的“西方經驗”,自最高人民法院 1999年啟動司法改革以來,我國的司法制度日益正式化、程序化,法官日益職業化、專業化。但吊詭的是,英美等法制發達國家卻積極吸收以人民調解為代表的“東方經驗”來推進糾紛解決機制中的多元化。調解作為一種重要的訴訟替代機制,在當下有了全新的社會基礎與現實需求,在“大調解”的政策導向下具有更多的利益驅動與制度空間。本文的研究表明,因應日益頻發的環境侵權糾紛,環境行政調解的制度內涵使之能很好契合環境侵權糾紛的特殊性,成為了公民侵權救濟的首選,但環境行政調解制度的內生性困境使得其作用有限。

一、制度實踐:環境行政調解在現行解紛制度體系中的定位

(一)行政調解的制度內涵

學界普遍適用的對于調解的界定是,在第三方主持下,以國家法律、法規、規章和政策以及社會公德為依據,對糾紛雙方進行斡旋、勸說,促使他們互相諒解,進行協商,自愿達成協議,消除糾紛的活動[1]。調解基本上都要包括以下的要素:第一,調解在性質上是一種非訴訟的糾紛解決辦法;第二,調解在形式上是當事人在自愿基礎上、在第三方主持下以協議形式解決糾紛;第三,調解在目的上是減少訟累。

行政調解是指行政主體主持的,以國家法律、政策和公序良俗為依據,以當事人自愿為原則,通過說服教育等方法調停、斡旋,促使當事人友好協商,達成協議,消除糾紛的一種糾紛解決制度。根據上面的分析,行政調解的內涵就包括:第一,行政調解是一種非訴訟的糾紛解決機制;第二,行政調解中行政機關是作為中立的第三人來處理糾紛的,重點要突出當事人的合意在整個調解環節的主導作用和決定性作用;第三,行政性糾紛解決機制是一個龐雜的體系,要處理不同性質很多類型的糾紛,而行政調解僅僅處理的是其中的一部分,是平等當事人之間發生的人身權益、財產權益和環境權益等其他類型權益的糾紛。

(二)調解的特征與優越性

調解作為一種重要的糾紛解決機制,從不同角度可以總結其特征,并且與其內在的構成要素緊密相連,這里從其對糾紛解決的助益性的視角總結其特征。

1.調解是一種充分尊重當事人主體性的糾紛解決方式。

促使當事人通過合意解決糾紛是調解的本質特征,沒有基于當事人的合意,任何人不能強迫當事人接受調解。只有當事人自己出于解決爭議的愿望,出讓自己處分相互間權利義務的權力給一個他們都信任的中立第三者,才有可能實施調解。從調解的程序啟動來看,調解的啟動、調解規則的適用、調解員的選定、調解程序的進行以及調解結果的履行都取決于當事人經過協商達成的共同意愿。

2.調解是在中立第三方參與下的協助程序。

第三方參與調解對當事人之間糾紛的解決具有重要作用,由于缺乏經驗以及意見分歧較大等原因,當事人往往難以通過直接協商達成協議,而借助于第三人的協助則較容易在某些問題上達成妥協,從而達成和解,解決糾紛[2]。但調解程序實質上是糾紛當事人出讓自己的處分權給中立的第三者,同時,在法律和實踐意義上并不是完全出讓,而是有保留的出讓。出讓的目的是希望使用中立第三者的知識和權威,為當事人自行解決糾紛提供外界的協助,能否最終達成和解協議,并不取決于中立第三者,而必須取決于爭議當事人自身,只有他們才是和解協議的最終磋商者和決定者[3]。

3.調解具有程序上的便捷性。

調解是一種非常便捷和實用的糾紛解決方式,它更注重結果的公平而非程序的公正,沒有嚴格的程序限制,不要求調解員遵循刻板的規則或模式。為了解決糾紛,當事人可以根據糾紛的種類、特征、程度以及彼此的關系而合意選擇適當的程序,授權調解員以自身的專業知識和經驗為他們分清事實和責任,公平合理地提出雙方都可以接受的解決方案。在調解中,調解人并不總是試圖運用現有的法律規范來解決雙方的糾紛,而是對糾紛雙方提出的觀點和要求策劃一種妥協與和解的方法[4]。

4.調解結果的靈活性和調解協議的易履行性。

契約性是調解的本質屬性,調解的契約性貫穿于調解的整個環節,調解的規則、調解員的選定、調解程序的進行和調解的結果都取決于雙方當事人的共同意愿。通過調解如果達成和解,則和解協議本質上是一份契約。調解協議就是當事人自愿達成的,不必嚴格依照法律,只要不違反法律中的強制性規定,不損害社會公共利益,不損害第三人的合法權益,調解協議的內容就是合法的。調解結果的靈活性和多樣性既可以使調解員審時度勢地引導當事人達成調解協議,又可以使調解結果照顧到雙方當事人的長遠利益,這樣最有可能使糾紛得到徹底解決。在調解過程中當事人平等參與、自愿協商、互諒互讓達成實際的調解協議,又基于以和為貴的目的,所以協議就很容易兌現履行[5]。

(三)環境行政調解在解決環境侵權糾紛中的現實地位

調解的類型根據不同標準可以作出多種劃分,根據中立的調解人的身份和性質可將調解分為三大基本類型,即司法調解、人民調解和行政調解。司法調解又稱法院調解、訴訟調解,是指法院在審理各類案件時,由法院主持,當事人平等協商,達成協議,從而解決糾紛所進行的活動。根據《人民調解法》(2010年)規定,人民調解是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法,促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議,解決民間糾紛的活動。

環境侵權糾紛是社會糾紛中的重要類型,從理論上而言,環境侵權糾紛的調解也有司法調解、人民調解和行政調解等調解手段類型,以司法調解、人民調解和行政調解這三大基本類型構成了一個龐大的調解機制體系,這些不同類型的調解手段在處理環境侵權糾紛中存在著迥然有異的糾紛處理機制①這主要來源于各種調解手段所依賴的基礎和各自適用的程序,不同類型調解的主持人的身份和性質不同也一定程度上影響到了調解的整個環節和結果。以調解協議為例,雖然在不同調解類型下達成的調解協議的本質都是雙方當事人經過合意而形成的契約,調解協議的本質是契約,但是,因為不同類型調解的存在使得對于調解協議有著契約性和司法性的爭論。筆者認為,不管何種調解類型下達成的調解協議都不能改變其契約性的本質,只是在不同類型下的調解協議司法性(主要是指其是否具有強制執行效力)能影響到契約性的強弱。具體而言,人民調解(民間調解)機制下達成的調解協議具有完全的契約性,行政調解機制下達成的調解協議相對而言,對于當事人會有一定程度的約束力(因為調研資料顯示和訪談記錄表明,在現實中,行政機關經常是把行政調解和行政處理聯系在一起,難以清晰區分,這將在后面詳細論述)。而司法調解機制下當事人達成的調解協議本質上是契約,但司法性更強,即在我國的司法調解是在法院主持下的調解,經由法院調解達成的調解協議相當于訴訟中的和解,具有生效判決的效力,對糾紛當事人有更大的約束。,不同類型和性質的調解人作為中立第三人參與當事人之間的調解雖然不會決定或改變調解作為當事人之間以合意而啟動并達成調解協議的本質,但卻會影響到調解的整個環節和當事人的心態。如今,我國法院系統積極主張在“能動司法”的基礎上,強調以調解手段解決糾紛,推動建立“大調解”的糾紛解決機制,即實現司法調解、人民調解、行政調解的并用和聯動,形成“三位一體”的大調解格局,并努力實現法院在這一格局中的主導作用[6]。但筆者基于調研資料的分析,認為行政調解在環境侵權糾紛的解決中有特殊地位,在綜合的環境調解制度體系中選取環境行政調解作為考察中心,理由是:

1.筆者認為,比較環境司法調解、環境人民調解和環境行政調解,相對而言,環境行政調解作為一種調解類型,具有更大的獨立性。司法調解從實體法依據上看,它來源于民事訴訟法的規定,是指在民事訴訟中,雙方當事人在審判人員的主持下,自愿就民事權益的爭議平等地進行協商,達成協議,從而解決糾紛。司法調解由于是法院主持,并要對當事人的處理結果進行審查,因而,法律規范受到更多重視,現實情況是司法調解經常包含在訴訟之中,當事人的自主性和“合意”往往受到實質上的影響①特別是在一些法律依據比較含糊或者并不完全具備法律依據,以及當事人雙方證據勢均力敵的情況下,這種選擇行為所體現的自由裁量權就更為突出,而這時調解的“自愿”原則往往被忽視。法官利用自己的特殊身份進行勸解,是說服當事人接受調解以達成協議必不可少的前提。這種特殊的勸說形式可能在一定條件下帶有某種暗示性、誘惑性甚至是威脅的成分。雖然當事人可以拒絕在調解協議上簽字,但由于主持調解的法官通常就是案件的裁決人,因此,這種制度安排所帶來的強大的心理壓力經常造成有的當事人原本不同意某種調解方案,但最后還是不得不違心地接受調解的結果。參見張莉:《我國司法調解制度的困惑與對策》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2008年第 1期,第94—98頁。。也就是說,司法調解受到訴訟程序影響更大,裁判者的身份使法官具有潛在的強制力,當法官擺出裁判者身份進行調解時,或明或暗的強制就會在調解中占主導地位,在強制力的作用下,自愿原則不得不變形、虛化[7],以至于張衛平教授認為:“法院調解本質上是法院行使審判權的一種方式,與裁判相比,僅僅是結案方式有所不同而已,既然是一種審判權行使的方式,在訴訟中就必然體現審判主體的主導性。法院調解的主體只能是法院,而不可能是當事人,當事人只能是法院調解的對象和客體。”[8]可見,在司法調解中,至少調解的形式和過程上受到司法權的影響過大。

在人民調解中,達成最終協議的基礎是雙方當事人的一致同意,只要同意對爭議按照某種方案處理,則不必考慮適用什么法律,這是一種完全務實的以解決問題為指向的、不必考慮“程序正義”的糾紛解決方式。在我國,人民調解有深厚的文化淵源和社會基礎,更多地受到社會習慣法、民間法的影響。環境侵權糾紛是作為眾多糾紛類型的一種被納入糾紛解決模糊范疇的,并不具有很明顯的特殊性,并且還將時時與談判、私力救濟等緊密聯系。而行政調解則不同,后文的細致分析將展示行政調解與行政權力在處理環境侵權糾紛中的特殊性,以及環境法律部門對于環境行政調解的專門化的規定,這為我們反思與分析現有的環境行政調解存在的問題及應對提供了樣本。

2.從實踐角度而言,環境司法調解和環境民間調解更多地受制于環境訴訟與民間糾紛解決機制的影響,并且實踐證明,恰恰是因為現行環境法律對于環境權利體系以及環境法律具體實施程序規定的模糊性,往往使得進入司法途徑的環境侵權糾紛由于法院為了規避風險而主張 (甚至調研顯示,不少情形下是強制“建議”)以調解的形式解決。而筆者相關研究也展示,民間調解、“私了”等手段也會成為解決現實中 (尤其是在農村地區)沒有明確法律依據下的環境侵權糾紛的“糊涂賬”(沒有現行法律明確作為侵權認定的依據,但又確實受到了侵害[9])。但是,調研資料同樣顯示,環境行政調解在現實中并不如我們想象的那樣廣泛適用,也就是說,環境行政調解自身遭遇了制度上的和實踐中的困境,這也是我們需要專門重點研究環境行政調解的原因。

二、內在邏輯:行政調解在解決環境侵權糾紛中的特殊作用

行政調解作為調解的重要類型,體現了所有非訴機制對比于訴訟機制的優越性。如前所述,這體現在糾紛解決費用低廉、程序靈活等方面。基于環境權益的復合性和環境侵權糾紛的迥異于傳統侵權行為的異質性,行政調解在解決環境侵權糾紛中具有特殊作用。

(一)環境行政調解在解決環境侵權糾紛中的效益優勢

現行的糾紛解決機制總是滯后于現實社會的糾紛現狀,傳統類型糾紛解決機制都不可能預見從而適用于解決所有的社會糾紛。我國轉型期社會新型糾紛層出不窮,這些社會糾紛具有復雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點,加之群眾民主、法律意識的增強,極易引發群眾上訪事件,甚至帶來社會動蕩[10]。這些新型的糾紛所體現的特點和發生機制以及法律需求都超越了傳統的糾紛解決機制的應對范疇,其中典型的就是資源權屬糾紛和環境污染與生態破壞糾紛。這些糾紛擁有一個共同的特點,即雖然此類糾紛表現為私主體之間的私益糾紛,但卻與特定行政機關的相應職權有著緊密的關系,因而,解決這些新型的糾紛也被設定成了政府和相關職能部門的職能。行政機關有法定義務解決環境侵權等新型糾紛,其產生的費用由公共財政支持。這些類型的糾紛解決機制也成為了政府必須提供的公共資源,原則上對當事人免費,由此帶來的好處是,環境行政調解不但能直接而高效地應對環境侵權糾紛,而且可以極大地減輕當事人的負擔,并可以有效替代司法訴訟,整體降低社會治理和糾紛解決的公共成本,產生巨大的社會效益。

(二)環境行政調解在環境侵權糾紛解決中的專門性優勢

在我國法律體系中,環境保護基本法和單行法規定了相關職能部門在處理環境糾紛中的職責。現實中,我國的環境資源相關職能部門也積極參與處理職責范圍內的環境糾紛。具體分析,環境行政調解對于環境侵權解決的特殊優勢可以表現在兩個方面:(1)法律適用上的專業化。環境侵權糾紛的解決需要適用專業的環境部門法,環境侵權糾紛的發生往往涉及專業的具體的法律規定,這些法律規定的淵源可能包括了環境基本法、單行法、行政規章、地方性法規、地方政府規章、其他行政規范性文件乃至政策文件。對于法官和非專業人士而言,往往無法從眾多的法律乃至行政文件中尋找到解決糾紛的合適路徑。但是,對于行政機關而言,其熟悉每天工作中所依據的細節性文件。因此,能夠駕輕就熟地尋找到糾紛個案中所需要的法律依據。(2)調解人員的專業優勢。環境行政調解中,環境保護領域的相關職能部門人員主持各自領域的環境侵權糾紛,擁有解決此類糾紛的專業人員,他們往往具有相關資質,擁有常人所難以了解和掌握的專業知識、專業技術以及專業問題的解決經驗,同時還能根據環境侵權糾紛解決的需要,最便捷地就咨詢環境保護方面的技術、法律專家的專業意見,綜合考量技術問題、專門法律問題和政策性問題,以及公共利益、市場、公民權利和個案特殊情況,提出合理的解決方案。

(三)行政調解制度能針對和因應環境權法定的現狀

環境侵權糾紛的處理需要有法律依據,環境侵權的認定需要以權利法定為前提。但在我國法律體系現狀中,環境權利尚處于從應然權利到法定權利過渡的動態階段,環境權利的法定現狀存在著模糊化、概括化的特征,這使得環境侵權糾紛解決和環境侵權救濟缺乏足夠的充分的法律依據。但環境侵權糾紛必須解決,而環境行政調解則能很好地根據其特點應對這一問題。環境行政調解是相關職能部門主持進行的,他們肩負著保護環境資源、防治環境污染和生態破壞的職責,對于環境利益的判斷并不完全需要以實定法為依據,能夠專業地結合專業知識、既有經驗、社會公益以及綜合考量所可能帶來的社會后果,綜合主持與引導環境侵權糾紛的解決。

(四)環境行政調解在解決環境侵權糾紛中的比較優勢

在我國的文化傳統中,行政權力一直處于優勢地位,當發生環境侵權糾紛時,行政部門也是大部分公民尋求侵權救濟的首位選擇。在這種文化心理和法律意識特點之下,現實中雖然通過訴訟進行權利救濟被認為是最正當的,但是實際效果是有時候出現有判決無救濟的后果。而在行政調解的制度語境中,政府相關職能部門為當事人雙方提供溝通的環境或場合,問題是不難解決的,效果可能比訴訟更好。正如棚瀨孝雄所言:“行政機關所設置的糾紛處理機構不僅對一方當事者要求解決的糾紛給予事后的處理,還往往以一般地預防侵害發生的意識,對沒有暴露出來的糾紛也進行積極的事前干預?！盵11]行政調解的這一特點對于解決環境侵權糾紛特別有意義,因為環境侵權行為的發生不但是對具體環境權益的侵害,不但侵犯個體環境權利,更重要的是,環境侵權行為具有極大的負外部性,那么,環境侵權救濟所起到的作用就不僅僅救濟個體環境權利,還需要在環境權利沒有法定化、細致化和體系化的情況下,能確立環境權益保護的規則,預防相關的環境侵權行為的發生。而法院的調解主要著眼于處理的個體的權益糾紛,民間調解則更多地不會針對環境侵權糾紛而確立專門的普遍的環境侵權糾紛解決規則。相對而言,環境行政調解則不但能救濟具體的環境權利,而且,在解決環境侵權糾紛這種法律規則和相關制度尚未定型的情況下,通過調解或協調尋求社會公共利益及各方當事人利益之間的平衡,可以探索合理的規則和標準,不僅可及時進行社會關系的調整,形成快速的反饋和治理機制,而且有助于促進政策、法律和制度的形成,預防同類糾紛的反復發生。

并且,對比于司法調解和民間調解而言,行政調解在效力上更契合中國的現狀?，F實中司法調解是在訴訟程序中啟動的,而相關的統計資料顯示,我國現實中不到 1%的環境侵權糾紛進入訴訟程序,并且我國文化傳統中的“厭訟”情結和高昂的訴訟成本也限制了環境侵權糾紛進入司法程序。民間調解則在解決環境侵權救濟中存在問題,民間調解主要是在民間組織和個人主持下的,適用現行法律、也包括各種民間通行的各種社會規范而進行的調解,這種調解大多數適用的不僅僅是現行法律體系,更多地包括了習慣法、慣例等等,而這些傳統規則產生的背景沒有涵括對于環境利益或生態利益的考量。既然是糾紛,則難免糾紛雙方有激烈的利益沖突,尤其是當環境意識較弱的情況下,生態利益或環境利益并不被廣泛接受,這時糾紛解決中爭議雙方利益分歧過大,而民間調解中的民間組織或個人等作為中立第三人難有權威來促使他們達成諒解并自動消除糾紛。而在行政調解中,“從老百姓的觀點來看,他們把鄉政府、區政府和縣政府的調解稱作‘解決’——和調解相比,這種解決具有半強制色彩,和審判相比,當事人又具有更大的選擇余地”[12]。所以,行政調解對比于司法調解和民間調解具有居間的優越性,能最優實現環境侵權糾紛解決目的。

三、內生困境:環境行政調解制度在環境侵權救濟中的“客觀不能”

(一)我國環境行政調解的立法梳理

環境行政調解的主要法律依據是現行《環境保護法》第四十一條第二款,該款規定:“賠償責任和賠償金額的糾紛,可以根據當事人的請求,由環境保護行政主管部門或者其他依照本法律規定行使環境監督管理權的部門處理;當事人對處理決定不服的,可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴?！备鶕撘幎?有權處理環境糾紛的行政部門主要是環境保護部門,但是排污單位的主管部門、其他行政主管部門也有權在各自的職責范圍內處理環境糾紛。比如,漁業行政主管部門有權對漁業污染糾紛進行處理,港務監督部門有權對于因船舶污染而引起的賠償責任和賠償金額的糾紛進行處理。有時還可以由多個行政機關甚至一級或者多級人民政府參與處理環境糾紛,比如涉及多個行政區域的環境糾紛,往往由多個行政機關參與處理。

綜觀整個環境法律部門,除了在環境保護基本法規定了環境行政調解制度之外,在很多具體的單行環境法律中,都規定了相關內容,但是在用語上存在差異。除了上述的《環境保護法》(1989年)第四十一條第二款的用語是“處理”,還有《森林法》(1998年)第十七條,《草原法》(2003年)第十六條;有的直接用語“調解”,如《水污染防治法》(2008年)第八十六條,《水法》(2002年)第五十七條;有的用語“調解處理”,如《大氣污染防治法》(2000年)第六十二條,《環境噪聲污染防治法》(1997年)第六十一條,《固體廢物污染環境防治法》(2005年)第八十四條。

立法用語上的不統一導致理解上的分歧和司法實踐中的差異。在司法實踐中,不服相關行政機關的處理或調解的,有的以行政機關為被告提起行政訴訟,有的以對方當事人為被告提起民事訴訟。為了統一司法實踐,《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見 (試行)》(1991年)第六條中明確規定:“行政機關居間對公民、法人或者其他組織之間以及他們相互之間的民事權益爭議作調解或者根據法律、法規的規定作仲裁處理,當事人對調解、仲裁不服,向人民法院起訴的,人民法院不作為行政案件受理。”《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(2000年)第一條也明確規定,調解行為以及法律規定的仲裁行為,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。1992年 1月 31日全國人大常委會法工委應國家環保總局的請求,明確答復:“因環境污染損害引起的賠償責任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛,環境保護行政主管部門依據《環境保護法》第四十一條第二款規定,根據當事人的請求,對因環境污染損害引起的賠償責任和賠償金額的糾紛所作的處理,當事人不服的,可以向人民法院提起訴訟,但這是民事糾紛雙方當事人之間的民事訴訟,不能以作出處理決定的環境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟。”綜合以上法律規定、最高人民法院的司法解釋和全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會的答復,以上條款中的“處理”、“調解處理”、“調解”等用語都是指調解,根據這些條款進行的環境糾紛解決程序都是環境行政調解行為。

(二)我國現行環境行政調解制度的實踐困境

任何一種法律制度要在解決現實社會糾紛中發揮預期效用,除了其自身要具備科學性、合理性和符合制度語境的邏輯體系、見容于制度體系之外,還必須經受實踐的檢驗、并能為社會大眾所普遍接受。如果一種制度設計并不能為社會大眾所普遍接受并廣泛適用,即使從理論上看如何“理所當然”、如何具有應然合理性、如何具有“國際性”和“前瞻性”,從單純的制度設計上看如何邏輯自洽,也是一種存在著問題與弊端的制度設計?，F行的環境行政調解所存在的問題包括以下幾個方面:

1.環境行政調解的法律效力不足。

現行環境行政調解的法律效力不足是首要問題,其原因有以下幾個方面:

(1)這首先是環境行政調解的內生性困境。由于環境行政調解作為調解的一種,必須以當事人的合意為基礎,所有程序的啟動和協議的達成都必須尊重當事人的意愿。在這種制度背景下形成的環境行政調解大多數沒有法律效力,這種情況才會導致行政調解的權威性降低,致使社會民眾對于行政調解缺乏信心。

(2)來源于環境侵權糾紛的特殊性。環境侵權糾紛是一種新型的糾紛,現實社會頻繁爆發的環境侵權行為是傳統的經濟利益與新型的環境利益的沖突,經濟利益的法定狀態——財產權利已經有完整的法律體系化規定,而環境利益的法定狀態——環境權利則尚缺乏完整的、細致的、體系化的法律規定,并且還經常被認為是后現代的權利、是“第三代人權”。此特點使得即使環保部門行使公權力的環境執法行為尚且困難,更遑論僅僅是作為中立第三人調解環境侵權糾紛的環境行政調解。

(3)來源于環保法律知識普及性很差。社會公眾普遍認為環境行政調解存在的法律效力不足,但這很大程度上來源于調解的制度定位和本質屬性。調解的好處并非它一定是比判決更好、更有效的解決糾紛的方式。無論是哪種調解,其功用都在于為糾紛當事人提供了判決之外的其他選項,增加了他的比較和選擇各種解決糾紛方式的機會,因此實際上增加了他的“自由”,可以降低他和社會解決糾紛的費用。從社會后果來看,這會促使他理智、比較收益。對于司法機關來說,也可以從民眾的大量選擇中獲得一些相關信息,改革和完善相應的制度。因此可以說,判決和調解之間有一種長期的制度互補又相互競爭的關系[13]。其實,《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律都規定,如果當事人對調解不服的,可以向法院起訴,并且1992年 1月 31日全國人大常委會法工委應國家環?？偩值恼埱?明確答復:“因環境污染損害引起的賠償責任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛,環境保護行政主管部門依據《環境保護法》第四十一條第二款規定,根據當事人的請求,對因環境污染損害引起的賠償責任和賠償金額的糾紛所作的處理,當事人不服的,可以向人民法院提起訴訟,但這是民事糾紛雙方當事人之間的民事訴訟,不能以作出處理決定的環境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟。”也就是說,在制度的體系化設計中,對于調解的法律效力不足存在的問題,還有其他相關制度可以補足,這就是隨后可以啟動的環境民事訴訟制度,但是這種體系化的環保法律知識并沒有被廣大社會民眾知悉。

但是,一旦環境行政調解沒有達到預期效果,又希冀隨后的環境訴訟程序來救濟環境侵權,這又出現了我們上述分析的環境訴訟機制面臨的困境。環境行政調解這些非訴機制是作為應對環境訴訟機制中存在的諸多問題的背景下而予以強制適用的,當環境行政調解面臨著內生性困境又預期環境訴訟來補救時,這是一個悖論。如果寄希望于用這種制度邏輯來遮掩而非正視環境行政調解在環境侵權糾紛解決中出現的問題,就是法律人虛妄地構建理想中的“法治圖景”,而非注重解決中國的現實問題。

2.環境行政調解的法律依據不足。

環境行政調解之所以存在很多問題從而不被廣大社會公眾所看好和接受,還有重要原因是法律依據不足。如前所述,我國在環境保護基本法和很多單行法中都用一個條款規定了環境行政調解的相關內容,但僅僅作出的是概括的規定,至于行政職能部門中具體負責環境行政調解的部門機構,以及具體的內容與程序,則無相關規定。而環保部門的職責中大都沒有規定調解賠償責任和賠償金額的環境糾紛,因而,在環保局內部也沒有設立專門的糾紛處理辦公室和人員,分工不明導致相應的職責并沒有細化,這也是其不能有效解決環境糾紛的一個現實原因。

3.環境行政調解實踐中并未成為實質上的處理環境侵權糾紛的制度類型。

調研資料和訪談記錄顯示,環保部門在處理環境侵權糾紛中并未實質上成為解決環境侵權糾紛的獨立制度類型,而往往是與行政處罰交織在一起的,成為環境行政處罰的“前置程序”。環境行政調解是環保部門作為中立第三人,主持與指導環境侵權糾紛當事人根據合意達成糾紛解決協議的活動。環境行政處罰則指環保部門以依法懲戒違反環境保護法律規定的主體,從而救濟受到侵害的環境權的活動,它屬于行政制裁范疇,是環保部門環境執法的具體形式。

應該說,行政調解與行政處罰是在性質上截然不同的兩種制度。但是在現實生活中,環保部門卻是把這兩種程序交織在一起的,或者說,環保部門輕行政調解而重行政處罰。以至于筆者在調研中收集到很多行政處罰的詳細資料數據統計和案例,但沒有收集到各地環保部門關于環境行政調解的相關資料和數據。為了開展此項研究,筆者專門咨詢了廈門市環保局法規處和貴陽市環保局法規處負責人(廈門市與貴陽市分別是典型的東部與西部、經濟較為發達的沿海特區城市與經濟欠發達的內陸城市的代表)。廈門市的環境保護現狀以及環境保護法制建設實踐都走在全國前列,而且創新的一些環境法律制度對于全國統一環境立法和其他省市立法與實踐都有借鑒意義①典型如《廈門市環境保護條例》(2004年)第八條規定的“代執行”制度,我國的環境立法中對于代執行制度沒有予以足夠的重視,僅是《固體廢物污染環境防治法》第四十六條“代處置”的規定,適用的對象僅為“生產危險廢物”的單位。而《廈門市環境保護條例》第八條則創造性地詳細規定代執行制度適用的對象是一切造成環境污染和生態破壞,而又拒不履行整治恢復責任或者整治恢復不符合要求的主體。還有第三十九條關于高考噪音規制制度,等等。。貴陽市是典型的山城,城市的擴張和經濟的發展必然相較其他地區會帶來更多的環境問題,但同時在近幾年來又是非常注重環境保護的城市,中國當下最熱點的完整的環境法庭設立的制度創新就是發生在貴陽。應該說,上述的兩個城市的環保局能比較典型地反映中國的環保部門適用環境行政調解程序的實踐(或至少反映了一些典型地區和城市類型),但他們都反饋說,沒有專門的調解環境侵權糾紛的歷年數據統計,也不能為筆者提供相關的調解實例資料,因為,“環保部門的調解是經常與行政處罰混在一起的”,“我們調解一般都是在處理環境糾紛之前,都是按照當時的糾紛情況作出的處理決定”,“一般都是調解不成就處理了,沒有專門關于調解的資料統計”,現實情況一般都是環保部門常常在一個文件中既有行政處罰又有對民事糾紛的調解。以至于筆者 2007年在云南昆明環保局調研中發現,數年來昆明市環保局成功調解處理的唯一一例環境侵權糾紛,成為了法規處負責人津津樂道的一個“樣本”,并且還展示了當事人向環保局法規處送的錦旗②2007年 7月筆者前往云南省昆明市環保局進行調研訪談,當問到法規處負責人關于環境行政調解的數據統計和相關案件資料時,負責人說沒有專門的數據統計,案件也非常少,僅有一個案件的一頁紙的調解記錄。該糾紛是昆明市某化工廠排放噪聲污染侵擾到工廠周邊居民的糾紛,數十位居民聯名向環保局投訴,在環保局的召集下成功調解處理了該噪聲污染糾紛,數十家居民住戶聯合制作并向法規處贈送了“為民排憂”的錦旗。。由此,環境行政調解在實際解決環境侵權糾紛中的獨立性和實際作用可見一斑。

4.現實中環境行政調解協議很難達成。

現實中環保部門僅以中立第三人主持的環境行政調解很難達成調解協議,這也是上述的環境行政調解經常與環境行政處罰交織在一起,成為行政處理“前置程序”的原因。而環境行政調解協議很難達成則是由環境侵權糾紛的特點形成的。調解的特點即在于雙方當事人的自愿,調解的啟動和完成必須經雙方當事人的同意,但現實情況可能出現占據優勢的一方采取不合作態度。例如在調解有利于一方當事人,而訴訟有利于另一方當事人的情形下,雙方難以達成調解合意。從更廣泛意義上考察,訴訟途徑一般而言更適用于陌生人之間的糾紛,調解等方式更適用于熟人社會發生的糾紛,因為調解過程促成協議達成的因素不僅基于法律對于權利的規定,還有更多的基于長期穩定關系所產生的考量因素。但是,環境侵權糾紛大量發生于企業與公民個人之間,更多的是外來企業對于當地居民的環境權益的侵害,由此,也制約了有效的環境調解協議的達成。

四、代結語:制度困頓中的出路

在我國長期的行政權主導的歷史所形成的文化積淀下,“父母官情結”、“青天情結”一直是中國公民法律意識中揮抹不去的重要情結。當自身的環境權益遭受侵害時,公民基于政府依賴的意識首位選擇是向政府及其職能部門尋求救濟,同時,由于司法的相對保守性,現行的訴訟機制難以應對新型的環境侵權糾紛,根據我國歷年的環境年鑒和環境狀況公報的統計數據,我國每年進入司法途徑解決的環境糾紛不到 1%,這在制度上、意識上和事實上使得行政機關成為解決環境侵權糾紛中的首選。從內在機理上分析,環境行政調解機制具有效益優勢、專門化優勢,能應對現行法律體系中環境權法定化狀態不高的現狀,對比于其他類型的解糾機制具有優越性。但是,調研資料顯示,雖然公民對于環境行政調解寄予厚望,實踐中其實施效果卻并不能盡如人意,事實上它也很難規?；亟鉀Q環境侵權糾紛。因此,這是環境行政調解制度遭遇的尷尬與困頓。環境行政調解制度在解決環境侵權糾紛中之所以在現實與理想上差距甚遠,首先是基于現行立法和制度建設上的缺陷,使得其法律依據和法律效力不足。針對此缺陷,我們應當相應地明確環境行政調解秉持的原則體系,完善現行環境法律體系中對于環境行政調解的規定,改進環境行政調解機構的設置,細化環境行政調解的程序機制。同時,環境行政調解在解決環境侵權糾紛中遭遇困境,還根源于環境行政調解的內生性缺陷,這需要我們在“大調解”的政策導向下,綜合發揮其與司法調解與人民調解的協同作用,并積極完善環境訴訟機制。

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