國際人權法視閾下我國農民工非物質利益權益保障研究

李宏偉

(河南省社會科學院,河南鄭州 450002)

從世界發達國家的歷史進程來看,其在現代化、工業化和城市化的過程中勞動力的大規模轉移是共同的規律,同時也都采取很多法律手段來加強對移徙工人的權利保護。我國同西方國家一樣,在這個社會轉型期出現了大量的農民勞動力,全國各地方政府也都制定了一系列保障農民工權益的政策措施,取得了明顯成效。但目前農民工面臨的非物質利益權益保障問題已經表現得非常突出和棘手。

一、國際人權法的相關規定和主要發達國家的經驗

經濟全球化促使人們充分享有遷徙自由這項不可剝奪的基本人權的同時,更促成了移徙工人的群體規模,從而使移徙工人權利保護成為國際人權法的一項重要內容。

(一)國際人權法的相關規定

勞工權利作為一種普遍的道德權利,它們源于人的道德、理性和尊嚴。勞工權利保障問題由來已久,但嚴格意義上的勞工權利保障立法出現在英國工業革命以后。第一個關于勞工權利的國家公約始于上個世紀初,當時先后簽訂了幾個廢除奴隸制的公約。《聯合國憲章》序言和正文中的若干個條款便與人權有關,其中序言提及了要促進“社會進步和較善之民生”以及“全球人民經濟社會之進展”;第 55條規定了加強國際間文化及教育合作;保障全體人類之人權及基本自由之普遍尊重與遵守,不分種族、性別、語言或宗教。《世界人權宣言》(UniversalDec laration of Hum an R igh ts,UDHR)在聯合國憲章的基礎上對人權做出了詳細的規定。這些權利包括:(1)不受歧視和受法律平等保護的權利 (第 7條);(2)結社自由權 (第 20條);(3)社會保障權(第 22條);(4)人人有權工作、自由選擇職業、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業的保障 (第23條);(5)不受歧視地享有同工同酬權 (第 23條);(6)為維護其利益而組織和參加工會的權利(第 23條);(7)享有休息和閑暇的權利,包括工作時間有合理限制和定期給薪休假的權利 (第 24條)。按照《國際法院規約》第 38條的規定,UDHR作為國際習慣已經構成了具有約束力的法律[1]。國際人權文件強調公民權利、政治權利、經濟權利、社會權利和文化權利是不可分的。個人人權的實現不僅需要“消極的”自由權,也需要為獲得實際享用其人權所必需的經濟資源和社會保障的“積極的”經濟和社會權。聯合國大會 1966年 12月 16日通過了《經濟、社會及文化權利國際公約》,公約中不但詳盡地規定了保護物質利益的條款,而且也對非物質利益權益方面的內容如社會保障權、身體和心理健康權、政治選舉權和參與權、參加文化生活權、平等受教育權等等做了規定。1993年世界人權大會通過的《維也納宣言與行動綱領》宣示:一切人權均為普遍、不可分割、相互依存、相互聯系。

(二)一些發達國家的經驗

1935年美國通過歷史上第一部主要具備社會救助色彩的社會保障法典《社會保障法》,美國非法移民工的孩子和美國孩子一樣,在父母的居住地享受義務教育,免費讀書,家庭困難的還有免費的食物。之后美國又相繼通過了《人力開發與培訓法》、《就業機會法》、《再就業法案》等。1948年,英國通過并實施了《國民救助法》,這極大地保障了收入低和失業的農民工的正常生活,1976年又建立了國家保健服務制度,對包括農民工的全國居民實行免費的醫療保健服務。在德國,包括農民工在內全民必須納入失業保險和醫療保險當中[2]。

二、轉型期我國農民工非物質利益權益被邊緣化

在我國,繼 1993年憲法修改時明確規定國家發展社會主義市場經濟后,2004年人權入憲,民生建設進一步成為社會發展的主旋律,國務院新聞辦公室于 2009年 4月 13日發表了《國家人權行動計劃(2009—2010年)》,對國民的社會保障權利、健康權利、受教育權利、文化權利、環境權利以及農民權益的保障等都做了明確的規定。但是,有關農民工的老問題沒有徹底解決,新問題業已經出現。當農民工的工資問題、社會保障問題、醫療保險問題、工傷問題等等物質利益矛盾還沒有得到徹底解決的情況下,近兩年來發生的非物質利益矛盾已經硝煙四起(張海超開胸驗肺事件、富士康跳樓事件、本田零部件工廠工人罷工事件等),成為社會關注的焦點。非物質利益權益無外乎包括人格的互相尊重、政治權益不被忽略、社會地位平等對待、精神寄托得到撫慰、個體得到人文關懷、權利訴求得到保障、生存環境得到改善、個性文化得到張揚、精神壓力得到釋放等等。如果個人的這些基本權益都得不到實現或保障的話,那么接下來就會形成矛盾的對立,而且這些矛盾往往涉及群體性。這種矛盾的對立達到一定程度,在一個空間和時間內就會爆發出來,容易產生群體性事件或突發性事件,成為人們和諧生活中不和諧的消極因素,在農民工的和諧生活中就會成為其權益維護的潛在的障礙。

(一)農民工非物質利益權益被邊緣化

邊緣化理論最初是美國社會學家帕克在 20世紀 20年代提出來的。意指某種群體既不被原來的種族或文化群體所承認,也不被現在的種族或文化群體所接受。按照帕克的理論,流動的農民工目前正處于這樣一種邊緣化的狀態。從戶籍來看,他們屬于農民;從職業來看,他們是城里工地上的工人。農民工實際上并沒有真正融入城市中并被城市接納,絕大多數農民工在城市中沒有歸屬感和安全感。他們穿梭于城市與農村之間,是城市的邊緣群體,農民工不能享受與城市居民平等的權利。他們的經濟地位、社會交往、文化背景又與城市居民不可同日而語。由于城鄉文化差異,再加上理念上的碰撞,他們處于現代城市文化和傳統農村文化之間的邊緣群體。目前,在農民工物質利益矛盾的諸多問題尚未解決的情況下,非物質利益矛盾凸顯,農民工在政治權利、社會權利和文化權利等諸多方面,根本無法享有和城里人同樣的國民待遇,尤其是新生代農民工,他們對土地沒有感情,在城市又不被接納,讓新生代農民工處于“城鄉雙重邊緣化”的尷尬境地。

(二)農民工非物質利益矛盾的表現

1.公權力與私權利的矛盾。從目前公權力與私權利的配置現狀來看,公權力處于強盛和支配地位,而私權利則處于弱小的、被支配的地位,進而導致公權力與私權利的失衡,公民權利往往得不到有效保護。

2.依法訴求與私力救濟的矛盾。如果正常的公力救濟不能迅速而有效地保護這種利益、恢復這種秩序時,就為私力救濟提供了可能和必然。農民工的這種私力救濟常常用違法的甚至是犯罪的手段來進行,不但沒有起到維權的目的,而且使本身受害的農民工處境雪上加霜,陷入更深的泥潭。

3.農民工階層與市民階層的矛盾。市民階層作為城市的既得利益集團,是阻礙農民工在城市定居的主要社會力量。農民工從偏遠、落后的農村來到發達、文明的城市的同時,也是兩種不同人群(農民工與市民)的心理碰撞,如果市民們沒有自覺的寬容與理解,那么偏見與歧視就會很容易地產生[3]。

4.農民工群體與雇主群體的矛盾。現代勞動關系理論認為,勞動關系具有行政隸屬關系的性質,這使得勞動者處于相對弱勢的地位,并使勞動者難以在勞動力市場上與企業或者雇主相抗衡,而勞動關系具有的人身依附特點,更加重了這種失衡[4]。

5.第一代農民工與新生代農民工的矛盾。“80后”、“90后”的這些青年人沒怎么拿鋤頭也不會種地,但上網、聊QQ、聽著M P4、揣著彩屏手機,習慣了城市生活。他們的生活理念與父輩們相隔甚遠,父輩們只想多掙錢,不管多臟多累,也不管受多少窩囊氣,干完活趕快回到等著用錢的家里,然后用打工掙來的血汗錢花在家里該辦的一些事情上。而新生代農民工在思想上、理念上、做法上則看不慣父輩們,他們往往一邊掙錢一邊花,敢說敢做,敢于反抗,敢于開拓新環境和新市場,農忙時或者自己沒活干也不回家干農活,在城鎮定居生活是他們的理想,與第一代農民工在農忙時趕快回家種地形成了鮮明的對比。

6.法定權利與現實權利的矛盾。依照法律規定,進城就業的農民工和城市職工一樣,享有平等的選舉權和被選舉權,然而在實際生活中,每年過罷正月十五農民工就開始出門務工,而村民委員會的一些選舉都在每年的 4、5月份進行,他們無法行使權利,在打工地因戶籍等種種原因他們也無法參與選舉。同時,由于行政執法不力,勞動監察、城管、公安、工商等行政執法人員歧視農民工,執法不公、執法不嚴,在農民工權益受損時采取不作為態度,也是農民工法定權利無法轉化為現實權利的重要原因。

7.精神健康需求與心理和個性備受壓抑的矛盾。由于受到文化程度和經濟條件的限制,他們很少能光顧城里的書店、圖書館等文化設施。繁重的工作之余,他們除了打撲克,就是睡大覺,甚或以講黃色笑話聊以自慰。

8.城鄉文化差異與理念碰撞的矛盾。農民工收入普遍較低,除衣食住行、撫養子女、贍養老人的開銷外,大部分農民工經濟拮據,這就決定了他們沒有精力也沒有經濟實力去享受城市人的娛樂生活,農民工不敢與“城里人”多說話,“城里人”同樣以一種異樣的眼光觀察著這些“鄉下人”,文化理念的差異造成兩者之間的敵對情緒和“戒備”心理。

9.“人人平等”與人格尊嚴得不到尊重的矛盾。部分市民的自我優越感以及與此相伴的貴賤有序、尊卑有序的封建小市民思想是促使其對農民工存在偏見和歧視的根源[5]。主要表現在市民對農民工的語言輕蔑、有意回避、職業排斥和人格侮辱等方面。比如農民工常被市民稱為“鄉巴佬”、“土老冒”;在公共場所中,農民工常遭受店員、執法人員的歧視;在工作中則常遭到雇主的種種不公正的待遇。

10.法定義務教育與子女教育缺乏保障的矛盾。一項調查結果顯示,截至 2008年底有近 2100多萬名處于義務教育年齡段的孩子隨農民工父母進入城市,由于經濟收入的巨大差距,很多農民工家庭因無法承受高昂的贊助費、借讀費而其子女也就被拒之于校外,即使是九年義務教育也不例外,沒有錢,就是進不去。這些孩子大約有 9.3%處于失輟學狀態。

11.情感需求與感情失落的矛盾。當進城就業的農民工離開農村來到城市以后,由于與家人、親戚、朋友減少了面對面的親情互動,又無法融入城市社會,他們在情感方面失卻了宣泄的機會與場所,故而在社會流動與漂泊中產生種種心理不適,長期處于情感需求與情感實現的矛盾沖突之中。

12.農民工幫帶群居與無組織無團隊的矛盾。農民工的工作主要是通過親戚朋友或者是老鄉介紹的。即在某一個大中城市、某一工礦企業、某一建筑工地,往往集中了農村某一鄉鎮的某幾個村莊的人群。這樣的群居生活給農民工以歸屬感,依靠鄉村社會原有的血緣、地緣關系,來幫助他們在城市中生存下去,從尋找工作,到生活互助,乃至維護人身與財產安全,在與雇主對抗中起到了重要的“抱團”作用,但它存在著眾多的缺陷。首先,沒有正式的組織系統和行動規則,有很大的不穩定性和隨意性;其次,沒有法律地位,這種松散的裙帶關系很容易被雇主或者政府以各種借口壓制。

三、農民工非物質利益矛盾原因歸結

從以上對農民工非物質利益矛盾的各種分析來看,農民工非物質利益矛盾的產生和存在是轉型期社會發展過程中綜合因素造成的結果。就其原因可以歸結為以下幾個方面:

(一)經濟發展中出現的問題亦即社會生產力的不發達是非物質利益矛盾產生的根源

在社會轉型期,經濟本身的發展具有矛盾的雙重性。一方面它釋放了生產力,刺激了經濟發展,推進了社會進步。但是,我國非物質產品,尤其是公共服務的生產、供給與人民群眾的需求還相差很遠;另一方面它的增長方式是以社會的高成本和人的高昂的代價換來的。農民工這個弱勢群體無疑就淪落為需要付出高昂代價的人群。經濟的增長方式往往對社會矛盾的形成有著非常重要的根源性作用。

(二)農民工物質利益矛盾是非物質利益矛盾產生的幕后推手

按照馬克思主義有關矛盾學說的理論分析,物質利益矛盾和非物質利益矛盾都是社會整體矛盾的一部分。二者的存在是相互關聯、相互制約的。物質利益矛盾的存在或解決的程度往往決定著非物質利益矛盾的發生與否和它的危害程度。物質利益方面的矛盾如果解決好了,那么非物質利益方面的矛盾相對就不會發生或者迎刃而解或者積極化解掉。目前農民工非物質利益矛盾的大量出現與農民工物質利益方面的矛盾沒有得到很好的解決有著很大的關系,后者恰恰助推了前者的發生。

(三)制度性缺陷對非物質利益矛盾的形成起著催化作用

制度關系到一個社會的行為規范和秩序體系。無論是物質利益矛盾或者是非物質利益矛盾,都關系到勞動者最基本的生存權益。從根本上解決和防范這些矛盾的關鍵,在于社會體制本身應具備勞資關系的協調機制,可是我們目前缺少的恰恰是這種制度性的機制。例如我國目前的勞動監察制度、民主決策制度、選舉與被選舉制度、公眾參與制度、社會信任制度、社會保障制度等等的制定和實施都存在明顯的不健全和缺陷。多年來我國就連起碼的剩余勞動力合理的轉移流動機制也沒有建立。

(四)政府不當行為對農民工非物質利益矛盾的形成起著主導作用

在社會矛盾形成的復雜因素中,政府行為不當以及扭曲的政績觀對處在快速發展期的各種社會矛盾,就像對于發展經濟一樣起著關鍵的主導作用。政府發展理念執法理念的偏差、政府職能轉變的不到位、政府不依法行政、亂作為、不作為、執法水平低下,再加上政府不合法不合理的行政行為缺乏責任追究機制,缺乏正確的績效考核機制與導向機制,這種運作機制主導下的政府機器只會帶來更多的矛盾和沖突。

(五)社會失范行為對非物質利益矛盾的產生起著助推作用

目前我國社會發展的一個重要特征,就是社會結構的轉型與經濟體制改革齊頭并進。雙重體制并存,效率優于公平,缺乏一個完整的民主制度和法制環境。資本急劇擴張,社會失范行為驟增,導致惡性競爭、商業欺詐、政府越位、不作為亂作為。這就導致失范行為出現了兩類相反的反向行為指引——強勢利益群體更加肆無忌憚違反游戲規則攫取利益和弱勢利益群體無奈之余的跳樓自殺、自救式暴力犯罪等。

(六)文化理念的差異及文化價值的分化是非物質利益矛盾產生的內源性因素

“文化是一個民族的靈魂。”目前,城市文化在文化系統中已占據支配地位,因為鄉村文化與城市文化在結構上存在著質的區別。隨著改革的深入發展,文化價值理念即價值觀同樣開始了分化,即不同的群體都有著自己的一套內在的價值體系。雖然二者都屬于一個文化系統,但是在現實生活當中都會存在著矛盾和對立。這樣農民工與城市市民之間就難免會產生敵對情緒和戒備心理,在政治領域和精神領域不自覺地就會產生非物質利益方面的矛盾和沖突。

(七)農村勞動力過剩、城市勞動力供過于求是導致農民工地位低下、權益缺失的重要原因

供求關系在勞資領域仍不失市場規律。隨著農業現代化的快速發展尤其是農業機械化的廣泛應用,農村剩余勞動力越來越多。這就決定了他們在勞資談判中地位很低,不得不接受雇主的茍刻條件,成為廉價勞動力;在明知自己合法權益受損的情況下,他們只能先保住飯碗,不然的話別的農民工就會搶去,面對種種不平等的權利和不公正的待遇,除了被迫接受和默默忍受,別無選擇。

四、國際人權法視閾下保障農民工非物質利益權益的法律制度安排

非物質利益矛盾和物質利益矛盾一樣是人類社會基本矛盾的一種表現形式,是社會矛盾的重要組成部分,也是我國人民內部矛盾之一。因此,解決農民工問題就要高度重視現階段非物質利益矛盾的化解問題。同時應該結合國際人權法的指導原則和思想來有效地預防和處理非物質利益矛盾和沖突。

(一)樹立科學發展觀統領下公平正義的法治理念

馬克思主義認為,人是社會現實中的人,強調把人放在具體的實際生活中和周圍的環境中來考察、解決與人有關的一切問題。科學發展觀的核心就是以人為本,手段是統籌兼顧,統籌才能兼顧,兼顧才能和諧。統籌城鄉發展,城鄉是區域、是環境,統籌是手段、是方法,發展是目的、是硬道理。農民工維權以及農民工非物質利益權益法律保障問題是實踐科學發展觀工作中很重要的一部分,它是紐帶、是關鍵。我們要以科學發展觀的指導思想為統領,解放思想,轉變觀念,與時俱進,創新社會管理模式和工作機制,不斷探索適應科學發展觀要求的農民工工作的新思路、新方法、新機制、新理念。深入了解農民、促進理念轉變;重新研究城市、工作思路創新;工業反哺農業、城市支持農村;依法保障維權、化解社會矛盾。

(二)建立健全基于公正的社會代價補償法律制度

在當前我國社會快速轉型期,在經濟與社會發展不斷取得進步的同時,也付出了各種社會代價。社會發展的代價往往主要由社會中的弱勢群體來承擔或承擔過多。所以,社會中的各種強勢群體 (公務員、社會管理層、資本所有者、私營企業主、城市里的高收入者、雇主老板等)應當承擔更多的社會責任和義務,尤其是去幫助弱勢群體共享社會發展的成果,從而使后者在為國家發展過程中付出的過多的代價在某種程度上得以彌補和慰藉。因此,筆者認為我國應當建立健全代價補償制度,并上升到法律層面,例如建立遺產稅法律制度進行稅收調節、完善個人所得稅法律制度、增加農民的補貼以及完善農民養老保險醫療保險制度、定期發放農民工文化娛樂補貼金制度、設立農民工貢獻獎等等,使農民工這些弱勢群體感覺到社會這個大家庭的溫暖,感覺到黨和政府對他們的關懷和尊重,感覺到他們自身價值的存在,這就在很大程度上緩解了農民工這些弱勢群體的生活困難和精神痛苦。

(三)進一步完善農民工權益保障的法治體系

萬物皆規律,有法天下和。截至 2008年年底,我國農民工數量已達到 22452萬多人,足足超過了澳大利亞一個國家 10倍的人口,相當于歐盟人口的二分之一。我們應該清醒地認識到農民工非物質利益矛盾的復雜性和緊迫性,構建農民進城就業的平等權利制度,讓農民享有充分的發展機會,擁有平等的社會地位。第一是樹立農民工權益保護體系的基本理念。公平正義是社會主義和諧社會的應有之義。解決農民工的非物質利益矛盾問題,我們就應當以創新精神努力解決農民工的非物質利益矛盾問題,賦予農民工公平的人權,公共服務的共享權,填平農民工階層和其他階層之間的地位之差、權力之差、能力之差,讓農民工有其位、有其權、有其教、有其娛,盡快實現城鄉統籌協調發展的宏偉目標[6]。第二是從法律層面健全專門執法機構和執法隊伍。我國地方政府應增設專門的官方行政機構強化執法保障體系。切實地落實貫徹目前國家及地方現行有效的法律法規規章是當務之急。近兩年來,中共中央和國務院雖然在農民工的管理和服務上出臺了一系列合理政策,但這些政策到了地方以后,往往不能得到實實在在的執行。進一步加大對農民工合法權益的維護力度,關鍵是有法必依、執法必嚴,打破地方保護主義,加大經費投入,增設機構和人員編制。建議設立專門的行政機構,賦予其行政執法職能,建立長效機制,明確農民工進城務工主管部門,統籌考慮農民工的相關問題。其一,以河南省固始縣的勞務輸出服務局為模式,在人力資源和勞動保障廳內設農民工權益保障局,簡稱農保局。在農保局設立信息服務管理、對外聯絡、工資保障、社會保障、培訓學習、法律援助、執法監察大隊等工作執法機構,實打實做農民工的“靠山”。其二是各省成立一個農民工工作領導小組(目前各省已經具備),下設辦公室或秘書處作為常設機構,增設編制和人員,擔負起農保局那樣的職責,來統一協調本省以及與其他省份的農民工權益保障工作[7]。第三是進一步完善立法,增強法律法規的可操作性,注重實事求是,注重法律效果和社會效果的統一。在實踐中,各地在對待農民工問題上采取了不同的標準,并且大部分標準都比較空泛,農民工維權的法律依據常常顯得不夠硬。除了這些規定沒有得到地方政府的切實執行外,一個重要原因就是具體規定不切合實際,不符合我國基層社會的生活實際。我國在農民工合法權益保護工作上過多地依賴政府的行政手段或措施,而這些行政手段和措施本身缺乏持久性,表現為“一陣風”。這股風過后,農民工合法權益狀態又回到當初[8]。第四是建立協調統一的司法保障體系和配套聯動機制。建議在中級法院和基層人民法院設立專門審判庭——勞動法庭,由專門機構負責快立、快審、快執。對于農民工起訴的案件一律緩交訴訟費。建議最高法院協調建立一套審理農民工案件的特別程序,將訴訟調解與訴訟外調解進行有機的結合,并把我國的法律援助制度銜接到調解程序中來,打破案件受理后冗長繁瑣的程序規定,在法院勞動法庭成立農民工案件調解中心,簡稱農調中心,由它在受案后及時通知當事人進行調解,調解不成的及時開庭判決,并對這類案件的審限做出特別規定;同時建立一套農民工案件的舉證責任倒置制度,只要農民工能夠證明勞動關系即可,其他證據由資方提供;建立各地法院執行協調配合機制,對于農民工需要執行的案件,各級法院可以聯合集中行動等;建議規定勞動者提出勞動爭議仲裁或者訴訟,因此產生的仲裁、訴訟和律師費以及其采取法律手段維護自己權益的其他必要費用,由敗訴的用人單位支付,部分敗訴,部分承擔,以加大違法者支出的成本,維護弱者的權益,促進社會公平。

(四)建立完善社會信任法律體系,緩解農民工階層與其他階層的社會矛盾

“人而無信不知其可也。”信任和法律是互為輔助的,只有把相關的法律制度完善并不斷地創新,人與人之間的互動才會有規可循,彼此矛盾才會消弭于萌芽狀態[9]。筆者認為,制度層面的社會信任系統直接關系到一個國家的尊嚴和權威,我國政府應建立“社會信任的制度化”,以便緩解農民工階層與其他階層的社會矛盾。通過社會輿論導向提倡公民遵紀守法,減少失信行為,講正氣、樹新風;明確產權制度,規范經濟領域的信任體系;約束政府行為,減少政府失信現象;建立健全良好的社會信用記錄體系和傳輸系統;以完善的法律制度來保障信任制度的確立和執行。

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[3]李英東.阻礙農民工在城市定居的因素及其解決路徑[J].經濟與管理研究,2005,(2).

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[5]王兆憲.制度與穩定[CD2].當代城市農民工問題研究[Z].南京師范大學 2003年碩士畢業論文,http://www.wanfangdata.com.cn.

[6]王作峰.以科學發展觀維護農民工權益[J].徐州師范大學學報 (哲學社會科學版),2005,(5).

[7]李宏偉.中部區際農民工權益保障法律支持系統研究[A].河南省法學會.第三屆中部崛起法治論壇論文集 [C].鄭州:鄭州大學出版社, 2010.122.

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