經(jīng)驗(yàn)與借鑒:歐盟環(huán)境信息公開與中國相關(guān)立法的完善

李 醒 石春玲

(1.中國政法大學(xué),北京 100088;2.上海政法學(xué)院法律系,上海 201701)

一、歐盟環(huán)境信息公開的制度構(gòu)成

1990年 6月,歐共體理事會通過了《關(guān)于自由獲取環(huán)境信息的指令》,并要求所有成員國在 1992年 12月 31日之前實(shí)施貫徹該《關(guān)于自由獲取環(huán)境信息的指令》的必要的國內(nèi)法律、法規(guī)和行政規(guī)定。《關(guān)于自由獲取環(huán)境信息的指令》第 1條即明定其目標(biāo)在于“確保獲取、傳播公共部門所持有的環(huán)境信息的自由,并規(guī)定獲得此類信息的基本條件和情形”。1998年 6月,歐洲環(huán)境第四次部長會議通過了《關(guān)于在環(huán)境事務(wù)中獲取信息、公眾參與決策和獲取司法救濟(jì)的公約》。公約被譽(yù)為“歐洲環(huán)境決策”中的里程碑。在公約中,環(huán)境信息公開制度作為和環(huán)境決策中公眾參與以及環(huán)境司法并列的三大支柱之一予以詳細(xì)的規(guī)范[1]。在此之后的諸項(xiàng)法律中,歐盟繼續(xù)完善環(huán)境信息公開的制度,具體明確界定環(huán)境信息的范圍、規(guī)范提供環(huán)境信息的主體、規(guī)定環(huán)境信息公開的限制并強(qiáng)調(diào)環(huán)境信息公開的作用。

(一)明確界定環(huán)境信息的范圍

歐盟有關(guān)環(huán)境信息公開的立法大多以歐盟的指令為主。最為重要的是歐共體 90/313/EC指令,和之后取代其于 2005年 2月 14日實(shí)施的 2003/04/ EEC指令[2]、索非亞準(zhǔn)則以及歐盟參與制定的《奧胡斯公約》。90/313/EC指令中對環(huán)境信息的范圍概括為:有關(guān)環(huán)境信息指任何書面的、可見的、聽到的、數(shù)據(jù)庫形式的有關(guān)水、空氣、土壤、動物群、植物群、陸地以及自然場所和有或者可能有副作用的行動或措施,以及為了保護(hù)這些 (自然因素)的行動或措施,包括行政措施或者環(huán)境協(xié)議、項(xiàng)目①見 90/313指令第 2條第1款。。《奧胡斯公約》對環(huán)境信息的定義概括為:環(huán)境信息指下列方面的書面形式、影像形式、音響形式、電子形式或任何其他物質(zhì)形式的任何信息:(a)各種環(huán)境要素的狀況諸如空氣和大氣層、水、土壤土地、地形地貌和自然景觀、生物多樣性及其組成部分,包括基因改變的有機(jī)體,以及這些要素的相互作用。(b)正在影響或可能影響以上 (a)項(xiàng)范圍內(nèi)環(huán)境要素的各種因素,諸如物質(zhì)能源噪音和輻射,及包括行政措施、環(huán)境協(xié)定、政策、立法、計(jì)劃和方案在內(nèi)的各種活動或措施,以及環(huán)境決策中所使用的成本效益分析和其他經(jīng)濟(jì)分析及假設(shè)。(c)正在或可能受環(huán)境要素狀況影響,或通過這些要素受以上 (b)項(xiàng)所指因素活動或措施影響的人類健康和安全狀況,人類生活條件文化遺址和建筑結(jié)構(gòu)①見奧胡斯公約第1條第3款。。

(二)規(guī)范提供環(huán)境信息的主體

《奧胡斯公約》關(guān)于提供環(huán)境信息的主體在范圍上并沒有縮小,但提高了主體的范圍。《公約》的第 2條第 2款第二、三項(xiàng)規(guī)定:“根據(jù)國家法律行使包括具體職責(zé)、活動或服務(wù)在內(nèi)的環(huán)境方面各種公共行政職能的自然人或法人;在以上第一項(xiàng)或第二項(xiàng)范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)或個人制約之下在環(huán)境方面具有公共責(zé)任或職能或提供公共服務(wù)的任何其他自然人或法人。”很明顯,第二項(xiàng)的規(guī)定和 90/313/EC指令的第 6條規(guī)定相似,但第三項(xiàng)的規(guī)定彌補(bǔ)了指令的不足,因?yàn)榈谌?xiàng)中自然人或法人不僅包括由政府掌控之下的,也包括了可能不由政府控制下的但根據(jù)第 2款規(guī)定的那些自然人或法人[3]。也就是說,這項(xiàng)規(guī)定的“公共當(dāng)局”包括了那些沒有在政府掌握下的企業(yè),但根據(jù)法律,其具有公共職能的法人或自然人。這樣的限定對公眾來說更有意義。因?yàn)槟切┳匀蝗嘶蚍ㄈ送尮娛熘?獲取他們的環(huán)境信息更為重要。比如,一個自來水公司,他既有可能是國企,也有可能是私企,但無論是由誰掌控,公眾都可以向其獲取環(huán)境信息,因?yàn)楦鶕?jù)法律的規(guī)定,自來水公司是提供公共職能的公司。歐盟的 2003/4/ EEC指令,在這一方面做了與《公約》相同的規(guī)定,可見歐盟對于“公共當(dāng)局”的范圍的認(rèn)定是十分重視的。

(三)規(guī)定環(huán)境信息公開的限制

歐盟的指令和《奧胡斯公約》都是以公開為原則,不公開為例外的理念來制定的。90/313指令的第 3條,總體上確定了這一原則,即:成員國必須保證被申請?zhí)峁┬畔⒌恼块T必須提供有效的環(huán)境信息,無論申請者是自然人或是法人,同時申請者不必證明自己與此信息有利害關(guān)系②見歐共體 90/313號指令第 3條。。這條規(guī)定就防止了公共當(dāng)局為了隱藏環(huán)境信息而設(shè)定的獲取信息的門檻,進(jìn)一步保證了公眾自由地獲取環(huán)境信息的權(quán)利,甚至連國籍的要求也排除在外。在這之前,幾乎所有的成員國都沒有認(rèn)識到有這樣一個權(quán)利的存在[4]。

二、我國現(xiàn)行環(huán)境信息公開的立法現(xiàn)狀

我國有關(guān)公眾參與制度的規(guī)定起步較晚。2002年之前,只是在一些單獨(dú)的部門法中規(guī)定了簡單的條文③2000年《大氣污染防治法》第二十條規(guī)定:在大氣受到嚴(yán)重污染,危害人體健康和安全的緊急情況下,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時向當(dāng)?shù)鼐用窆妗?002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第十七條規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對清潔生產(chǎn)實(shí)施的監(jiān)督,可按照促進(jìn)清潔生產(chǎn)的需要,根據(jù)企業(yè)污染物的排放情況,在當(dāng)?shù)刂饕襟w上定期公布污染物超標(biāo)排放或者污染物排放總量超過規(guī)定限額的污染嚴(yán)重企業(yè)的名單,為公眾監(jiān)督企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)提供依據(jù)。。2003年,我國出臺了第一部環(huán)境信息公開規(guī)章,即《企業(yè)環(huán)境信息公開規(guī)定》,這也是我國第一次對企業(yè)環(huán)境信息公開的方式、程序等進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。2004年頒布的《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》與 2006年頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》,又加強(qiáng)了公眾在環(huán)境事務(wù)參與方面的規(guī)定。

2007年 4月,我國頒布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》),并于 2008年 5月 1日正式實(shí)施。同時,《中華人民共和國政府信息公開條例》也于 2008年 5月 1日正式實(shí)施。這兩項(xiàng)行政法規(guī)的實(shí)施,表明了我國環(huán)境保護(hù)進(jìn)入一個新的階段,即政府信息與環(huán)境信息公開化的階段。該《辦法》的頒布,開創(chuàng)了我國環(huán)境信息公開的制度,確立了公眾享有幾項(xiàng)權(quán)利:

(一)首次明確公眾享有環(huán)境知情權(quán)

《辦法》第五條明確規(guī)定:“公民、法人和其他組織可以向環(huán)保部門申請獲取政府環(huán)境信息。”這條規(guī)定明確了我國公民、法人依法享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利,這也是環(huán)境知情權(quán)的體現(xiàn)。我國在以往的法律法規(guī)中都只規(guī)定了政府公開環(huán)境信息的情況,忽略公眾申請獲取環(huán)境信息的權(quán)利,而《環(huán)境信息公開辦法》首次賦予了公民可以主動獲取環(huán)境信息的權(quán)利。雖然我國還沒有在法律上確認(rèn)這項(xiàng)權(quán)利,但《辦法》中的規(guī)定已經(jīng)代表了我國環(huán)境法發(fā)展的一大進(jìn)步。

(二)確定環(huán)境信息的基本內(nèi)容

《辦法》第二條規(guī)定了環(huán)境信息包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息,并分別確定了這些信息的概念。《辦法》的第二章和第三章,按照環(huán)境信息公開的類型,規(guī)定了政府以及企業(yè)環(huán)境信息公開的范圍和程序。從清晰性來說,《辦法》有秩序地規(guī)定信息公開的范圍和程序,也體現(xiàn)了我國在環(huán)境立法方面的進(jìn)步。

(三)規(guī)定環(huán)境信息公開的監(jiān)督和責(zé)任

《辦法》的最后一部分,主要規(guī)定了環(huán)保部門應(yīng)該對環(huán)境信息公開實(shí)施監(jiān)督,及違反《辦法》的相關(guān)人員承擔(dān)的責(zé)任。《辦法》要求建立政府環(huán)境信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度。對環(huán)保部門和企業(yè)不按照規(guī)定公開環(huán)境信息的行為分別追究責(zé)任,對企業(yè)予以罰款等處罰;公眾認(rèn)為環(huán)保部門在政府環(huán)境信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

三、我國現(xiàn)行環(huán)境信息公開的立法缺陷

近年以來,雖然我國在環(huán)境上的立法逐漸增多,但有數(shù)據(jù)表明①“至 2007年,我國城市垃圾年產(chǎn)量達(dá) 1.2億噸,且每年以 8%的速度增長;建設(shè)部的一項(xiàng)調(diào)查則表明,全國 660座大中城市,有 1/3以上被垃圾包圍。”唐勇林:《74.9%的人擔(dān)心身邊世界被垃圾淹沒》,《中國青年報(bào)》,2007年 4月 2日。,我國環(huán)境污染狀況并未有所好轉(zhuǎn),而我國的《環(huán)境信息公開辦法》雖然實(shí)施近兩年,但制度上也存在著缺陷,讓其不能完全發(fā)揮作用,這些缺陷往往限制了環(huán)境信息公開:

(一)環(huán)境信息公開的主體范圍過窄

《環(huán)境信息公開辦法》中,規(guī)定了兩個環(huán)境信息公開的主體,即政府和企業(yè)。而對政府提供信息的范圍僅限定為“環(huán)保部門”在履行環(huán)保職責(zé)中制作或獲取的信息。這樣的限定,很大程度上限制了公眾申請環(huán)境信息的源泉。僅從環(huán)保部門獲取環(huán)境信息不一定是完整或準(zhǔn)確的。從實(shí)踐證明,環(huán)境問題本身的復(fù)雜性決定了環(huán)境信息公開制度非僅靠環(huán)保部門的單線管理就可以一勞永逸,其他部門的協(xié)作與支持非常重要[5]。如果公眾可以向其他行政部門申請獲取有關(guān)環(huán)境的信息(當(dāng)然前提是其他部門掌握),就可以擴(kuò)大信息獲取的資源與渠道,也能更好地保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。

(二)環(huán)境信息公開的客體范圍狹小

《環(huán)境信息公開辦法》中,把環(huán)境信息分為兩類,即政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息。環(huán)保部門應(yīng)公開的環(huán)境信息以行政類型的不同分條款在第二章中列舉,例如“環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、環(huán)境保護(hù)計(jì)劃、環(huán)境質(zhì)量狀況、排污費(fèi)征收的項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)創(chuàng)建審批結(jié)果”等等,但這樣的規(guī)定,反而限制了環(huán)境信息公開的范圍。環(huán)境信息的種類繁多,如果一項(xiàng)項(xiàng)舉例總會有漏掉的部分,我國正處在一個環(huán)境法不斷發(fā)展的時期,環(huán)境信息的種類也是不斷更新和增加,如果以列舉式的方法規(guī)定公開的內(nèi)容,會影響公眾獲取環(huán)境信息的種類。雖然在列舉的最后一項(xiàng)規(guī)定“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的其他環(huán)境信息”,我國《政府信息公開條例》中對公開的范圍規(guī)定為“涉及公民、法人或者其組織切身利益的;需要社會公眾廣泛知曉或者參與的……”,這里提及的兩種條件背后都會包含環(huán)境信息,但是《環(huán)境信息公開辦法》卻把環(huán)境信息的主體定位為環(huán)保部門,從而更加限制了其他部門中環(huán)境信息的公開,也限制了環(huán)境信息客體的廣泛性。

《辦法》也規(guī)定了環(huán)保部門能夠不向公眾公開的內(nèi)容,即“環(huán)保部門不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息。但是,經(jīng)權(quán)利人同意或者環(huán)保部門認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息,可以予以公開。”而我國法律目前對國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的界定缺乏透明度和可操作性[6]。模糊的界限,很容易將有爭議的環(huán)境信息劃到秘密的范圍內(nèi),從而影響了公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)利。以環(huán)境信息公開為原則,以不公開的內(nèi)容為例外,是《環(huán)境信息公開辦法》所遵循的原則,但是這項(xiàng)原則并沒有被徹底貫徹。筆者認(rèn)為,要貫徹這個原則,應(yīng)該具體規(guī)定不能公開的環(huán)境信息的類型,將公開的環(huán)境信息普遍化。公眾可根據(jù)不能公開的信息類型,認(rèn)定其余有關(guān)環(huán)境的信息都是可通過申請獲取的。這不但保障了公眾的環(huán)境知情權(quán),也不會阻礙環(huán)境信息快速和多元化的發(fā)展。公眾也可以享有更多的獲取環(huán)境信息的空間。

(三)環(huán)境信息公開救濟(jì)途徑缺乏

《環(huán)境信息公開辦法》在第二十六條規(guī)定了當(dāng)公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)利受到侵害時的救濟(jì)方式,向上級環(huán)保部門舉報(bào)和依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。但公眾對于行政部門的不作為,本來就享有行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利,向上級舉報(bào)是沒有意義的規(guī)定。同時,環(huán)保部門侵犯公眾的權(quán)利應(yīng)做具體化規(guī)定,比如向公眾提供了不完整的信息、公眾的請求被駁回、忽視了公眾的申請、行政機(jī)關(guān)侵權(quán)后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的不利后果等等都沒有涉及到。故《辦法》在公眾享有司法救濟(jì)方面存在著嚴(yán)重的缺陷。

四、歐盟環(huán)境信息公開制度對我國的立法啟示

歐盟關(guān)于環(huán)境保護(hù)的制度起步較早,其相對完善的立法制度對我國很有借鑒意義。從 90/313、2003/4號指令,再到《索菲亞準(zhǔn)則》以及《奧胡斯公約》,這些立法文件中的精華,很值得我國在訂立有關(guān)環(huán)境信息公開和公眾參與等方面的立法吸取經(jīng)驗(yàn)。

(一)擴(kuò)大環(huán)境信息公開的概念范圍

我國的《環(huán)境信息公開辦法》對環(huán)境信息的分類和列舉式的規(guī)定,一定程度上限制了公民獲取環(huán)境信息的范圍。《奧胡斯公約》在第 2條第 3款中規(guī)定了“環(huán)境信息”的概念范圍是由以環(huán)境要素、以及影響這些環(huán)境要素的自然原因、人為原因 (包括各種行政原因)和可能影響這些因素的原因所構(gòu)成的。這樣的限定,極大地拓寬了環(huán)境信息的范圍。任何環(huán)境信息都會包括環(huán)境要素,只要劃定了環(huán)境要素的范圍,有關(guān)這些環(huán)境要素的一切信息都可以被稱作環(huán)境信息。同時,增加了影響和可能會影響這些環(huán)境信息的因素,就更大程度上擴(kuò)大了環(huán)境信息的外延,使得環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)得以通過公眾盡可能多地獲取環(huán)境信息而實(shí)現(xiàn)。同時《公約》對于不公開的例外也進(jìn)行了單獨(dú)規(guī)定,如“國家秘密”、“商業(yè)秘密”、“個人隱私”等。

(二)擴(kuò)大環(huán)境信息公開主體的范圍

我國的《環(huán)境信息公開辦法》中,對環(huán)境信息的主體僅限定于環(huán)保局和企業(yè)的環(huán)境信息,這樣的規(guī)定限制了公眾獲取環(huán)境信息的來源。《奧胡斯公約》中,對環(huán)境信息的公開主體“公共當(dāng)局”的概念做了廣泛而細(xì)致的規(guī)定,不僅擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)提供環(huán)境信息的義務(wù),更增加了公民獲取環(huán)境信息的范圍和種類。筆者認(rèn)為,這種模式更加適合我國現(xiàn)在的情況,我國掌握環(huán)境信息的不只有環(huán)保部門,諸如農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、氣象局等部門都會掌握很多環(huán)境信息。這些信息往往使公眾更有獲取的積極性,比如轉(zhuǎn)基因食品的投放是否會影響到人體健康、天氣預(yù)報(bào)的氣象依據(jù)是否準(zhǔn)確等等,如果能從這些部門直接獲取環(huán)境信息,公眾會更快捷地了解身邊的環(huán)境情況,更好地參與環(huán)境決策。各個部門之間也會互相監(jiān)督,更好地服務(wù)公眾。

(三)完善環(huán)境信息公開的救濟(jì)手段

我國現(xiàn)行環(huán)境信息公開的救濟(jì)手段具有明顯漏洞,應(yīng)該由行政部門主動建立提供環(huán)境信息的收集與查詢系統(tǒng)。我國的《環(huán)境信息公開辦法》中,對信息收集的規(guī)定較為籠統(tǒng),僅在第六條加以規(guī)定。行政部門收集環(huán)境信息,是公眾能夠獲取環(huán)境信息的前提。所以信息的充足及準(zhǔn)確,是行政部門收集環(huán)境信息的最低要求。為了保證公共當(dāng)局環(huán)境信息來源的充足及準(zhǔn)確,《奧胡斯公約》的第 5條規(guī)定了環(huán)境信息的收集和散發(fā),具體來說主要規(guī)定了環(huán)境信息的公開以及環(huán)境信息公開的范圍。《奧胡斯公約》第 5條規(guī)定:1.每個締約方應(yīng)確保:(a)公共當(dāng)局具備并更新與自身職能相關(guān)的環(huán)境信息。(b)建立強(qiáng)制性的制度,保證公共當(dāng)局能夠充分了解擬議和正在進(jìn)行的可能對環(huán)境造成重大影響的活動。(c)在人類健康或環(huán)境面臨人類活動或自然原因造成的任何迫在眉睫的威脅的情況下,公共當(dāng)局立即毫不遲延地向可能受影響的公眾散發(fā)所掌握的一切能夠幫助公眾采取措施,預(yù)防或減少此種威脅造成的損害的信息。2.每個締約方應(yīng)確保在國家立法的框架內(nèi)公共當(dāng)局以透明的方式向公眾提供環(huán)境信息,確保環(huán)境信息得到切實(shí)有效的掌握途徑包括: (a)向公眾充分介紹有關(guān)公共當(dāng)局所具備的環(huán)境信息的類型和范圍,提供此種信息的基本規(guī)定和條件以及獲取這種信息的手續(xù)。(b)建立和保持切合實(shí)際的安排諸如:(一)公開的清單登記冊或檔案, (二)要求官員幫助公眾設(shè)法獲取本公約規(guī)定的信息以及,(三)確定聯(lián)絡(luò)點(diǎn)并且 (c)免費(fèi)提供以上(b)項(xiàng)(一)目所指清單登記冊或檔案中包含的環(huán)境信息。3.每個締約方應(yīng)確保逐步改用電子數(shù)據(jù)庫這種便于公眾通過公共電信網(wǎng)絡(luò)檢索的途徑提供環(huán)境信息。以這種形式提供的信息應(yīng)包括 (a)以下第 4款所指關(guān)于環(huán)境狀況的報(bào)告,(b)關(guān)于或有關(guān)環(huán)境的立法的文本,(c)關(guān)于或有關(guān)環(huán)境的相應(yīng)政策計(jì)劃和方案及環(huán)境協(xié)定以及 (d)以這種形式予以提供能夠有助于適用旨在實(shí)施本公約的國家法律的其他信息但以這種信息已經(jīng)具備電子形式為前提。4.每個締約方應(yīng)按不超過三至四年的間隔定期發(fā)表和散發(fā)關(guān)于環(huán)境狀況的國家報(bào)告,其中包括關(guān)于環(huán)境質(zhì)量的信息和關(guān)于環(huán)境所受壓力的信息。5.每個締約方應(yīng)在立法框架內(nèi)采取措施散發(fā)各種有關(guān)材料特別是:(a)立法和政策文件諸如各級政府編撰的關(guān)于環(huán)境方面的戰(zhàn)略政策方案和行動計(jì)劃的文件以及關(guān)于實(shí)施這些戰(zhàn)略政策方案和行動計(jì)劃的進(jìn)度報(bào)告, (b)關(guān)于環(huán)境問題的國際條約公約和協(xié)定以及 (c)關(guān)于環(huán)境問題的其他相關(guān)的重要國際文件。6.每個締約方應(yīng)鼓勵進(jìn)行對環(huán)境造成重大影響的活動的人定期向公眾通報(bào)其活動和產(chǎn)品的環(huán)境影響,適當(dāng)情況下應(yīng)在自愿性質(zhì)的生態(tài)標(biāo)記或生態(tài)審計(jì)辦法框架內(nèi)或用其他辦法進(jìn)行通報(bào)。7.每個締約方應(yīng) (a)公布其認(rèn)為在制訂重大環(huán)境政策建議方面具有相關(guān)意義和重要性的事實(shí)和關(guān)于這些事實(shí)的分析報(bào)告, (b)公布或以其他方式提供關(guān)于其在本公約范圍內(nèi)的問題上與公眾相互聯(lián)系的說明材料以及 (c)以適當(dāng)?shù)男问教峁╆P(guān)于各級政府在環(huán)境方面履行公共職能或提供公共服務(wù)情況的信息。8.每個締約方應(yīng)建立機(jī)制以便確保向公眾提供充分的產(chǎn)品信息使消費(fèi)者能夠在環(huán)境方面作出明智的選擇。9.每個締約方應(yīng)采取步驟在酌情考慮國際進(jìn)程的前提下逐步建立一個一致的全國范圍的污染清單或登記冊系統(tǒng),其基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是一個通過標(biāo)準(zhǔn)化的報(bào)告辦法匯集的結(jié)構(gòu)完善的計(jì)算機(jī)化和對公眾開放的數(shù)據(jù)庫。這種系統(tǒng)可涵蓋包括所用的水能源和資源在內(nèi)的一系列特定物質(zhì)和產(chǎn)品從一系列特定活動向環(huán)境介質(zhì)以及向就地和異地處理和處置地點(diǎn)的投入釋放和轉(zhuǎn)移。10.本條的任何規(guī)定不得減損締約方按照第四條第 3款和第4款拒絕公開某些環(huán)境信息的權(quán)利。公約對于環(huán)境信息的公開持主動的態(tài)度,條款的大部分內(nèi)容,都規(guī)定了締約國的公共當(dāng)局的義務(wù),而沒有對信息公開的方式和內(nèi)容進(jìn)行過多限制和模糊性規(guī)定。總的來說,《公約》的第 5條意在建立一個強(qiáng)制性、體系性和透明性的環(huán)境信息系統(tǒng)再加以政府宣傳鼓勵性措施來提高公眾對于環(huán)境信息的了解程度。筆者認(rèn)為,這是一個以政府為主體積極操作的一個系統(tǒng),對公眾進(jìn)行環(huán)境信息的宣傳和環(huán)境意識的提升。獲取環(huán)境信息,參與環(huán)境決策,是公眾提升環(huán)境意識的必然結(jié)果。然而,公眾對環(huán)境問題的提升,并不是僅靠嚴(yán)重的環(huán)境問題加以刺激,這樣產(chǎn)生的結(jié)果只能是被動的影響。相反,如果政府能夠主動地宣傳環(huán)境信息,引起公眾對環(huán)境信息的興趣和重視,那么公眾會主動去獲取環(huán)境信息,參與到有關(guān)環(huán)境的活動當(dāng)中。《奧胡斯公約》的第 5條就建立了這樣一個系統(tǒng)。從第 5條的第 1、2、8、9款可以看出,公約希望各締約國的政府建立一個有關(guān)環(huán)境信息的系統(tǒng)。這個系統(tǒng)具有強(qiáng)制性、透明性和體系性。《公約》要求政府可以毫不遲延地在公眾遭受環(huán)境突發(fā)事件的時候向公眾散發(fā)所掌握的、一切能夠幫助公眾采取措施預(yù)防和減少此種 (環(huán)境突發(fā)事件的)威脅所造成的損害的信息。如果沒有一個強(qiáng)制性的制度和體系,在這種緊急時刻,公眾不能準(zhǔn)確地掌握有利信息,所造成的損失將是巨大的。建立一個環(huán)境信息體系,其透明性和準(zhǔn)確性是將其公開的前提。《公約》在第 2款也做了這樣的要求,充分地介紹當(dāng)局所掌握的環(huán)境信息、建立和保持切合實(shí)際的安排等等,都保證了所提供的環(huán)境信息的質(zhì)量。第 7款規(guī)定了幾種政府必須公布的有關(guān)環(huán)境問題的報(bào)告和說明材料。這樣硬性的規(guī)定,有力地限制了各成員國對某些信息的零披露情況,也對政府履行公共職能加強(qiáng)了一定監(jiān)督的效果。更為重要的是《公約》明確提出了要逐步建立一個一致的、全國范圍的污染清單或登記冊系統(tǒng),其基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是一個通過標(biāo)準(zhǔn)化的報(bào)告辦法匯集的完善的、計(jì)算機(jī)化對公眾開放的數(shù)據(jù)庫。對于某些環(huán)境信息,《公約》也明確其應(yīng)該以電子數(shù)據(jù)庫的形式便于公眾獲取。這些規(guī)定都表明了《公約》意在建立一個網(wǎng)絡(luò)檢索或電子數(shù)據(jù)庫形式的環(huán)境信息系統(tǒng),在這個體系下,政府可以便利地收集環(huán)境信息,將其輸入電子數(shù)據(jù)庫中,清晰的分類和檢索,更方便公眾獲取所申請的環(huán)境信息。網(wǎng)絡(luò)檢索數(shù)據(jù)庫的形式,一定程度上縮短了公眾獲取環(huán)境信息的冗長程序;清晰的信息分類也可以間斷搜索需要的時間。其實(shí)這種建立信息化體系的目標(biāo)在 90/313指令的時代就已經(jīng)確立,這中間的過程就是為實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)所做的準(zhǔn)備,可見這種呈現(xiàn)代化的信息系統(tǒng),在大大提升了公眾所獲取信息的效率的同時,也是各個締約國發(fā)展環(huán)境信息系統(tǒng)的必然趨勢。

《公約》的第 5條也規(guī)定了有關(guān)種種當(dāng)局的“軟性”措施。比如,為了讓公眾了解更多的不同種類的環(huán)境信息,《公約》要求各成員國應(yīng)該散發(fā)各種涉及環(huán)境信息的材料,比如政府編輯的環(huán)境行動計(jì)劃或是有關(guān)環(huán)境問題的國際條約等,同時也規(guī)定了政府的鼓勵措施。這些軟性措施的好處在于可以根據(jù)公民掌握環(huán)境信息的情況隨時調(diào)整政府的行為。更加人性化的措施,可以提升公眾對環(huán)境信息的興趣,提高環(huán)境意識。這些措施與逐步構(gòu)建的電子網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫檢索系統(tǒng)共同組成了環(huán)境信息公開的現(xiàn)代化體系。二者的結(jié)合可以彌補(bǔ)相互的缺點(diǎn),使得環(huán)境信息公開可以有效地實(shí)行,公眾可以真正了解和掌握環(huán)境信息。

我國有關(guān)環(huán)境信息的公開剛剛起步,非常適合建立一個良好的信息公開系統(tǒng),利用網(wǎng)絡(luò)和電子數(shù)據(jù)庫開通環(huán)境信息的查詢。行政部門可以在居民社區(qū)建立一個環(huán)境信息查詢網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。公眾可以在這個系統(tǒng)中,通過網(wǎng)絡(luò)申請所需的環(huán)境信息,如果不屬于可以不公開的信息范圍內(nèi),系統(tǒng)可以自動檢索出所需要的信息。如果所申請信息屬于需要審批的涉及但書條款的內(nèi)容,行政工作人員可以電子郵件的方式告知公眾所申請的信息是否能夠公開以及其原因。同時,我國也可以通過立法,規(guī)定行政部門對環(huán)境信息定期宣傳的義務(wù),以促進(jìn)公民對環(huán)境信息的了解。如果能夠?qū)⒐姭@取環(huán)境信息的渠道在網(wǎng)絡(luò)非常普及的時代加以利用,那么公眾的環(huán)境意識、公眾參與環(huán)境保護(hù)決策的程度就會大大提升,更好地保護(hù)環(huán)境。可以大膽地想象,如果我國建立社區(qū)的環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫檢索系統(tǒng)后,能與其他省市甚至是其他國家的環(huán)境信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)或者合作,是否可以建立起一個全國性質(zhì)的或是全球性質(zhì)的環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫檢索系統(tǒng),將環(huán)境信息全球化。

當(dāng)然,建立一個這樣的信息檢索系統(tǒng)還是有些困難的。我國很多化學(xué)加工廠都建在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū),環(huán)境污染事件更容易在那里出現(xiàn)。那些地方更需要建立一個環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫檢索系統(tǒng),加強(qiáng)公眾對環(huán)境具有危險性的工廠獲取信息和加強(qiáng)監(jiān)督。但是,農(nóng)村地區(qū)往往不能普及網(wǎng)絡(luò),與城市相比,公民的環(huán)境意識相對較弱,也會為環(huán)境信息檢索系統(tǒng)的建立造成很大的阻力。這樣的困難并不能阻止建立這樣一個有利于公眾獲取環(huán)境信息的系統(tǒng),在農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū),可以先以電話、書信等形式為主,而城市地區(qū)可以逐步普及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開的網(wǎng)絡(luò)化時代。

[1]Sean T.M cA llister,Hum an R ights and the Environm ent,Co lorado Journal of International Environm entalLaw and Po licy,1998,p187.

[2]歐盟官方期刊,2003年 2月 14日。

[3]Econom ic comm ission《An imp lem entation guide of Aarhus convention》econom ic comm ission for Europe,2000 P 33

[4]Raloh E.Hallo《public access to environm ental info rm ation》w ritten in《the Netherlands society for Nature and Environm ent》1997/1 P5

[5][6]崔臻峰.我國環(huán)境信息公開制度研究[D].湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008.