城市化過程中的村莊規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究
——以豫東M市為例

王萬軒

（周口師范學(xué)院，河南 周口 466001）

城市化過程中的村莊規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究
——以豫東M市為例

王萬軒

（周口師范學(xué)院，河南 周口 466001）

在我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展、城鎮(zhèn)化過程仍在繼續(xù)的背景下，新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃如何實施，是政府部門和學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的問題，文章基于對豫東平原周口市部分縣（市）村莊規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)狀及新農(nóng)村建設(shè)試點情況的調(diào)查，概括總結(jié)了其中存在的問題，提出了今后的工作應(yīng)做好村莊布點規(guī)劃研究、依法加強土地管理、抓好示范工程建設(shè)等幾點建議。

城鎮(zhèn)化；新農(nóng)村建設(shè)；村莊規(guī)劃；豫東平原；周口市

一、周口市的基本情況

周口市地處豫東黃淮平原，屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候，區(qū)內(nèi)地勢平坦，土壤肥沃，水熱條件適中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件較好。因本區(qū)開發(fā)歷史悠久，人口稠密，人均耕地占有量較少。據(jù)周口市統(tǒng)計局2009年資料，全市總?cè)丝?090.57萬人，耕地面積1251.2萬畝，城鎮(zhèn)化率29.4%。當(dāng)年，全市糧食播種面積1683.44萬畝，總產(chǎn)量716.71萬噸，兩項數(shù)據(jù)分別占河南省總量的11.59%和13.3%[1]，均居河南17個地市榜首之位。

二、周口市農(nóng)村村莊規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)狀

通過對周口市轄區(qū)內(nèi)部分縣（市、區(qū)）的農(nóng)村調(diào)查，我們認(rèn)為目前該地區(qū)在村莊規(guī)劃建設(shè)方面存在以下幾點問題，第一、部分村莊居民房屋建設(shè)布局零散，農(nóng)民在村頭或路邊的責(zé)任田及自留地里亂搭亂建小飯店、小超市、小加工廠、田間宅院等現(xiàn)象普遍存在；第二、單戶宅基地占地面積較大。通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有農(nóng)村住戶宅基地面積都超出了河南省政府規(guī)定的167平方米的最高標(biāo)準(zhǔn)[2]，不少住戶宅基地面積超過300平方米，有的甚至超過400平方米；第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低，教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)質(zhì)量較差；第四，耕地資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重；第五，土地使用中的違法現(xiàn)象普遍存在。

三、農(nóng)村新建居民點的情況調(diào)查

（一）新建居民點的基本情況

通過走訪有關(guān)部門，我們了解到該市所轄區(qū)域近5年來搬遷新建的村莊數(shù)量不多，總體來看，因工程建設(shè)或城市開發(fā)搬遷的村莊數(shù)量多于新農(nóng)村建設(shè)試點村的數(shù)量。根據(jù)調(diào)研分析需要，我們選取了H縣和S縣有代表性的5個新村建設(shè)案例，這5個案例中，因高速公路建設(shè)、河道防汛整治及城區(qū)開發(fā)而搬遷新建的村莊各一個，新農(nóng)村建設(shè)試點兩個。5個遷建點的建設(shè)資金來源分兩種情況，一種情況是因工程建設(shè)、城區(qū)開發(fā)搬遷的三個村莊，村民的房屋建設(shè)資金主要來自相關(guān)部門和開發(fā)商給予的拆遷補償，差額部分由村民自己籌集，搬遷責(zé)任方對新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資相對較少；另一種情況是兩個新農(nóng)村建設(shè)試點村，村民房屋建設(shè)資金全由自己籌集，村中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要由政府一方幫助解決，新村規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施齊全，需投入的建設(shè)資金較多。

（二）群眾反映

訪談中我們發(fā)現(xiàn)，由于各個村莊、各個家庭的情況不同，群眾對村莊遷建的反映態(tài)度有所不同。因工程建設(shè)和城區(qū)開發(fā)搬遷的村莊，由于搬遷戶得到了一定數(shù)額的經(jīng)濟補償，且居住環(huán)境有了明顯改善，總體來看，他們對村莊搬遷的反映意見不大，但對政府低價征收土地表現(xiàn)出的是更多的無奈。兩個新農(nóng)村建設(shè)試點村由于采取的政策不同，群眾的反映意見也有所不同。正在建設(shè)的 L村由于不存在強制搬遷和限期搬遷問題，目前尚未發(fā)現(xiàn)群眾有不滿情緒。已經(jīng)建成的Z村，由于經(jīng)歷了村莊的整體拆遷和重建過程，完成了地塊的調(diào)整工作，村民的反映意見則有明顯的不同，那些搬遷前在老村建了新房的農(nóng)戶因房屋拆遷損失較大，對村莊搬遷抵觸情緒明顯，尤其對村委會拆了樓房蓋瓦房的決策更為不滿；部分計劃建房的農(nóng)戶，因新村宅基地面積沒有減小（有的還略有增加），舊房正常拆除不存在經(jīng)濟損失，居住環(huán)境和出行條件有了明顯改善，感覺相對比較滿意。從Z村和L村村民的普遍反映看，他們對新村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境條件的改變比較認(rèn)可，但又認(rèn)為新村各項建設(shè)占地面積較大，搬遷并沒有節(jié)省出土地。

（三）新村規(guī)劃建設(shè)中存在的問題

1.地方財力難以包攬更多村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模投入

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，地方黨政部門為推進新農(nóng)村建設(shè)工作，鼓勵農(nóng)民遷村并居，一般都會采取一些積極有效的措施。為支持Z村的建設(shè)，H縣委、縣政府通過行政手段“動員”縣里條件較好的職能部門對該村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行對口援建。據(jù)Z村村委干部介紹，H縣教育局、財政局、民政局、衛(wèi)生局、公用事業(yè)局、交通局、電業(yè)局等單位為該村小學(xué)、村文化大園、村委會辦公樓、敬老院、衛(wèi)生所、自來水廠、村內(nèi)外道路、供電及照明等項目建設(shè)共計投資3000多萬元。新農(nóng)村試點可以在政府的主導(dǎo)下大手腳投資建一兩個形象工程，如果更多村莊趁機跟風(fēng)，地方財政根本無力應(yīng)對。

2.關(guān)聯(lián)部門對試點區(qū)的農(nóng)村現(xiàn)狀缺乏深入調(diào)查研究

根據(jù)對本文調(diào)查的兩個試點村有關(guān)負(fù)責(zé)人的走訪，我們了解到，在新村規(guī)劃建設(shè)方案實施前關(guān)聯(lián)單位（主要是建設(shè)規(guī)劃部門）沒有對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村及農(nóng)民的情況進行調(diào)查研究，舊村該不該拆遷，新村如何建設(shè)，完全是基層政府部門的領(lǐng)導(dǎo)說了算，規(guī)劃部門只負(fù)責(zé)村莊布局和居民房屋建設(shè)方案設(shè)計，至于試點村建設(shè)涉及的農(nóng)戶有多個家庭有建造新房的經(jīng)濟能力，村莊整合后能騰出多少土地，沒有單位和個人為此提供相關(guān)的調(diào)研報告。由于對上述基本信息缺乏全面掌握，結(jié)果在實踐操作中出現(xiàn)了諸多尷尬局面。如 Z村在遷建規(guī)劃中本打算全行政村6個自然村全部集中到新村居住，但其中兩個自然村因新建樓房住戶較多村民拒絕搬遷，結(jié)果只有四個自然村的村民遷進了新村。表面上看，村莊整合騰出了一部分土地，但實際上由于新村建設(shè)宅基地數(shù)量增加，村內(nèi)主干道、環(huán)村路及單戶宅基地占地面積較大，加上臨街門面房、自來水廠、文化大院、敬老院、衛(wèi)生室等新增基礎(chǔ)設(shè)施用地，騰出的土地與新增加的建設(shè)用地基本持平。而對于該村的搬遷農(nóng)戶來說，由于沒有分到老村騰出的土地，又要公攤新村的基礎(chǔ)設(shè)施用地，結(jié)果凡得到一處宅基地的住戶責(zé)任田差不多減少了1畝左右。如此新農(nóng)村建設(shè)，的確讓人覺得尷尬。

3.村莊規(guī)劃脫離地方實際

理論上講，新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)應(yīng)具有一定的前瞻性和超前意識，但也應(yīng)注意與本地實際結(jié)合，不可盲目照搬縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟點的規(guī)劃模式。這里仍以 Z為例，一個總?cè)丝诓蛔?600人、常住人口不足1000人、距鄉(xiāng)政府所在地不到兩公里、對外聯(lián)系并不通暢的村莊，村中卻規(guī)劃了一縱一橫寬30米的主干道，主干道兩側(cè)規(guī)劃建設(shè)了近450間門面房（占地面積至少相當(dāng)于110處住宅），由于本地勞動力素質(zhì)較低，加之發(fā)展項目缺乏，目前已建成的門面房用于加工或其它經(jīng)營活動的不及總數(shù)的3%，這樣不切實際的規(guī)劃建設(shè)，不僅浪費了寶貴的土地資源，也造成了建設(shè)資金的極大浪費。

4.農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐

通過對5個新建村莊的調(diào)查了解，我們感覺地方政府官員對中央新農(nóng)村建設(shè)文件精神的理解存在一定的偏差，具體表現(xiàn)是，在落實《十一五規(guī)劃綱要建議》文件精神的過程中把新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的實踐任務(wù)幾乎全部交給了市、縣級規(guī)劃建設(shè)局，同級農(nóng)技推廣部門、能源部門及其他相關(guān)部門則很少參與。從目前的實際看，所謂的新農(nóng)村建設(shè)只是房屋、道路及社區(qū)附屬設(shè)施的建設(shè)，規(guī)劃設(shè)計者并沒有把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村富裕勞動轉(zhuǎn)移就業(yè)放在重要地位。除此之外，新村建設(shè)在太陽能、沼氣等新能源的開發(fā)利用方面做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，5個建設(shè)點在規(guī)劃建設(shè)方案中根本沒有體現(xiàn)出這一發(fā)展理念。

四、對策建議

1.做好農(nóng)村居民點規(guī)劃建設(shè)的編制指導(dǎo)工作

目前，從全國范圍看，新農(nóng)村建設(shè)尚處在試驗探索階段，個別地方雖然積累了一些成功的經(jīng)驗，但由于各地情況不同，難以在全國普遍推廣，如四川成都的“拆院并院”改革試驗，浙江嘉興的“兩分兩換”試驗，天津的“宅基地?fù)Q房”改革以及重慶的“地票交易”改革試驗等[3]都是靠城市周邊高昂的土地出讓金收入補償給農(nóng)民實施搬遷的。周口經(jīng)濟發(fā)展落后，城市化水平較低，近期城市發(fā)展用地少，農(nóng)村可以整合的土地多，如果政府方面在農(nóng)村住房建設(shè)管理問題上不采取一定措施的話，新的一輪建房高潮很快會掀起，以后再進行村莊布局規(guī)劃需要考慮的問題會更多，拆遷的難度會更大。眼下對于政府部門來講，關(guān)鍵是做好縣（市）域、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域村莊布點規(guī)劃工作，無論建設(shè)新村還是整治舊村，都應(yīng)盡快給群眾有個明確的表態(tài)。

2.堅持依法管理土地，剎住農(nóng)村亂搭亂建亂占耕地的歪風(fēng)

前已述及，目前該市農(nóng)村住房建設(shè)混亂狀況的形成，主要是政府有關(guān)部門在前期對土地使用中的違規(guī)違法行為監(jiān)管和處理不力造成的，如果繼續(xù)放任自流，后期治理整改的難度或?qū)⒏蟆ａ槍δ壳暗默F(xiàn)狀，我們認(rèn)為最有效、最可行的辦法是認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院及河南省政府有關(guān)土地管理和村鎮(zhèn)規(guī)劃的法律、法規(guī)文件精神，用法律手段制約亂占、濫建現(xiàn)象的發(fā)生。

3.抓好試點示范工程建設(shè)

綜合對周口市5個農(nóng)村建設(shè)點的情況調(diào)查，我們認(rèn)為，該市新農(nóng)村建設(shè)工作進展緩慢的主要原因之一是前期試點示范工程建設(shè)不夠成功，群眾參與的意愿不強，積極性不高，甚至有的試點建設(shè)對新農(nóng)村建設(shè)工作的進一步開展產(chǎn)生了負(fù)面影響，如不切實際的規(guī)劃造成的土地資源浪費，強行遷建使農(nóng)民造成了嚴(yán)重的損失等。因此，我們建議，基層政府在以后的工作中對農(nóng)村試點工程建設(shè)一定要給予高度重視，在政策措施的制定、規(guī)劃建設(shè)方案的實施、建設(shè)資金的籌集等方面多做調(diào)查研究，根據(jù)各自發(fā)展?fàn)顩r和各類村莊的不同特點，積極探索不同的村莊建設(shè)和治理途徑。根據(jù)我們的調(diào)查體驗，我們認(rèn)為試點示范工程的建設(shè)應(yīng)該做好以下幾點：第一、對那些規(guī)模較大、基礎(chǔ)條件較好、布局較為合理的村莊，或雖然規(guī)模不大但區(qū)位優(yōu)越、生產(chǎn)生活便利的村莊，要注意基本保持村莊整體布局結(jié)構(gòu)和農(nóng)民住房現(xiàn)狀，重點做好公共設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境治理工作，著力發(fā)展教育、文化、醫(yī)療等社會事業(yè)；第二、對那些因城市擴展、重大工程建設(shè)等需要整體搬遷的村莊，可采取土地置換等方式另選新址遷建新村或直接遷建到小城鎮(zhèn)、中心村；第三、對那些村莊規(guī)模偏小、位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施配置困難的村莊，可就近集中向基礎(chǔ)設(shè)施條件好的中心村遷建；第四、調(diào)整充實舊村中的“空心”部位，合理安排公共基礎(chǔ)設(shè)施或住宅建設(shè)。第五、拓展農(nóng)村建設(shè)資金的來源渠道，通過制定切實可行的政策，廣泛吸納社會各方面資金支持本區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

[1] 周口市統(tǒng)計局. 2009年周口市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].

[2] 河南省《土地管理法實施辦法》?第四十八條[Z].

[3] 汪暉，等. 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與農(nóng)民集中居住的地方試驗[EB/OL]. http://www.ccrs.org.cn/show_7193.aspx

Research on the Current Situation and Countermeasures of Village Plan and Construction during the Process of Urbanization

WANG Wan-xuan

With the further development of modern agriculture in China, and the urbanization still continuing, it is how to implement the new rural construction that government departments and academic circles generally concern. The paper, based on the survey of the current situation of some counties (cities, districts) in the Z City and the experiment unit of the new rural construction, summarizes the existing problems and puts forward some suggestions, such as in the future to study the villageplanning of distribution, strengthen land management according to law, ensure construction of demonstration projects and other rural development.

urbanization, the new rural construction, village planning the plain in the east of Henan province

C915

A

1008-7427（2011）08-0052-02

2011-05-22

周口市哲學(xué)社會科學(xué)2010年度調(diào)研課題，項目編號：ZKSKDY-2010-099。

作者系周口師范學(xué)院講師。