論基于我國“去行政化”的高等教育內(nèi)部管理體制改革

呂恒喜

（湖北廣播電視大學(xué)，湖北 武漢 430073）

論基于我國“去行政化”的高等教育內(nèi)部管理體制改革

呂恒喜

（湖北廣播電視大學(xué)，湖北 武漢 430073）

經(jīng)過多年的計(jì)劃體制的管理，我國高校仿佛成為了“一級政府”。除了給學(xué)校賦予一定的行政級別外，事實(shí)上把行政管理的一套移植到高校的內(nèi)部管理中，形成與行政部門對口的管理機(jī)構(gòu)，從而形成高校內(nèi)部管理的“行政化”。造成高校中行政權(quán)力泛化和強(qiáng)化，而學(xué)術(shù)權(quán)力相對弱化。然而，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，高等教育舊的內(nèi)部管理體制已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，因此，對高校“去行政化”和高等教育內(nèi)部管理體制的變革已迫在眉睫。本文將以去行政化為切入點(diǎn)，對我國高等教育內(nèi)部管理體制改革的路徑選擇作詳細(xì)論述。

高等教育；管理體制；行政化；去行政化；路徑選擇

一、關(guān)于“行政化”和高等教育管理體制的界定

1.高校行政化的含義。

高校行政化是我國的特色和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，指高等學(xué)校按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式來建構(gòu)和運(yùn)行。行政機(jī)關(guān)的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)的上下級服從關(guān)系，要求行政工作人員必須嚴(yán)格執(zhí)行部門內(nèi)上級的命令和指示。為了保證上級對下級的行政命令能夠得到有效的執(zhí)行，就必然要求有相應(yīng)的組織形式和管理形式，有嚴(yán)格的行政等級差別。

針對大學(xué)行政化，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020 年) 》明確提出要取消各類學(xué)校的行政級別和行政化管理模式，推進(jìn)政校分開、管辦分離，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。將教育“去行政化”予以如此明確的表態(tài)，對比最近 10 年來各種各樣的體制改革，可以說有相當(dāng)大的突破。

2.高等教育管理體制的含義。

高等教育管理體制，主要指高等教育管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系、管理權(quán)限和管理內(nèi)容以及與之相適應(yīng)的各種制度、法令、法規(guī)、規(guī)定等的構(gòu)成狀態(tài)及作用方式。它是在各國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化傳統(tǒng)等多種因素的共同作用下，經(jīng)過長期演化逐漸形成的。

從外部看，它處理的是高校與政府、社會(huì)之間的相互關(guān)系及其組織運(yùn)行方式，其主要內(nèi)容是規(guī)定中央與地方、政府與學(xué)校在實(shí)施高等教育管理過程中的相互關(guān)系及各自的職能。從內(nèi)部看，高等教育管理體制是指高校的管理體制，涉及高校內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)分工、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限及相互關(guān)系等管理制度，它決定學(xué)校的教學(xué)、科研、人事、財(cái)務(wù)、后勤等一系列管理活動(dòng)，直接支配著高校的全部管理工作。本文將主要從內(nèi)部管理體制的層面來論述去行政化背景下的高校管理體制改革。

二、高?！靶姓睂Ω叩冉逃齼?nèi)部管理體制造成的負(fù)面影響

長期以來，我國政府對學(xué)校包辦太多，高校中的“行政化”現(xiàn)象不僅讓教師缺乏科研創(chuàng)新能力，而且阻礙教育創(chuàng)新和人才培養(yǎng)，對高等教育內(nèi)部管理體制造成一定的負(fù)面影響。

首先，我國公立高校的校領(lǐng)導(dǎo)一直以來都有行政級別。目前高校中已有近百位副部級高官，上千名正廳級干部，這一現(xiàn)象強(qiáng)化了政府對高校的行政控制。由于高校領(lǐng)導(dǎo)是由上級主管部門選拔、由中央部門任命的，高校領(lǐng)導(dǎo)的選拔權(quán)、任命權(quán)、考核權(quán)、評價(jià)權(quán)集中在政府手中。因此，在辦學(xué)過程中，高校領(lǐng)導(dǎo)很難做到不唯上是從，很難真正體現(xiàn)學(xué)校的歷史和文化，以及教師和學(xué)生的意志。

其次，現(xiàn)代大學(xué)作為一個(gè)功能日益綜合和復(fù)雜的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，需要平衡學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，實(shí)行學(xué)術(shù)本位的管理。然而，就我國目前的實(shí)踐來看，高校學(xué)術(shù)“官本位”現(xiàn)象嚴(yán)重。學(xué)術(shù)領(lǐng)域的“官本位”現(xiàn)象是一個(gè)積弊頗深的制度問題了，行政權(quán)威一直都壓制和領(lǐng)導(dǎo)學(xué)術(shù)權(quán)威，而學(xué)術(shù)權(quán)力并沒有獲得其應(yīng)有的地位，從而導(dǎo)致了學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)力的泛化，以行政權(quán)力干預(yù)或取代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。高校中教育問題、學(xué)術(shù)問題的決策，各項(xiàng)資源的配置，基本上通過黨委常委會(huì)、書記辦公會(huì)、校長辦公會(huì)等進(jìn)行；學(xué)校常設(shè)的學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、職稱職務(wù)評聘委員會(huì)很少在教育與學(xué)術(shù)決策中發(fā)揮作用，這些“學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”的人員構(gòu)成，往往由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任或指派，他們的活動(dòng)也不過是行政活動(dòng)的延續(xù)和擴(kuò)張，這使得教師科研能力和創(chuàng)新能力受到嚴(yán)重制約。

第三，高校科研管理體制的行政化以及由此衍生出來的對科研的行政評審制度，使得在這樣的體制下研究過程甚至研究人員的人格都已經(jīng)被嚴(yán)重異化。課題評審制度的弊端、經(jīng)費(fèi)管理不善、財(cái)務(wù)制度的具體漏洞，都是行政化的管理體制造成的科研過程異化的結(jié)果，從而加深了行政化管理體制導(dǎo)致的弊端。與此同時(shí)，頻發(fā)的高校教授與行政領(lǐng)導(dǎo)的矛盾與糾紛，將高校管理體制行政化的問題更頻繁地推到了公眾的視野。在許多教師無奈地選擇屈從行政體制的同時(shí)， 也使許多學(xué)者對行政權(quán)力的渴求更為旺盛，從而導(dǎo)致高校行政化問題更加嚴(yán)重。

第四，由于沒有具體明確的法律、法規(guī)的制約，很難減少和避免“去行政化”過程中所面臨的阻力。首先，高?！叭バ姓备母飼?huì)牽涉諸多利益者的利益。大學(xué)的經(jīng)濟(jì)、名譽(yù)等利益向官僚傾斜，大學(xué)內(nèi)部福利分配和課題申請、職稱評定、教學(xué)先進(jìn)等名利方面的事務(wù)，一般由官僚階層掌管，而在去行政化的漫長道路上，必然會(huì)牽涉到諸多行政層級上的行政人員的利益，所以既得利益者為了追求更大的利益會(huì)去阻礙大學(xué)去行政化的進(jìn)程。其次，高校與教育行政機(jī)構(gòu)關(guān)系復(fù)雜。高校管理體制去行政化這項(xiàng)改革是由教育行政機(jī)構(gòu)推進(jìn)的，而教育行政機(jī)構(gòu)與高校的關(guān)系復(fù)雜，甚至是共通的關(guān)系，所以要讓改革真正順利推行起來存在很大的困難。如今行政部門官員是高校的教授的現(xiàn)象并不鮮見，要讓這些“教授化”的行政人員去推進(jìn)去行政化改革相當(dāng)于是自毀前程。所以，在進(jìn)行高校內(nèi)部體制改革的同時(shí)，打破現(xiàn)有利益分配格局會(huì)帶來相關(guān)利益群體關(guān)于重新進(jìn)行利益分配的糾紛，容易形成摩擦和矛盾，甚至造成惡性沖突事件，嚴(yán)重影響了學(xué)校的正常教學(xué)秩序，使得高校內(nèi)部管理體制的管理效益明顯下降。

三、推進(jìn)“去行政化”，進(jìn)一步深化高等教育內(nèi)部管理體制改革的路徑選擇

1.樹立以人為本的高等教育管理理念

堅(jiān)決摒棄“官本位”思想，堅(jiān)持以人為本，是要把人作為寶貴的資源和財(cái)富，通過充分發(fā)揮人的作用來滿足人的需求并促進(jìn)人的全面發(fā)展，這是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)與核心所在。對于高等教育內(nèi)部管理體制改革而言，則是以學(xué)生為本，把學(xué)生的主體地位在整個(gè)學(xué)校的各項(xiàng)工作中凸顯出來，按照學(xué)生人才成長的規(guī)律和成才的需要，配置大學(xué)的教育資源，優(yōu)化教學(xué)元素，為促進(jìn)學(xué)生全面健康發(fā)展創(chuàng)造更為優(yōu)良的教學(xué)環(huán)境和有效的教育平臺(tái)；以教師為本，尊重教師。在教育培訓(xùn)、工作環(huán)境、文化氛圍、資源配置過程等諸多方面為教職工創(chuàng)造更多條件和機(jī)會(huì)，讓他們的特性潛質(zhì)的得到發(fā)揮，職業(yè)生涯獲得長遠(yuǎn)發(fā)展。尊重教師在學(xué)校各項(xiàng)工作中的主人翁地位與作用，完善教職工代表大會(huì)制度和政務(wù)公開制度，學(xué)校在重大事項(xiàng)的決策前均充分聽取教職工的意見，真正實(shí)現(xiàn)高等教育決策的民主化和科學(xué)化。

2.深化學(xué)術(shù)管理體制改革，提升學(xué)術(shù)權(quán)力

針對我國高校的現(xiàn)狀，目前應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政管理對學(xué)校教學(xué)、科研等主要學(xué)術(shù)活動(dòng)的保障、支持、組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能，將直接控制教學(xué)和科研的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樵趨f(xié)調(diào)和服務(wù)中實(shí)施和體現(xiàn)管理；應(yīng)避免行政性權(quán)力過度主導(dǎo)的管理模式抑制學(xué)術(shù)性權(quán)力參與民主決策和民主管理的熱情和能力。同時(shí)要加強(qiáng)學(xué)術(shù)管理在內(nèi)部治理中的地位和作用，建立由相關(guān)學(xué)科的學(xué)術(shù)造詣較深的專家或?qū)＜胰后w，包括學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評定委員會(huì)、職稱評審委員會(huì)等，由他們憑借自身擁有的知識和人格力量的影響進(jìn)行學(xué)術(shù)管理，并在制度上保證學(xué)術(shù)管理的自治性和獨(dú)立性。

進(jìn)一步深化科研評審制度改革，消除學(xué)術(shù)歧視，逐步建立匿名化、外向型學(xué)術(shù)評審制度，采取切實(shí)有效的措施減少對學(xué)術(shù)研究的行政干預(yù)，讓行政權(quán)力逐步退出學(xué)術(shù)研究的具體領(lǐng)域。處理好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、權(quán)力與權(quán)威的關(guān)系，給予教授、專家權(quán)利，淡化學(xué)校行政職能部門的淡化官本位意識，淡化學(xué)術(shù)組織的行政色彩。讓學(xué)術(shù)決策權(quán)回歸學(xué)術(shù)組織，樹立學(xué)術(shù)組織的學(xué)術(shù)權(quán)威，避免以行政權(quán)威壓制學(xué)術(shù)權(quán)威、以行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力、以行政管理代替學(xué)術(shù)管理等現(xiàn)象。要制約那些企圖集學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力于一身的權(quán)力借用和學(xué)術(shù)專制現(xiàn)象，從而為學(xué)術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)提供一個(gè)寬松和諧的環(huán)境。

3.完善高等教育內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的職責(zé)范圍

高校應(yīng)以學(xué)術(shù)活動(dòng)為主要活動(dòng)，行政管理要為學(xué)術(shù)活動(dòng)做好后勤保障以及管理協(xié)調(diào)工作，保障學(xué)術(shù)活動(dòng)的正常開展?？蓪?shí)行校院二級管理，提高學(xué)院的辦學(xué)自主性、能動(dòng)性，明確學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的職責(zé)范圍。無論學(xué)校還是學(xué)院，都可以成立由教授為主要成員的各項(xiàng)議事會(huì)，凡是學(xué)術(shù)權(quán)力能夠解決的問題，就要放手讓學(xué)術(shù)權(quán)力充分行使；學(xué)校管理中的一些行政事務(wù)，也可交給相關(guān)議事會(huì)進(jìn)行討論，為學(xué)校決策層提供咨詢和建議。“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長治校，專家治學(xué)”，應(yīng)是我國高等教育管理努力的方向。高等學(xué)校黨委主要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)以及監(jiān)督作用，學(xué)校的行政管理和學(xué)術(shù)活動(dòng)需要黨委全面的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。以校長為首的高校行政人員主要負(fù)責(zé)學(xué)校的日常管理事宜，保障學(xué)校有序運(yùn)轉(zhuǎn)。以專家學(xué)者為首的學(xué)術(shù)群體主要負(fù)責(zé)高校的學(xué)術(shù)活動(dòng)事宜，在專業(yè)設(shè)置、學(xué)科建設(shè)、專業(yè)人員引進(jìn)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。高校應(yīng)探索建立學(xué)術(shù)管理與行政管理分工協(xié)作、相互促進(jìn)的機(jī)制。改革過程中可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，探索校董事會(huì)制度。校董事會(huì)制度并沒有改變大學(xué)原來的所有制性質(zhì)，而是在治理過程中加強(qiáng)了行政與學(xué)術(shù)管理之間的協(xié)調(diào)，有助于提高內(nèi)部管理效率。

4.加強(qiáng)法制建設(shè)，為高等教育內(nèi)部管理體制改革提供法律保障

高校在進(jìn)行內(nèi)部管理體制改革的同時(shí)必須進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，牢固樹立法制觀念，盡快制定、修訂與完善與之相適應(yīng)的相關(guān)法律、法規(guī)。對改革進(jìn)程中出現(xiàn)阻力的各種因素進(jìn)行合理合法的引導(dǎo)，盡量避免因此而引發(fā)的沖突和糾紛。加強(qiáng)對內(nèi)部管理各項(xiàng)事務(wù)的監(jiān)管，創(chuàng)造高校公平競爭的環(huán)境與條件，保障學(xué)校內(nèi)部教學(xué)科研等活動(dòng)的有序進(jìn)行，為實(shí)施高校內(nèi)部管理體制改革掃清障礙，實(shí)現(xiàn)政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)的新局面，從而保障高校內(nèi)部管理體制改革的順利進(jìn)行。

四、結(jié)束語

綜上所述，實(shí)施高校去行政化，推進(jìn)高等教育內(nèi)部管理體制改革勢在必行。而高校去行政化是一項(xiàng)長期而又艱巨的歷史工程，不可能一蹴而就。我們要循序漸進(jìn)，從高等教育內(nèi)部管理體制改革入手，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，明確行政權(quán)利和學(xué)術(shù)管理的界限，讓大學(xué)行政化、學(xué)術(shù)活動(dòng)的功利化的現(xiàn)象逐漸消失，還高校一個(gè)學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)繁榮的良好局面。

[1] 肖應(yīng)紅. 高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的協(xié)調(diào)[J]. 改革與戰(zhàn)略，2004，1.

[2] 李元元. 推進(jìn)基層學(xué)術(shù)組織改革提升教學(xué)科研創(chuàng)新能力[J]. 中國高等教育，2004，20.

[3] 李志平. 試析高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革[J]. 中國高教研究，2004，4.

[4] 韓炳黎. 論我國高等教育管理體制創(chuàng)新[J]. 西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)， 2006，3.

[5] 周川. 中國高等教育管理體制改革的政策分析[J]. 高等教育研究，2008，8.

On internal non-administration reform of higher education system of China

LV Heng-xi

After years of planning system management, our colleges and universities seem to be " a level of government." In addition to a certain administrative level, the same administration has been transplanted to the university's internal management, and thus forms their counterparts in the executive branches of colleges and universities, resulting in strengthening the executive power, and relatively weakening of the academic power. However, with the gradual establishment of market economy, the old internal management system of higher education can not meet the economic and social development, the non-administration reform system of higher education change is imminent. This paper goes into different routes of the internal non-administration reform of higher education system of China.

higher education; management system; non-administration reform; route choice

G471

A

1008-7427（2011）11-0063-02

2011-08-06