農民工醫療保障問題的法學思考

徐正東，程琴，徐軍

（1.瀘州醫學院，四川 瀘州 646000；2.瀘州市龍馬潭區人民檢察院，四川 瀘州 646000）

農民工醫療保障問題的法學思考

1徐正東，1程琴，2徐軍

（1.瀘州醫學院，四川 瀘州 646000；2.瀘州市龍馬潭區人民檢察院，四川 瀘州 646000）

近年來，黨中央、國務院對農民工問題愈益重視，引發了社會各界尤其是法學界對這一群體的關注和思考，筆者將著重從農民工醫療保障制度的缺失，如何構建農民工醫療保障制度的視野來研究和探討中國農民工權益及保障這個問題。

農民工；醫療保障；對策

我國是世界上最大的發展中國家，農業人口仍然占到總人口的70%以上。套用舒爾茨的說法，中國經濟可謂是典型的農業經濟或農村經濟，或者說是農民經濟、窮人經濟，農業、農村、農民、農民工問題在我國的重要性不言而喻，農民工的本質是農民問題，農民工是農民中比較先進的、比較積極的部分，他們是帶頭和開路的。解決農民工問題也就是解決農民問題。

對中國經濟的建設和發展，農民工可謂功不可沒。據中國社科院人口經濟研究所所長蔡昉統計，改革開放以來，農民工對我國GDP貢獻率達21%，目前我國農村勞動力外出務工的規模約為1.5億人，在第二產業中農民工占全部從業人員的57.6%，其中在加工制造業中占68.2%，在建筑業中接近79.8%；在第三產業中的批發、零售、餐飲業中，農民工占到52%以上。

然而，長期以來，受人為的城鄉二元社會結構的影響，中國的醫療保障制度遠離了人口眾多而又身處社會底層的農民。醫療保障制度的不健全是國家社會政策缺位的一個重要表現。農民工醫療保障程度低，相應的醫療保障機制和體系發育滯后，農民工群體近乎游離于現有醫療保障體系之外。

一、建立農民工醫療保障制度的必要性與可行性

（一）建立農民工醫療保障制度的必要性——價值分析

建立農民工醫療保障制度的必要性表現在以下幾個方面：

1.維護社會安全和穩定的需要。據統計，目前農村有1 .7億剩余勞動力，在利益的驅動下他們大部分來到城鎮，而來到城鎮的農民工60%表示即使找不到工作也不愿回去。這些失業或沒有工作的農民工因生活所迫，極易走上違法犯罪的道路。隨著風險的增加和保險意識的增強，他們也要求有平等的醫療保障待遇，而從整個社會來看，也只有為農民工的基本生活提供保障，農民工才能安心工作，才能維護社會的安全和穩定。

2.市場經濟條件下風險加大及體現社會效率和社會公平的需要。計劃經濟條件下，農民靠天吃飯，依賴土地保障和家庭保障。轉入市場經濟后，一切按照市場經濟的規則進行，社會、家庭結構發生變化，使得土地保障和家庭保障功能弱化，而且機械化大生產條件下伴隨工業化、現代化出現的各種職業病，失業、養老等老弱病殘問題都增加了農民工的就業風險和生活風險。這些市場化風險對他們構成嚴重的威脅，尤其是在轉型的過程中，各種不確定性因素大量存在的今天，社會保障是必不可少的安全網，是保障公民合法權益的必要手段。長期的二元經濟結構使得城鎮居民可以充分享受醫療保障，而農村居民卻相反，社會長期默認農民的醫療保障就是土地和家庭保障，而沒有解決農民的醫療保障問題，這不利經濟的發展，不利共同富裕目標的實現，為此把農民工醫療保障問題提到議事日程就成了必然。

（二）建立農民工社會保障制度的可行性分析

一種新制度的建立，是一個逐步完善和發展的過程，有其建立的必要性并不代表就有其建立的可行性，農民工醫療保障制度的建立也一樣，對其可行性必須認真論證。

1.農民工應該建立什么性質的醫療保障制度?對為農民工提供醫療保障這已取得了高度一致的認同，但對農民工提供什么樣的醫療保障，應該由誰來提供，這是理論界一直有的爭論。我認為單純地把農民工醫療保障歸入農村醫療保障體系內是不夠的，因為農民工畢竟與純粹的農民存在很大的差別，而且農村醫療保障制度還不健全，不能滿足農民工的需要。我認為對農民工醫療保障應該是整體上歸入農村醫療保障體系內，但同時應該根據農民工的特殊性，建立與農民工迫切需要相符的醫療保障，在發展到一定程度的時候實現農民工醫療保障與農村醫療保障的統一，然后再實現農村醫療保障與城鎮醫療保障制度的統一，最終建立高度一體化的城鄉醫療保障制度。

2.建立歸入農村社會保障體系內的農民工社會保障制度符合我國目前的實際。農民工身份特殊，其迫切需要的是解決突出的基本健康保障問題，因此應根據農民工的實際情況走分階段逐步完善的道路。其實際情況表現在：一是農民工雖然現在身在城鎮，但仍是農民，他們中的大部分最終落腳點是農村。據北京市對農民工的調查，有89.7%的外出農民工表示最終將回到家鄉，吸引他們回家的重要因素之一便是土地，這是其生存保障和健康、養老保障的最后防線，因此把他們歸入農村醫療保障體系內，這既符合人們的正常思維又符合目前農民工的實際。二是農民工是屬于社會弱勢群體，他們不具備像城鎮居民那樣的繳納醫療保險金的能力，其醫療保障大部分是依賴政府和社會的救濟。

二、構建農民工醫療保障制度的設想

建立農民工醫療保障是一項龐大而復雜的系統工程，涉及面廣，難度大，在構建過程中要有周詳的對策，應根據農民工的實際情況，從其迫切需要解決的基本健康保障入手，走“漸進式”發展的路子。具體對策有：

（一）建立多層次的農民工醫療保障制度。農民工數量龐大，流動性極強，不能進行有效的統一管理，建立統一的農民工醫療保障制度顯然不合適，而應該根據農民工的實際情況建立分層次的農民工醫療保障制度。首先將農民工進行分類，可將其分成三大類：一類是經過在城鎮的長期生活，有了一定的積蓄并打算在城鎮長期定居的農民工，可將他們按富裕型農村醫療保障制度提供，使其接近城鎮醫療保障，享受較高級的福利型的農村醫療保障待遇；一類是短期在城鎮生活，到了一定年齡返回農村的農民工，這類農民工不好管理，需要建立一整套的配套措施來構建其醫療保障；另一類是臨時在城鎮打工的農民工，這類農民工的重心仍在農村，只是農閑時才到城鎮打臨時工，農忙時還得回去務農，對這類農民工可將其納入相應階段的農村醫療保障制度內。各層次的醫療保障應建立項目齊全的醫療保障內容。農民工醫療保障是一種基本保障，為了滿足某些農民工基本保障之外的保障需要，可建立商業性保障作為輔助保障。

（二）加強配套改革。建立農民工醫療保障制度需要一系列的配套改革，需要改革一系列相關的阻礙農民工醫療保障制度建立和發展的制度和政策，只有為農民工醫療保障制度掃清了障礙，它才能得到順利發展。因此，需要改革一系列相關制度和政策。主要有：一是改革戶籍制度，放松對戶口的管制。二是改革勞動力用工制度。我國勞動力市場不完善，對不同的勞動力有不同的態度，如對待農民工就有歧視，表現在工資收入上的歧視，工作分工上的歧視，子女入學的歧視等。三是改革土地制度。土地家庭聯產承包責任制曾作出了歷史性的貢獻，解決了農民的溫飽問題，但是隨著經濟的發展，這種土地分散的制度不利經濟的發展。為了提高農村生產力，釋放農村剩余勞動力，必須改革家庭聯產承包責任制政策，讓分散的土地集中起來進行規模化機械化大生產。集中土地的可行辦法是讓土地自由流動，甚至可以自由買賣。農民工轉讓土地所得的費用轉入其個人賬戶用作醫療保險。四是改革計劃生育政策。盡管我國的計劃生育采用了嚴管政策并取得了成績，但是仍有大批農民想方設法多生，這種現象歸結其原因就應該是農村醫療保障不健全。只有解決人們的后顧之憂才能使他們放棄超生的念頭。五是各實踐部門應加強對農民工合法權益的監管工作。農民工屬于社會弱勢群體，依靠他們自身的力量還難以徹底維護其合法權益。如拖欠農民工工資就是侵犯其合法權益的典型，各實踐部門就應該從工資、住房、工作條件等各方面維護農民工的合法權益。

（三）拓寬保障資金來源渠道。擴大基金來源渠道，設立個人賬戶并保值增值資金是醫療保障制度運行的“血液”，沒有充裕的資金，醫療保障制度就無法運行。為增加資金可考慮：一是把土地轉讓金轉入個人賬戶；二是把買斷“二胎”生育權的所得收入轉入個人賬戶（買斷“二胎”生育權是指農戶主動放棄生第二胎的權利，從而政府給予資金一次性買斷生育權）；三是國家財政撥款；四是個人繳納的費用；五是發行福利彩票；六是社會救濟和救助等。

（四）建立和完善規章制度。目前， 醫療保障制度建設滯后，嚴重阻礙醫療保障事業的發展，對于剛剛起步的農民工醫療保障更應該加強制度建設。由于農民工醫療保障制度宏觀上歸入農村醫療保障體系，因此首先要加強農村醫療保障體系的制度建設。一方面要建立全國統一的、權威的農民工醫療保障管理機構。另一方面要加強農村醫療保障制度的立法工作，盡快制定《社會保障法》。由于《社會保障法》的缺位使得現行法規缺乏約束力，導致制定和實行農民工醫療保障制度時沒有法律依據，形成混亂局面。在立法的過程中，要從我國的實際情況出發，參照國際組織制定的規章和原則，借鑒各國醫療保障立法的經驗制定一部確立醫療保障性質、目的、宗旨和原則的法律，規定國家財政部門、民政部門、司法部門、勞動部門等在內的國家、集體、企業和個人在醫療保障體系內的權利和義務，規范和協調醫療保障各參與主體之間的法律關系，以保證醫療保障制度能被公正、合理、有效地執行，并能達到醫療保障的目的。

總之，把農民工納入醫療保障體系，既是對他們為國家發展做出的貢獻的一種認可和回報，也是加快我國現代化和城市化的重要措施。只有公正地對待他們，給他們以平等的國民待遇，才能真正體現社會保障的本質。這也是一個社會公平公正與否的重要標志。

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[6] 董理.我國農村非農產業群體的社會保障制度探析[J].武漢理工大學學報，2001，5.

Legal Contemplation on Migrant Workers’ Medical Security Issue

XU Zheng-dong，CHENG Qin，XU Jun

In recent years, the Party Central Committee and the Sate Council paid more and more attention to migrant workers’ problems, which draws the public, especially the jurisprudential circle’s attention and contemplation to this special group.The author will mainly research and probe into migrant workers' interests and rights and insurance from perspectives of the deficiency and construction of migrant workers’ medical insurance system.

migrant workers; medical insurance; countermeasures

D922.54

A

1008-7427（2011）04-0094-02

2011-02-10