完善我國憲法監督制度之難點探析

秦 勇，趙守東

(中共黑龍江省委黨校法學教研部，哈爾濱 150001)

完善我國憲法監督制度之難點探析

秦 勇，趙守東

(中共黑龍江省委黨校法學教研部，哈爾濱 150001)

對原有憲法監督制度的創新與現行政權組織形式之間的矛盾，已經成為完善我國憲法監督制度過程中的一大障礙。對該問題的解決不能僅停留在制度設計的表層，必須展開理論層次分析，正確把握憲法監督模式與政權組織形式的關系。對我國而言，現有的憲法監督制度的低效狀況急需改善，而無論是對憲法監督模式的重新選擇還是對現有憲法監督模式的完善、對政權組織形式的適度調整都是不可避免的，同時又是極為必要的。

憲法監督;憲法監督模式;政權組織形式

一、問題的提出

關于我國憲法監督制度存在的缺陷，學界已達成一定共識:由于全國人大及其常委會身兼立法與監督二職，導致憲法監督主觀性過強，缺乏有效性;全國人大常委會缺乏必要的時間、精力監督憲法的實施;難以滿足憲法監督的專業、技術需求;沒有關于憲法監督的專門立法，對違憲的界定缺乏明確標準，缺乏權威性與可操作性。許多學者對此進行了深入研究，并提出完善我國憲法監督制度的設計方案，其主要思路是賦予(新的)憲法監督部門一定權威以提高憲法監督效力。但是在這一過程中卻遇到了難以逾越的障礙——對原有憲法監督制度的改善與現行政權組織形式之間的矛盾?！皩W者們對我國憲法監督模式提出四種設想:(1)在全國人大下設法律地位與全國人大常委會平行的憲法監督機構。(2)在全國人大下設監督憲法實施的專門委員會。(3)在全國人大常委會下設監督憲法實施的工作機構。(4)在全國人大下設法律地位高于全國人大常委會的憲法實施監督機構。我們認為第一種和第四種方案本身存在違憲問題，……”［1］不賦予憲法監督機構足以與立法、行政、司法權力相抗衡的權威，將重蹈憲法監督軟弱無力的覆轍;賦予其必要的權威則會有打破原有的政權組織形式、造成政治格局動蕩的危險。對該矛盾的理解，不能僅停留在制度設計的表層。從理論層次展開分析，對憲法監督模式與政權組織形式的關系正確把握，才是解決該問題的關鍵。

二、問題的分析

(一)對憲法監督的理性分析

憲法監督，是“國家為了保證憲法實施所進行的監督。世界各國為維護憲法尊嚴，使憲法得到切實貫徹執行，普遍建立了憲法保障制度，規定憲法監督的主管機關”［2］。

憲法監督的主體是享有憲法監督權以保證憲法實施的特定機構。從理論上說，憲法監督的主體應與制定憲法的主體一致。憲法監督權從根本上說應歸屬于人民?！耙勒宅F代憲法觀點，在邏輯上應當是先有制憲權”［3］31——由全體人民享有，“后有憲法”［3］31——由人民制定，“再有基于憲法規定而產生的國家權力”［3］31——由全體人民通過憲法賦予各國家機關行使。為了防止共同制定的憲法規則被國家機關因不正當的行使權力而打破，人民要求對行使國家權力的行為采取一種防范機制——憲法監督?？梢哉f，憲法監督是使憲法能最大限度地體現民意的保障機制。沒有憲法監督，憲法就無最高權威性可言，就無法實現“控制國家權力進而保障公民的基本權利”這一憲法的根本目的。由于由全體人民共同行使憲法監督權無操作性可言，因此往往將該權力賦予特定國家機關或特定的人［3］40代為行使。在實踐當中，一般將憲法監督權賦予立法機關、司法機關、其他特設機關行使。憲法學界通常按照憲法監督權在各國的主要行使機關不同將憲法監督模式分為最高國家權力機關監督模式、司法機關監督模式和特設機關監督模式三種，或稱其為議會或權力機關監督模式、普通法院監督模式、專門機構監督模式［4］。

憲法監督的客體是憲法監督所指向的目標，它不是指具體的人或組織，而是國家權力。在各國的憲法監督實踐中，往往將監督對象偏重于立法機關和行政機關。一方面由于立法權和行政權被濫用的可能性較大。立法行為是抽象行為，所指對象是不特定人的行為。如果立法權被濫用，受到它侵害的權利主體將指向其效力所至的全體公民。漢密爾頓曾深刻指明:“在共和政體下，立法機關是侵犯個人自由安全的最大危險所在。因為它人多、勢廣、權力大，‘致使其他政府部門難以維系憲法規定的平衡’。”［5］而行政權則是一種更為復雜的國家權力，具體行政行為直接指向公民的權利，隨著行政權的不斷擴張，行政行為還包括了抽象行政行為(行政立法行為)。其被濫用的危害可想而知。另一方面是出于對司法機關的信任，各國通常對法官的知識水平和道德修養要求較為嚴格。

憲法監督的內容是通過合理設置憲法監督權，使監督主體通過有效途徑，保證監督客體的活動遵守憲法。主體對客體行使國家權力的活動進行憲法監督，方式和手段應根據各國的政治、經濟、文化特點進行選擇，不能千篇一律。但是，在設置憲法監督權的過程中，往往都遵循這樣一條規則以確保效率:享有憲法監督權的機構在地位上高于被監督的國家權力機關或至少與其平行。

從憲法監督的主體、客體和內容來看，憲法監督模式的確立主要是出于保障人民的基本權利的根本目的，依憲法設置一種權力。該權力由憲法賦予特定國家機關行使，針對國家權力進行監督或審查。而該權力能否被有效行使，主要看其能否與憲法業已確定的國家權力分配方式相結合。這意味著，一種合理有效的憲法監督模式的確立必須以對既存的國家權力分配方式的準確認識分析為前提，即我們必須對作為憲法主要內容之一的政權組織形式這一概念加以認識分析。

(二)對政權組織形式的理論分析

政權組織形式，是指一國國家權力的分配及其相互關系，既包括同級國家機關之間的權力分配及其相互關系(即橫向的權力關系)，也包括上下級即中央國家機關與地方國家機關之間的權力分配及其相互關系(即縱向的權力關系)①本文按主題需要，主要側重于同級尤其是中央國家機關之間的權力分配及其相互關系。。

憲法作為一國的根本法，其首要任務就是將人民讓渡的權利轉化為國家權力，并按照一定的方式將國家權力在國家機關間進行分配，組織國家政權。憲法按特定的原則和分工不同將國家權力分別賦予不同的國家機關，然后確定在不同國家機關之間形成的相互關系。政權組織形式是憲法的基本內容之一。

憲法通過控制國家權力這一手段來實現保障公民的基本權利這一根本目的。憲法對國家權力的控制體現在授予權力和限制權力兩方面。正如美國憲法學家杜利索里尼所說:“憲法有雙重功能，即授予權力并限制權力。”［6］授予權力是指人民通過憲法將其讓渡的權利的集合轉化為國家權力，并賦予國家機關代為行使，這樣國家權力就有了來源上的合法性，同時也意味著具有了極高的權威性，從而建立強有力的高效率政府(國家機關的總和)。強有力且高效率政府的存在是公民實現其權利的前提條件之一，公民權利無法通過軟弱的政府和無序的狀態得以實現。權力的賦予必須通過憲法規定這種形式確立，否則就失去了合法來源，無法得到人民的認可，也即意味著失去了權威性。從這個意義上說，國家權力被憲法賦予的本身就意味著它同時受到憲法的限制。憲法對權力的限制體現在它賦予國家機關國家權力的同時，又規定了國家權力只能在特定范圍內行使，行使國家權力的機關之間保持著某種特定的關系，這些憲法規定的特定范圍和特定關系不能被打破，打破即意味著違憲并承擔其后果。

以上憲法對國家權力控制的兩方面內容都在憲法對國家政權組織形式的規定當中得以充分體現。憲法通過對政權組織形式的規定，對國家權力進行必要的職能上的分工，將其賦予不同的國家機關分別行使。在這一過程中又貫徹了分權或權力制衡等原則，極大地降低了權力被無限擴張和濫用的可能，這都對公民的權利提供了極大的保障。因此，政權組織形式的設置與控制國家權力、保障公民權利這一憲法的根本目的相一致。

(三)憲法監督模式與政權組織形式的關系

第一，對憲法監督模式與政權組織形式的設置都服務于共同目的，即“控制國家權力保障公民權利”這一憲法的根本目的，都是控制國家權力的有效手段。

在近代法治國家，憲法的根本目的是保護個體公民的基本權利，而這一目的是通過控制國家權力這一基本手段得以實現的。政權組織形式是在不同國家機關之間進行權力配置以保證國家權力有效運用的政治制度，是憲法的基本內容之一。立憲者本著控制國家權力這一基本原則在憲法中規定了國家的政權組織形式。政權組織形式不但是憲法建構政治國家的方式，更是實現憲法的根本目的——保障公民權利的前提條件和最基本的手段。憲法監督以保障憲法實施為目的，因此其根本目的與憲法的根本目的是一致的，即由憲法監督主體通過對特定國家行為的合憲性進行審查，進而對國家機關的權力進行有效控制，以保障公民基本權利不受國家權力的侵犯。美國建立司法審查制度的直接目的就是實現司法權對立法權和行政權的制約，以防止因兩種國家權力的濫用而侵犯公民基本權利;法國憲法委員會的設立直接針對議會立法權;英國的議會監督模式雖說是由其“議會至上”原則直接派生出來的，但其本意也是為了彌補議會立法的漏洞和缺陷。

第二，對憲法監督模式的選擇應建立在既存的國家政權組織形式基礎之上，合理的憲法監督模式是政權組織形式的有效補充和維護手段，能夠推動政權組織形式的進步。

憲法監督模式中主體所享有的憲法監督權與政權組織形式中國家機關的權力是監督與被監督的關系。從監督這一過程來看，應當是先存在被監督者。正是由于特定主體對被監督者的不信任，產生監督的需求，才針對作為被監督者的客體設置相應的監督制度。有效的監督制度必然要根據被監督者的特定行為模式、行為方式等實際情況進行合理全面的設置。從監督目的來看，監督的根本目的不在于將被監督者打破或消滅，監督制度實際就是對被監督者的完善。如果對監督制度的設計使被監督者發生本質改變，監督則失去意義。政權組織形式是憲法的基本內容之一，憲法監督模式是使憲法內容能夠得以貫徹實施的保障制度。憲法監督模式的建立應以既存的政權組織形式為基礎，不能使政權組織形式發生本質變化，否則制度本身就是違憲的和無效的。對政權組織形式的完善和補充是憲法監督模式的存在價值之一。任何打破既存政權組織形式的憲法監督制度的設想都毫無操作性可言。

但是憲法監督模式的產生，又往往會引起政權組織形式的變化，只要不引起本質變化，就應當是被允許的。事實上，美國的司法審查制和法國的憲法委員會監督模式的確立，都引起了其政權組織形式的局部變化。1803年美國聯邦最高法院對“馬伯里訴麥迪遜案”的審理標志著司法審查制度正式確立，即普通法院監督模式。其確立了法院在具體案件的審理中，可以依據憲法對立法機關和行政機關的活動進行審查，并宣告違憲的立法和行政行為無效的一種制度。該制度的確立使當時處于三權中最軟弱的司法部門由于獲得了違憲審查權，真正擔負起制約立法機關和行政機關的職責，改變了原來的權力失衡狀態，真正實現了制憲代表們所期待的三權分立、制約平衡原則，完善了聯邦憲法體現的分權制衡模型，進一步協調了美國政權組織的內部關系，其實質起到了對美國憲法所規定的政權組織形式鞏固和補充的作用。法國選擇以憲法委員會這一特設機關作為憲法監督主體的模式，主要是其帶有議會制特點的總統共和制的需求。這種特點的政權組織形式要求議會的立法權不能受司法權和行政權的干涉，加之政府與公眾對普通法院行使司法權一貫戒備的傳統，使得由憲法委員會這一特殊機構行使憲法監督權成為可能?！敖椪旱某踔允菫榱吮３址▏娜龣喾至鹘y”［7］，憲法委員會獨立的權威，使得憲法監督權在法國與立法權、司法權以及行政權劃清了界限，成為國家權力的一極，法國的憲法委員會被譽為“第四機構”①在如何認定法國憲法委員會的性質問題上，學者們持不同觀點。較為權威的說法是法國政府司法部長于1976年10月16日在參議院的聲明:憲法委員會“盡量具有織組形式，但它并不是一個司法審判機構，它是調整公共權力運行的組織?！?。同時，這種憲法監督模式又鞏固并完善了法國的政權組織形式，不但實現了對議會立法的有效監督，還在一定程度上協調著立法權與行政權的關系。

第三，政權組織形式在一定限度內的合理調整也會有利于憲法監督模式的合理選擇。分配國家權力是政權組織形式本身具有的含義之一。而憲法監督權作為一種全體人民共同享有的權力，在賦予特定的國家機關代為行使以后，同憲法修改權和憲法解釋權一樣也應被推定為一種國家權力。從這個意義上說，憲法監督模式的選擇(對憲法監督權的設定)是政權組織形式內容的一部分。這樣，對憲法監督模式的設置或改善必然會引起政權組織形式的一定限度內的調整。這里所說的一定限度是指對政權組織形式的調整不得違反憲法的相關規定。

“一國的政權組織形式確立后，并不意味著已經完備，它的具體制度和環節往往有待于進一步健全、發展和完善。我國的人民代表大會制度，也有一個從不完善到逐漸完善的改革和發展過程，推進這一過程就能不斷地鞏固和發展國家政權，使之更好地代表和反映人民的意志和利益。”［3］103在保持與憲法根本目的一致的基礎上，對政權組織形式合理適度的調整是必要的。尤其對我國而言，現有憲法監督制度的低效狀況急需改善，而無論是對監督模式的重新選擇還是對現有模式的完善，對政權組織形式的適度調整都是不可避免的，同時又是極為必要的。

政權組織形式也可以彌補憲法監督模式的不足，這一點在英國得到了較為明顯的體現。盡管英國的議會監督模式有立法權自我監督和議會時間和精力不足的缺陷，然而在英國，這些缺陷所帶來的危害后果卻顯得微乎其微。國家權力仍然處于法律的嚴密控制之下，公民權利受國家權力侵害的可能性極低。普通法理念、判例法制度以及司法獨立原則在英國的確立與發展以及固有的法治傳統固然產生了相當重要的影響。其對國家權力進行配置的巧妙結構方式也起到了相當重要的作用。一方面，雖然奉行“議會至上”的原則，但是議會仍要受到其他國家機關或個人(英王)的制約。另一方面，議會君主制的政權組織形式在英國的確立，是多種階層和利益集團斗爭妥協、相互制約的產物。立法機關(議會)的立法權本身就包含著不同階層、不同政黨、不同利益集團的相互制約，并且從未停止過。

政權組織形式與憲法監督模式服務于共同的目標，即控制國家權力以保障人民的權利得以實現這一憲法的根本目的。政權組織形式的內容包含了憲法監督模式。對憲法監督模式的選擇應以不引起政權組織形式的本質改變為限度，而這種選擇又必然會引起政權組織形式一定程度的改變。這種改變是對政權組織形式的合理補充和完善。反過來說，對政權組織形式的合理適度的調整又會促進憲法監督模式的合理設置，從而提高憲法監督的效率，彌補其不足。因此，政權組織形式與憲法監督模式是互動的。在完善憲法監督制度的過程中，不應將二者看成是完全從屬的關系或對立的關系，二者是可以互為補充、相互促進的。

三、啟示

(一)制度的設計過程中應當遵循的兩個原則

結合前文分析，在對我國憲法監督制度的設計過程中，應當遵循兩個原則:

第一，合法性原則。這個原則對選擇我國的憲法監督模式提出了兩方面要求。一方面，設置的憲法監督機構不能超越全國人民代表大會及其常務委員會之上，也不能和它們并列。否則就實質性地改變了現有的政權組織形式——人民代表大會制，違反了憲法的基本內容。另一方面，人民代表大會及其常務委員會作為立法機關，其行使立法權的行為應處于憲法監督范圍內。

第二，合理性原則。該原則要求對憲法監督制度進行合理設置以滿足其效率需求。一方面，要賦予憲法監督機構獨立的權威，在地位上應高于被監督的國家權力機關或至少與其平行并且保持相對獨立性。另一方面，憲法監督應該結合事先監督與事后監督的方式，兼顧對具體行為和抽象行為的監督，同時能夠及時全面地接收到公民的憲法訴愿。

(二)設計方案的基本思路

第一，與立法權相對分離的憲法監督權。將人民代表大會的代表分為兩部分，設立兩個機構，一機構專門負責立法工作，行使立法權;另一機構專門負責憲法監督工作，行使憲法監督權。這兩個機構都設有常設機構，由這兩個常設機構共同組成人大常委會。憲法監督機構及其常設機構對立法機構及其常設機構和行政部門的行政立法以及司法機關進行司法解釋這一類抽象行為進行違憲審查，采取事先監督與事后監督相結合的方式;對行政部門的具體行為和司法機關的具體行為進行違憲審查，采取事后監督的方式和具體行為所指向的受侵害方不舉報不審查原則，如確認行為違憲，可以撤銷。這樣可避免憲法監督機構不必要地干涉行政機關與司法機關的正常工作。

第二，建立憲法訴愿的遞交平臺。由各級人民法院設立一專門機構受理因具體國家行為違憲引起的案件，在窮盡其他的刑事、民事和行政訴訟手段后仍不能解決的案件，報請上級人民法院處理，如仍不能解決，則逐級上報，由最高法院轉交全國人大的憲法監督機構或其常設機構處理，處理辦法同上。一般說來，憲法所規定的相當一部分權利都能通過刑事、民事、行政訴訟得到規范和保障，這樣設計不但能夠使被侵害權利得到更及時的救濟，而且可以在一定程度上減輕憲法監督機構的工作壓力。

該設計方案沒有使我國憲法規定的基本政治制度及政權組織形式發生本質變化，事實上將提高人大的權威，進一步鞏固我國的基本政治制度。同時，該設計方案的實施可以滿足憲法監督效率上的需求，使國家權力處于憲法更嚴密的控制之中，使公民的基本權利得到更為全面的保障。

［1］孫國華．社會主義法治論［M］．北京:法律出版社，2002:555．

［2］法學詞典(第3版)［K］．上海:上海辭書出版社，1990:784．

［3］許崇德，胡錦光．憲法［M］．北京:中國人民大學出版社，1999．

［4］張慶福、甄樹青．憲法監督發展趨勢簡析［J］．外國法譯評，1998，(1):71 －72．

［5］［美］漢密爾頓，杰伊，麥迪遜．聯邦黨人文集［M］．程逢如，在漢，舒遜，譯．北京:商務印書館，1982:365．

［6］American Constitutional Law，New York，The Macmilian Company，1959:9．

［7］張千帆．憲法學導論——原理與應用［M］．北京:法律出版社，2004:179．

On The Difficulties For The Promotion of Our Country’s Constitutional Supervision System

QIN Yong，ZHAO Shou-dong

Abstrat:The contradiction between the original constitution supervision system’s innovation and the present political power organization configuration had become a big barrier in the consummate process of our country constitution supervision system．Cannot only pause to this question’s solution in the system design surface layer，must launch the theory in analytic hierarchy，we should correctly master the relationships between the constitution supervision pattern and political power organization configuration．Speaking of our country，existing constitution control system’s low efficiency condition urgently needs to been improved，it is inevitable and essential to chooses new constitution surveillance pattern，to improve existing constitution surveillance pattern，also to moderate adjust the political power organization configuration．

constitution supervision;the pattern of constitution supervision;the political power organization configuration

DF2

A

1008－7966(2011)06－0008－04

2011－10－11

秦勇(1977－)，男，黑龍江呼蘭人，副教授，從事憲法學與行政法學研究;趙守東(1976－)，男，黑龍江雙城人，副教授，從事法理學與民商法學研究。

［責任編輯:杜 娟］