社區電子警務的建設研究

劉 昆，侯亞莎

(中國人民公安大學，北京 100038)

社區電子警務的建設研究

劉 昆，侯亞莎

(中國人民公安大學，北京 100038)

社區電子警務是公安機關以社區公眾為導向，借助現代信息技術，科學重組警務流程、拓展便民服務路徑，從而實現警察與社區居民的良性互動，以求共同解決社區問題、維護社區公共安全，進而促進社會協調發展的警務理念、警務模式和警務方法體系的總稱。當前我國社區電子警務建設還存在一些問題，集中表現在:重形式輕實效，重管理輕服務，重硬件輕軟件，重技術輕管理。要從以下方面完善社區電子警務的建設:繼續推進基礎工作信息化，提高公安機關服務能力，創新管理方式，對社區電子警務進行科學評估。

社區電子警務;信息警務;社區警務;警務流程重組

隨著信息技術的普及和應用，信息社會已經來臨。目前我國還處在信息化的過程中，信息化對我國的警務活動形成了嚴峻的挑戰，與此同時，我國社區警務建設中警力不足的困難也呼喚著警務模式的改良。2009年2月18日，國務委員、公安部長孟建柱在全國縣級公安局長專題培訓班開學典禮上強調:要深入推進公安信息化建設，著實提高基層實戰能力，加快推進動態社會環境下社會治安防控體系建設，實現傳統警務模式向現代警務模式轉型①孟建柱在“全國縣級公安局長專題培訓班”上的講話．http://www．mps．gov．cn/n16/n1282/n3463/n3598/n1164451/n1164730/1831469．html，2009 －02 －09。。社區電子警務，是對電子警務和社區警務的進一步發展，本文擬從社區電子警務的概念界定入手，探討社區電子警務與其他警務模式的關系、社區電子警務的體系結構及社區電子警務建設中存在的問題，最后提出完善社區電子警務建設的建議，以期對公安工作有所幫助。

一、社區電子警務的概述

(一)社區電子警務概念

當前學術界沒有“社區電子警務”的具體定義，只有對“電子警務”的研究。“電子警務”概念的形成受多方面的影響，其中重要的因素是“電子政務”的提出及公安工作信息化的推進。1993年“電子政務”概念被首次提出，1998年金盾工程啟動，2000年電子警務的概念被首次提出。電子警務的概念具有代表性的主要有以下三種:

1．“電子警務是公安組織的一種基于信息和信息技術、并與現實警務相融合的新型組織形態。”［1］

2．“電子警務是在計算機網絡環境下，按照一定的標準和協議進行多種警務活動的方式。也就是說，電子警務是基于互聯網標準，鏈接上級同下級、甲業務部門同乙業務部門以及業務部門同管理對象的業務流程的警務模式。”［2］

3．“電子警務是指以計算機信息技術為手段，以網絡為載體，以高效、公開、透明為特征的各項公安工作的信息化、網絡化和數字化，它既包括對內的公安機關上下級之間、各部門之間、各地區之間的信息交流，也包括對外的公安行政管理和社會服務工作。簡單地講，就是公安工作多層次、全方位的信息化。”［3］

“社區”是個含義非常豐富的用語，既可指帶有行政管理屬性的一定的地理區域，也可有文化含義。在我國，社區一般強調行政管理屬性，多用于地理概念，指的是現實生活中人群居住生活的街區或居民住宅區。

在厘清“電子警務”與“社區”各自概念的同時，我們也不能陷入“社區電子警務就是在社區里面開展電子警務”的誤區，社區電子警務比“社區里的電子警務”更廣泛。筆者認為“社區電子警務”是:公安機關以社區公眾為導向，借助現代信息技術，科學重組警務流程、深化警務信息公開、拓展便民服務路徑，從而實現警察與社區居民的良性互動，以求共同解決社區問題、維護社區公共安全，進而促進社會協調發展的警務理念、警務模式和警務方法體系的總稱。

(二)社區電子警務的特征

1．社區電子警務是服務型警務。社區電子警務以社區公眾為導向，而不以信息技術為導向，這就決定了社區電子警務是服務型警務。單純以技術為核心主導社區電子警務建設，其負面效應會是巨大的浪費與低效，單純技術的引入不會引領制度的變革。政府的職能正在由管理向服務轉變，“群眾路線”是公安工作的根本出發點，能否提高為人民服務的水平也是警務改革是否成功的唯一標志。

2．社區電子警務是主動警務。社區電子警務改變了傳統警務被動型、反應型的特點，是一種主動警務。打擊犯罪方面，公安機關深入基層廣泛收集信息，實現信息共享，及時追蹤打擊犯罪;服務公眾方面，公安機關通過增設便民服務窗口，提高辦事效率，借助現代信息技術主動幫助公眾解決現實問題。

3．社區電子警務實現了警務工作社會化與智能化的結合。社區電子警務要求公安機關以社區為依托，團結社區居民，運用社區資源，廣泛聯系社會各部門共同解決社區治安問題，這是警務工作的社會化，也是社會治安綜合治理的重要內涵。同時社區電子警務要求公安機關借助現代信息技術，科學重組警務流程，實現信息共享，這又是信息技術飛速發展下警務工作智能化的體現。社區電子警務實現了警務工作的社會化與智能化相結合。

(三)對社區電子警務與其他警務模式關系的探討

社區電子警務不是“社區里的電子警務”，也不是社區警務與電子警務的簡單相加，而是信息化的社區警務，是依托信息又不脫離基層的信息警務。

1．社區電子警務與信息警務。信息警務也被稱為第五次警務革命，是“以信息網絡為基礎，以信息系統為依托，以信息數據為中心，以計算機等現代科技設備為工具的現代科技活動”［4］。孟憲文認為電子警務是公安信息化建設的一個高級階段，筆者同意其觀點。社區電子警務又是電子警務在公安基層工作的實物化落實。社區電子警務離不開計算機網絡、管理信息系統等信息技術系統，但是社區電子警務的重心在“警務”上，更接近于在信息網絡環境之上的一種警務運行機制。與信息系統、信息網絡等信息化建設相比，對社區電子警務考察的重點應集中在現代信息技術與現行警務融合后的流程合作上，從警務活動的全過程及其組織管理的角度為公安工作信息化定位。

2．社區電子警務與社區警務。社區警務的基本思想是社區民警在社區工作，依靠社區黨組織和社區居民委員會，利用社區資源，通過廣泛發動群眾，開展社會管理與安全防范的警務活動［5］。社區警務是基于對被動反應式的近現代警務觀念和做法的反思，是對強調預防犯罪的傳統的繼承與創新基礎上產生的一種全新警察觀，出發點是為了加強和改善警民關系，幫助群眾解決困難。社區電子警務的目的更為廣泛，不單是幫助群眾解決困難、方便群眾，還要改革警務組織體系，建立維護社會治安的長效機制，實現公安工作的可持續發展。

二、社區電子警務的體系結構

社區電子警務的體系結構包括了非技術的組織管理體系以及技術性的電子警務系統體系結構。本文對技術性的電子警務系統體系結構不做研究，只探討非技術的組織管理體系。非技術的組織管理體系可以分為兩個部分，一是內部管理運作系統，二是對外執法服務系統。

(一)內部管理運作系統

1．辦公自動化系統。辦公自動化即公安日常業務管理，是利用先進的科學技術將辦公人員和先進設備結合起來構成人機信息處理系統。以信息交流、知識管理為核心，實現公安機關內部信息的網上共享和交流，協同完成工作事務，提高工作效率和工作質量。

2．檔案管理系統。檔案管理系統包括人口管理系統和基礎管理系統。人口管理系統通過計算機錄入每個自然人的情況，并利用網絡進行共享充分實現公安行政管理的職能。基礎管理系統是對公安內部的各類臺賬進行管理。

3．管理決策系統。管理決策系統包括信息統計系統、信息分析系統和信息維護系統。客觀事實往往是零散的，需要進行整理，統計系統實現的是對信息和數據進行收集并按不同類別存貯的功能;分析系統實現的是對信息和數據進行分析比較判斷而提取出其特點的功能;維護系統實現的是保全信息和數據，確保統計系統和分析系統發揮作用的功能。宣傳系統。宣傳系統以網絡為主、通過各種宣傳方式來實現。電子宣傳的優勢在于信息量大，覆蓋面廣，傳播速度快，更新及時，也便于與人民群眾交流。

2．警務公開系統。警務公開系統，能夠使公安機關通過網絡更好、更快、更直接地聽取人民群眾的意見，從而提高公安機關的處警能力和服務水平。

3．電子警政系統。電子警政系統是通過計算機網絡系統進行政務處理的系統，目前利用該系統辦理身份證和邊境證已投入使用并取得了很好的效果。電子警政是政府部門電子政務的一個有機組成部分，還有著廣闊的發展空間。

4．電子巡警系統。電子巡警系統是利用計算機網絡對各個監控點進行網絡監控來替代傳統的人工巡查。傳統的警務活動中，公安機關大都是接到報警后才趕赴現場，到達現場后往往犯罪嫌疑人已逃跑或現場已被破壞。電子巡警系統以電子技術為依托，能實現實時監控并在異常情況時自動報警，大大縮短了出警時間，給偵破案件贏得寶貴的戰機。

(二)對外執法服務系統1．

三、當前我國社區電子警務建設中存在的問題

目前，我國電子警務蓬勃發展，顯示了公安機關“科技強警”的強烈愿望。各地公安機關克服困難，取得了巨大成就。但是，社區電子警務建設中還存在一些誤區，具體表現如下。

(一)重形式，輕實效

注重表面功夫、忽視實質內容，是我國電子警務建設中最為嚴重的一個問題。“相當一部分公安網站的內容多是本部門領導人的姓名和標準像、機關情況簡介、會議簡報等，至多再介紹一些常規性的法律法規和一般安全防范知識，單調貧乏，流于形式，宣傳功能多于實際效用，直接為公眾提供便利服務的項目如法律問題、業務問題咨詢解答等很少見到，實質意義上的網上辦證也未真正出現過，老百姓難以切實享受到網絡化警務辦事便捷的實惠。”［6］

(二)重管理，輕服務

電子警務建設的另一問題是只把電子警務作為內部辦公方式、對外管理手段的升級來看，追求的主要是管理效果，而非服務效能。這種現象反映出以管理為主的傳統公安理念依然嚴重存在，執政為民、服務社會的意識還不強。雖然建設電子警務離不開公安部門自身和對社會管理的信息化，但其最終的目的是服務于民。

(三)重“硬件”投資，輕“軟件”更新

一些基層公安部門對電子警務建設的認識存在一定誤區，片面地追求政府資金投入，把硬件設施的構建和配置的先進性放在第一位，而對機構調整、業務整合和制度創新考慮甚少，因而造成信息資源開發利用滯后、應用和服務領域狹窄。這種只重視科技“硬件”投資而忽視“軟實力”提升的錯誤傾向，勢必影響電子警務效益的充分實現。

(四)重技術更新，輕體制變革

當前各自為戰、缺乏協調的問題仍然存在，重復建設、資金使用效益不高的現象仍然突出。各地區、各警種自我發展，軟件開發系統不易整合，導致早已建立的計算機信息管理系統自我封閉，信息不能共享。“這種局面不但限制了信息效益的充分發揮，而且容易出現重復建設，增加基層單位的勞動量，造成人力、物力、財力的巨大浪費。”［7］

四、社區電子警務建設的完善路徑

(一)繼續深入推進基礎工作信息化

信息收集是社區民警最基礎的工作，社區民警應當把信息采集貫穿于履行職責的全過程。“要特別注意派出所基礎信息的鮮活性，從城鄉社區警務的實際出發，以人員、場所、物品、案件、情報信息五個方面為重點全面準確采集錄入轄區實有人口基本信息，各類經營單位及其從業人員信息，特種行業經營單位、網吧等相關經營信息，并積極創造條件，采集房屋、照片、手機、QQ號和網絡虛擬身份等信息;對涉及社會穩定、重大事件預警防范的社情民意、情報信息及處警信息等，隨時采集上報。”［8］

截至目前，北京市建設網上警務室256個，各戶籍派出所還配備了專職或兼職的網絡信息民警380人［9］。北京市公安局要求網上警務室建立后，各戶籍派出所網絡信息民警工作日期間，每天上午、下午、晚上對重點業主論壇至少各查看瀏覽一次，對其他業主論壇要保證每天至少查看瀏覽一次，確保及時掌握社情民意。此外，網上警務室還將公布派出所、社區民警聯系方式，發布社區警情通報、警務公開、警民互動、通知通告等信息。

(二)提高綜合服務能力，建立社會化的服務機制

1．完善網絡建設，加強信息資源整合與共享。“在現有公安專網基礎上，大力建設公眾服務網，通過互聯網對社會實施各種管理和公共服務，并與其他政府部門的外網系統實現安全的互聯和信息交換。”［8］發展社區電子警務，信息共享是基礎，通過拓展信息共享口頸，促進各類警務信息、政務信息、社會信息在全警范圍內異構整合。

2．提高信息公開水平，拓寬聯系服務群眾渠道。通過公安公眾服務網、窗口單位電子觸摸屏等信息化手段，深化警務公開，促進權力陽光運行和服務規范化，增加人民群眾對公安工作的了解，使公安工作處于人民群眾的監督之下。2010年12月20日，全國公安廳局長會議日在京舉行，國務委員、公安部部長孟建柱在會上強調:公安機關要善于借助網絡微博等新型媒介搭建警民互動平臺，主動聽取群眾意見，自覺接受群眾評議，進一步拓寬聯系服務群眾的渠道。從2010年2月廣東肇慶公安局率先開通微博，經過整整一年，公安微博已經發展到500家，占全國政府微博的70%，關注的民眾已經超過千萬。繼肇慶公安開通微博后，“平安北京”、“濟南公安”等微博也誕生［10］。從博客、論壇到微博，新的網絡交流工具的出現，既增加了公安機關的工作內容，同時又增加了可借助的媒介。

(三)創新管理方式，實現警務流程重組

1．組織層次由錐形化向扁平化發展。中間管理層是信息通訊技術落后的產物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又容易造成信息的失真。當前，隨著公安機關各級組織成員素質和能力的提高，上級對下級控制的需求正在逐步減少，特別是現代信息技術的發展，使得組織內部整體之間的信息聯系變得異常容易。通過信息化的支撐，構建扁平化的組織層次成為公安機關組織改革和警務機制創新的合理選擇。對于地市級公安機關來說，無論是精簡分局、充實派出所的改革思路，還是撤銷派出所、實現“三級變兩級”，都是組織結構扁平化的不同體現，都會得到改革帶來的巨大收益。

2．以公民為導向，實現警務流程重組。公民是公安機關服務的顧客，以顧客為導向進行警務流程重組有三種方法。一是圍繞固定客戶進行重組。對于較固定的公民，深入轄區展調研，了解他們對公安機關的需求，將需求逐一分類研究，論證圍繞這些需求開展工作的可行性，然后制定具體實施方案，最后將相對固定的方案借助社區電子警務來高效實施。二是圍繞產品進行重組。當客戶很難確認時(如流動人口數量太多且流動較大)，圍繞產品進行重組。如在城郊接合部、交通復雜地段、，圍繞違法犯罪數、控制交通事故數等指標，制定具體實施方案，最后由民警借助監控設備、檢查設備和配套的數據庫來實現。三是圍繞過程進行重組。當不存在確定的需要專門服務的客戶，也沒有可量化的工作指標時，那么圍繞結果進行重組就意味著根據持續改進的工作過程本身進行運作。

(四)引入績效標準，對社區電子警務進行科學評估

在公安工作透明度日益增加的情況下，社區電子警務項目要想取得各級財政、編制、政策的支持，贏得公民的信任，及時發現建設中的瓶頸并有效糾偏，就必須引入科學指標進行績效評估。根據公安工作實際，可以將社區電子警務的績效劃分為三個層次:產出層次，表現在建設的淺層次“產量”方面，如網站、線路、客戶端硬件、軟件操作平臺等建設成果;結果層次，表現在建設結果的經濟和效率方面，即通過電子警務建設，能否節省辦案經費、能否加速辦理審批等工作流程，能否提高總的工作效率;影響層次，表現在建設的社會影響方面，包括大眾的安全感、警察外在形象、對公眾的回應等。

結語

“社區電子警務”的概念雖然尚未提出，但其實際建設已然進行。社區電子警務充分體現了科技強警戰略與社區警務模式的完美結合，但是實際工作中重形式輕實效、重管理輕服務、重“硬件”輕“軟件”、重技術更新輕體制變革的問題，制約了社區電子警務的進一步發展。公安機關要以社區電子警務為機遇，沿著社區電子警務建設的完善路徑，優化警務工作流程，完善社會服務，不斷適應人民對公安機關警務能力的更高要求。

［1］孟憲文．電子警務［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2004:38．

［2］孟憲文，何啟歡．“電子警務”下的警察行政管理［J］．中國人民公安大學學報，2003，(3):18．

［3］劉建兵，李東輝．芻議電子警務的應用與發展［J］．鐵道警官高等專科學校學報，2003，(4):25．

［4］蔣文榮．對信息警務特征及其工作模型的探討［J］．公安學刊，2005，(6):16．

［5］李慧．困境與突破:關于社區警務構建的思考［J］．法制與社會，2007，(7):23．

［6］程桐．我國電子警務建設的回顧和前瞻［J］．江蘇警官學院學報，2009，(11):27．

［7］單鵬．我國電子警務體系建設研究［D］．東北大學MPA專業，2005:18．

［8］吳劍．電子警務視野下信息化引領警務機制創新的思考［J］．公安研究，2009，(7):20．

［9］新京報電子版:社區網上警務室正式開通［EB/OL］http://news．bjnews．com．cn/2010/0804/85090．shtml．

［10］李蒙．公安微博這一年［J］．民主與法制，2011，(4):37．

Research on The Construction of Community Electronic Policing

LIU Kun HOU Ya-sha

The community electronic policing take community as direction，get the help of modern information technology and expand conveniences for citizens’service path．The order is to solve the community problem，maintain the community public security and promote society coordinated development．The current electronic policing construction also has some problems．Public order managements should achieve these aims:Continuing to advance the foundation information，sharpening the Public security organ serviceability，reforming mode administration，and carrying on the science appraisal to the community electronic policing．

Community Electronic Policing;Information Policing;Community Policing;Policing Process Re engineer

DF3

A

1008－7966(2011)06－0037－04

2011－08－28

劉昆(1987－)，男，山東萊蕪人，2009級治安管理方向研究生;侯亞莎(1985－)，女，山東濟寧人，2011級治安管理方向研究生。

［責任編輯:李 瑩］