英中兩國失業保險制度比較研究*

張新文，李修康

(廣西民族大學，廣西 南寧 530006)

中國失業保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度，其主要目的是降低失業給勞動者帶來的經濟沖擊，保障其基本生活，促進其順利再就業。它既是社會保障體系的重要組成部分，又是就業政策的重要補充。在經濟全球化和社會轉型的背景下，由于多種因素的影響，中國失業保險制度仍存在不少亟待解決的問題。觀之英國，其失業保險制度經過近100年的發展和完善，在理論發展和實踐過程中，創造了許多寶貴的經驗。這些經驗對中國失業保險制度建設具有著借鑒意義和促進作用。

一、失業保險的覆蓋范圍

1911年，英國頒布了《國民保險法》，開創了強制性失業保險制度的先河，后被許多國家效法，構成了世界失業保險制度的主流。英國失業保險的現行立法是在1995年。英國法律規定所有擁有固定工作的人員均有義務參加失業保險，因此，勞動者是否參加失業保險不取決于個人的意愿。英國失業保險覆蓋范圍包括所有周收入在62英鎊以上的雇員，還有自我雇傭者(又稱自雇人員)、繳納減額養老保險費的已婚婦女和遺孀［1］。目前英國失業保險覆蓋率已經達到全部勞動力的86%［2］。可見，英國失業保險的覆蓋范圍十分廣泛。

在中國，城鎮企業事業單位和城鎮企業事業單位職工依照1999年《失業保險條例》的規定，共同繳納失業保險費。從現實情況看，中國失業保險覆蓋范圍并不廣。2009年末全國城鎮就業人員31120萬人，而參加失業保險人數僅為12715萬人，參保人數僅占全國城鎮就業人員總數的40．85%;參加失業保險的農民工人數為1643萬人，若按全國農民工總量22978萬人計算，其參保率僅為7．15%［3］。很明顯，參加失業保險的絕大多數人還是“正規部門”的從業人員，而個體工商戶及其雇員、未經注冊的私有企業的從業人員、鄉鎮企業從業人員、政府部門為下崗職工等安置的公益性就業人員、從事家政服務的人員等數以億計的“非正規就業”群體仍未納入失業保險覆蓋范圍。此外，農民工納入失業保險覆蓋范圍還十分有限。將于2011年7月起施行的《社會保險法》中明確規定：職工應當參加失業保險，由用人單位和職工共同繳納失業保險費。但是其強制性和實施效果怎么樣，依然有待關注。

二、失業保險基金的籌集和使用

英國失業保險基金由國民保險基金收入和政府財政撥付兩部分構成，屬于“雇主、雇員、政府三方負擔”模式，具有險金共擔的特點。國民保險基金由雇主和雇員共同繳納。雇主和雇員按雇員周工薪收入的一定比例繳納。總體而言，英國社會保障繳款高于最低工資標準。英國政府對失業保險投入巨資，投入形式多樣，最常見的方式是對失業保險預算出現的赤字進行全額負擔，還對因各種原因失業但沒有資格領取失業保險金的人員給予救濟。與其他歐盟大陸國家相比，英國社會保障繳費占社會保障基金的比例要少得多，其社會保障繳費不到社會保障基金的50%［4］。由于英國實行現收現付制，所以包括失業保險基金在內的社會保障基金不會出現因受到經濟波動的影響而遭受損失的情況。

在中國，失業保險基金由用人單位和職工繳納的失業保險費、失業保險基金的利息、財政補貼以及依法納入失業保險基金的其他資金構成，與英國相似。其來源主要集中在城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%繳納的失業保險費和城鎮企業事業單位職工按照本人工資的1%繳納的失業保險費(城鎮企業事業單位招用的農民工無需自己繳納失業保險費)，不足部分由地方政府補貼，籌資水平較低。中國失業保險基金用于以下支出：失業保險金、醫療補助金、喪葬補助金和撫恤金、接受職業培訓和職業介紹的補貼、與失業保險相關的其他費用。值得注意的是，近年來，中國失業保險基金收入和支出不斷增長的同時，其滾存結余越來越多與制度功能發揮不充分的矛盾更加突出。中國失業保險基金結余從1999年的160億元激增到2009年的1524億元，增長了近10倍［5］。為此，中國應在建立對失業保險的穩定且可持續性財政支持的同時，應該做到失業保險供需平衡，并確保失業保險基金保值增值。

三、失業保險待遇

在英國，要享受失業保險待遇必須符合以下條件：年齡在18歲以上的失業者或每周工作低于16小時的人;最近2個納稅年度中的1年足額繳納社會保險費(且繳費收入基數不低于應稅周收入低限的25倍)或者最近2個納稅年度中每年的社會保險費的收入基數不低于應稅周收入低限的50倍;在職業介紹所登記失業，并且2周到介紹所填一次表;具有勞動能力并愿意從事全時工作［2］。失業人員如果因就業期間本人不正當行為而失業、或無正當理由而自動離職、或放棄任何可以就業的機會和不參加培訓計劃的，不能申請失業保險待遇。英國所有失業保險受益人，不論其在原工作單位收入的多少，均領取同等數量的失業保險津貼［4］，最長申領期限為182天至6個月。如果失業保險待遇不能滿足家庭需求，可以申請收入補貼。這項規定主要是確保個人或者家庭能夠達到一個指定的特定值，滿足他們的生活需求［6］。1995年，英國出臺《新的求職者法案》。新法案指定單一補貼，即“求職者津貼”，代替以前的失業保險待遇和收入補貼兩個待遇，目的是鼓勵失業人員就業。求職者津貼發放標準是滿25歲或者25歲以上單個求職者或者單個家長津貼每周最多可以領取65．45英鎊，而單身或者25歲以下可以領取51．85英鎊，一對夫婦可以領取102．75英鎊。津貼發放將根據通貨膨脹因素每年適當提高標準。［6］

在中國，失業人員領取失業保險金的條件是：失業前用人單位和本人已經繳納失業保險費滿1年的;非因本人意愿中斷就業的;已經進行失業登記，并有求職要求的。領取失業保險金的期限按照失業前用人單位和職工累計繳費時間來確定：累計繳費滿1年不足5年的，最長為12個月;累計繳費滿5年不足10年的，最長為18個月;累計繳費10年以上的，最長為24個月。重新就業后，再次失業的，繳費時間重新計算，但最長不超過24個月。失業保險金領取期限自辦理失業登記之日起計算。與英國相比，中國失業保險待遇的申領期限較長，這就弱化了其促進就業的功能。失業保險金的標準不得低于城市居民最低生活保障標準，具體由各省、自治區和直轄市人民政府確定。2009年全國平均失業保險金為每月446元［7］，待遇水平偏低。用人單位招用的農民工連續工作滿1年，并且單位已經繳納保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由經辦機構根據其工作年限，對其支付一次性生活補助。總體而言，當前在中國低工資和高通貨膨脹的現實情況下，現有的失業保險待遇水平無法保障失業人員的基本生活需要。

四、失業保險制度的管理

英國失業保險的實施由英國政府設立專門的機構進行管理，失業保險基金由社會保障部和就業部共同負責。社會保障部的繳費機構負責繳費記錄的管理，就業服務機構和待遇支付機構負責失業待遇的支付，一般通過地方就業中心或待遇支付辦公室來具體實施。英國失業保險管理機構還對具有工作能力的人員提供幫助，并通過各種形式為求職者提供免費服務，對雇主提供發布用工信息等服務，以促進失業人員順利再就業。

在中國，國務院人力資源和社會保障部主管全國的失業保險工作。縣級以上地方各級人民政府人力資源社會保障部門主管本行政區域內的失業保險工作。社會保險經辦機構依照《失業保險條例》和《社會保險法》的規定，具體承辦失業保險工作。中國失業保險基金實行地方管理，市級統籌，由于統籌層次偏低，各地在籌集和使用失業保險基金方面存在差異的同時，也導致了覆蓋面的差異。此外，目前中國社會保險經辦機構的職責和角色仍未得到充分的認可和肯定，其在開展業務過程中存在著工作內容繁雜、運行經費不足、工作人員缺少、工作效率較低等問題。由于管理體制不完善，導致管理費用支出的比例過高，違反法律規定的失業基金被浪費、挪用、甚至侵吞的現象也時有發生。

五、結論與思考

通過以上的比較分析，我們發現，英國和中國的失業保險制度都是在特定的社會背景和條件下建立和發展起來的。從建立和發展歷程看，中國失業保險制度基本適應社會主義市場經濟發展的需要，先后為2500多萬失業人員提供了失業保險待遇，同時促進了新興勞動力市場的發展，但同樣可以看到，中國失業保險制度仍然不完善。這就需要我們在學習借鑒國外有益經驗的基礎上，立足中國國情，不斷地創新和完善。

1．擴大失業保險覆蓋范圍。失業保險應成為惠及所以勞動者的一項基本保險，建議結合國家的產業政策、就業政策和經濟發展的具體情況，逐步擴大失業保險的范圍，將大學生和流動就業人員納入失業保險范圍［7］，解除他們以不同形式實現就業的后顧之憂。其次，合理制定擴面征繳計劃，對完成或未完成擴面征繳供工作目標的單位及其領導，給予相應獎懲或處罰，并且要建立健全聯動機制，形成擴面征繳工作合力。再次，做好用人單位的宣傳工作，營造用人單位、職工參加失業保險的良好氛圍，逐漸以非公有制企業等為重點，做好非公有制企業及其從業人員的參保工作。

2．健全失業保險基金籌集與使用機制。首先，建立制約機制，加強基金征繳與管理，為保障失業人員的基本生活并促進其再就業提供有效的資金支持。其次，加大勞動保障監察執法力度，做好失業保險基金征繳及欠費追繳工作。再次，規定任何單位不得擅自擴大失業保險開支項目，以保證失業保險基金的安全性，對于違規操作而造成基金流失的，要按有關規定嚴肅處理。

3．提高失業保險待遇水平，適當縮短待遇領取期限。提高失業保險待遇水平時，需要考慮以下幾個因素：要體現權利與義務相結合的原則，履行義務多者應當享受更多的權利;鼓勵失業人員積極就業，避免對失業保險的過分依賴;針對一些特殊失業群體的需求提供針對性的服務;與其他社會保障項目相銜接，保證失業者享受到更專業的服務;放寬領取失業保險待遇的條件，提高“非正規就業”群體享受失業保險待遇的機會。另外，基于權利義務相一致原則，以及失業人員自身再就業能力的高低，適當縮短失業保險待遇的領取期限。

4．完善失業保險管理體制。首先，嚴格施行《社會保險法》，同時對《失業保險條例》進行適當修改，并做好相關配套法規的制定。其次，健全失業保險管理與監督機制，加強失業保險基金的預算、管理和核算工作，杜絕新的擠占挪用，確保基金保值增值。再次，給予地方自主權，人力資源和社會保障部負責制定總體規劃和統一政策，地方政府和人力資源社會保障部門制定具體的實施辦法并組織實施，同時要健全就業服務中心，為失業人員提供更好的就業與再就業援助和指導。

5．提高失業保險業務管理水平。首先，學習借鑒英國失業保險與就業服務工作的有效做法，根據中國國情，吸收到失業保險制度建設和就業服務工作中，不斷改進業務經辦流程，規范實際操作，提高服務質量和效率。其次，引進績效管理的理念和方法，在目標設計、條件準備、人員安排、工作方法、評估考核等環節，實現規范化、科學化和系統化的管理。再次，完善“金保工程”，做好社會保險統計報表的數據采集、匯總和分析工作。

6．增強失業保險促進就業、穩定就業和預防失業的功能。在增強失業保險促進就業功能方面，首先，要樹立新的失業保險理念，以構建積極的失業保險制度為目標，完善失業保險促進就業的功能;其次要進行制度設計安排，放寬現行失業保險規定中促進就業項目的享受群體范圍，適當增加能夠強化失業保險促進就業功能的支出項目［2］。在使用失業保險穩定就業和預防失業方面，應該增加失業保險基金用于支付社會保險補貼和崗位補貼等方面的支出，幫助困難用人單位穩定就業崗位。此外，還應積極研究探討實行彈性費率，并采取多種措施拓寬就業渠道。

［1］英國的失業保險［EB/OL］．中國勞動咨詢網：http：//www．51labour．com/labour－ law/show － 15976．html，2011 －01 －08．

［2］劉燕斌．構建積極的失業保險制度［EB/OL］．中國人事報網：http：//www．rensb．com/showarticle．php?articleID=16350，2011 －01 －09．

［3］根據人力資源和社會保障部發布的《2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》整理．

［4］阿塔·侯賽因．歐盟各國的失業保險計劃［J］．中國社會保障，2009，(1)．

［5］根據人力資源和社會保障部(原勞動和社會保障部)發布的《1999年度勞動和社會保障事業發展統計公報》和《2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》整理．

［6］韓標．英國：從失業保險到求職者津貼［J］．中國社會保障，2010，(11)．

［7］呂學靜．我國失業保險制度功能的改革與優化［J］．中國社會保障，2010，(9)．