關于南縣農田水利建設的調查與思考

劉向陽

(中共南縣縣委黨校，湖南 南縣 413000)

關于南縣農田水利建設的調查與思考

劉向陽

(中共南縣縣委黨校，湖南 南縣 413000)

水利是農業的命脈。南縣是純湖區縣，是國家糧食生產的重要基地。但近年來農田水利建設嚴重滯后，影響了農業特別是糧食生產的發展。要確保糧食生產持續、穩定發展，水利建設就要先行。

水利建設;滯后;政府扶植;投工投勞

在目前世界糧食供不應求且價格節節攀升的形勢下，盡管我國連續多年獲得了糧食總產持續增長，但對人口眾多的中國而言，所面臨的糧食安全壓力仍然不可懈怠。畢竟民以食為天，無糧不穩。南縣地處洞庭湖腹地，素有“魚米之鄉”的美稱。是國家商品糧生產基地。但隨著農業產業結構的調整和農村稅費改革的進行，糧食生產面臨著十分困惑的局面。雖然國家為了調動糧農的積極性采取了一系列的優惠政策，種糧的比較效益也大大增加，但是由于近十年來農田水利建設的相對滯后，導致糧農望水興嘆而將稻田改作旱土。2010年全縣糧食總產比10年前減少37．5%。水利是農業的命脈，無論是消除糧食安全隱患，還是保持農村持續穩定發展，都必須加強農田水利建設。

一、湖南南縣農田水利建設現狀分析

由于特定的地理環境，南縣一般以每個泵站為中心形成排灌區。目前全縣有中小排灌區231個，設計灌排面積82．7萬畝。在農村稅費改革和“兩工”取消前，一年一度的農田水利建設是南縣鐵打不動的秋冬農村主要工作任務之一。政府投入為引導，農民投入為主體，社會投入為補充，形成了一套形之有效的農田水利建設投入機制，且年復一年，不懈進行，為確保農作物旱澇保收發揮了積極的作用。農村稅費改革和“兩工”取消后，水利建設的投入機制發生了新的變化，而民眾的思想觀念一時難以轉變，新的機制又尚未形成，導致了農田水利建設出現了停滯不前的局面，面臨著許多新問題。主要表現在:

1.現有工程難以為續

南縣的排灌設施大多運行二、三十年，長的達四十年，設備老化、效能低下。由于資金、體制等原因，有的已多年沒有維護，有的設施被盜，損毀嚴重，且渠道淤塞，排灌不暢。據統計，全縣有384處涵閘長年失修，其中有91處損壞較重;有398處泵站設備老化，土建部分存在嚴重安全隱患。有252條計550公里渠道淤塞，急需疏洗。

2.抗旱死角多，取水困難

南縣雖然是純湖農區，但自然水系已被打破，用于抗旱的湖塘早在1976年田園化時已被改造成稻田，所有灌溉必須由源頭泵站給水。由于裝機容量少，且布局不規則，存留了許多抗旱的死角，多年來頭痛醫頭，腳痛醫腳，都是臨時解決，現在原有體制一變根本就無法解決。

三峽蓄水以后，長江正常來水量減少，水位偏低，使得沿河取水困難。目前全縣有80多處涵閘在春秋兩季無法取水，藕池中支縣城至茅草街段由于河床淤塞，基本已成為啞河。原來在夏秋可自由灌溉的兩岸7個鄉鎮，現只能靠南茅運河和大通湖逆流給水，逆流給水需多級排灌，無疑大大增加了灌溉成本。而現在渠道淤塞、資金無法籌集，逆流給水已不可能，原有許多稻田只能改作旱土。以烏咀鄉為例，全鄉已有56%的水田，計2．35萬畝改做旱土。

3.資金投入嚴重不足

多年來，骨干農田水利工程建設主要靠政府投資和受益區農民投工投勞。實行農村稅費改革和取消“兩工”后，過去的投入機制不能用，新的投入機制尚未形成。而“一事一議”的籌資籌勞機制在現實操作中也處于尷尬的境地。雖然“一事一議”是解決農村問題、減輕農民負擔、防止從中贏利的有效辦法，但在現實操作中很難實行。遇到突發事件，受益不均，及牽涉個人利益等情況時，“一事一議”往往成了有事不議、有事難議，議而不決，決而難解。

原來按政策的正常投入，由于捉襟見肘的縣級財政而無法兌現，只能以“以獎代投”的形式表示一下，而鄉鎮按人田各半征收的水利建設資金大多用于人頭經費，真正用于水利建設的不足30%，這無異于“杯水車薪”。而現在連這“一杯水”也沒有了。

農田水利建設與農業生產需求形成的矛盾越來越凸現。以稅改前的2000—2004年為例，中央財政對南縣水利建設的總投入為9563萬元，其中對農田水利工程建設的投入為1813萬元，也還占中央財政總投入的20%，縣鄉兩級對農田水利建設的總投入年平均也有還500萬元。而稅改后近兩年中央財政對南縣的農田水利建設資金年平均只有260萬元，縣鄉兩級財政投入也減至160萬元。

4.管理體制不順

一方面是水利工程管理方式粗放。責、權、利不明確，理論上“人人有份”，實際上“人人無責”，形成了工程所有者管不了，使用者又不管的局面。造成了工程的老化、失修、效率降低，甚至設備被盜的現象。有的農業綜合開發水利工程項目建成后，部分基層干部和群眾仍把渠道管護和設備維護的責任壓在政府身上，出現了工程建好后無人管理，使用周期縮短等現象。

另一方面水利管理服務體系不暢。這方面鄉鎮水利站表現得特別突出。鄉鎮水利站應該在農田水利建設和管理服務中發揮重要的樞紐作用，但在農村綜合配套改革后，鄉鎮水利站處于縣水利部門管不了，鄉鎮政府無力管，從而無所作為、無力而為的尷尬局面。現在各泵站實行的是“拿錢灌水”或是“灌后結算”，無論哪種方式，由于農民種植的多樣性和差異性，在收取灌溉費時總有扯不清的問題，糾紛不少。2009年烏咀機埠為大垸村給水12天，計110小時，按正常標準可收11000元，而該村只向水田種植戶收取了近6000元，尚有5000元應向旱土種植戶收取，但被旱土種植戶以沒有受益而拒絕。

5.農民興修水利的積極性下降

由于農田水利工程建設項目具有自身的特點，盡管農民深知水利建設的重要性，但在實踐過程中因利益的不平衡等因素的影響，往往形成了議而不決、決而難行的狀況。

一方面由于長期缺乏監督機制，農民對鄉鎮收費辦水利的成效有意見。收了錢而辦事不多，資金不知去向，所以農民總擔心自己的錢又會被挪作它用。2007年，中紀委、國務院減負辦根據南縣群眾反映坐陣南縣，對已收取的抗旱費、共同生產費用等督促退還給了農民。

另一方面由于青壯年勞動力部分外出打工，在家的老年人、婦女居多，勞動力難以組織。有的整戶外出，耕地流轉，按人或按田畝計費都難以執行。致使連村組排灌渠道的簡單疏洗也無法進行。

再者，部分農民對有較強公益性的工程采取不聞不問的態度，不參加議事，對流域性和利益不均衡的工程往往“議而不決，決而難解”，沒有真正形成“農田水利為農民，農民自覺修水利”的良好氛圍，把一切的責任和希望都放在政府身上。致使很多急需的農田水利建設也無法按時組織實施。

二、加快農田水利建設的對策思考

農田水利建設是農業和農村最基本的基礎設施，在農業生產和農村經濟發展中占有十分重要的地位。因此，必須充分認識當前農田水利建設與管理遇到的新問題，運用科學發展觀，適應新要求，探索新機制，切實加強農田水利建設與管理，為農村經濟發展、糧食安全、農民增收創造條件。

1.要加大中央和上級財政投入力度

首先要盡快出臺農田水利建設投入政策。近幾年來，中央對“三農”工作十分重視，連續幾年以中央1號文件來對“三農”工作進行部署。但是，文件始終沒有對農田水利建設的資金渠道、組織方式進行進一步說明或政策性的規定。建議中央或省級政府要根據當今農村水利工程建設實際情況，明確投資渠道，規范建設程序，制定農田水利工程建設投入的長效機制，使農田水利建設步入良性循環的軌道。

其次要加大投資力度。南縣縣鄉兩級財力不強，靠縣鄉兩級自籌，根本無法開展農田水利建設。現在上級已明文規定不能再從群眾中收取水利建設資金，農田水利建設又不能停滯。所以，各級財政要按照經濟增長的速度，逐年增加農田水利建設的投資。每年的農田水利建設計劃一旦制定審批，中央對這些工程的投資補助比例不能低于60%，省級投入配套比例不能低于20%，市級、縣級配套比例不能低于10%。受益區群眾也要適當進行投入，投入的比例也不應低于10%。

再次中央、省、市、縣各級要把農田水利建設資金納入財政預算，確保投入的長效機制。在資金管理方面，建議實行封閉運行，由水利、財政部門負責建管和監督，以充分發揮投入資金的效益。同時可積極引入市場機制，探索發展民營水利的新路子。通過制定和完善發展民營水利的優惠政策和激勵機制，充分調動社會各界的積極性，實行民建、民有、民營，以改善農田水利建設投入嚴重不足的狀況。

2.要組織和引導好農民群眾投工投勞辦水利

水利建設的目的是改善農民生產生活條件，增加農民收入，因此，農民群眾永遠是農田水利建設的主力軍，也是我們長期依賴的“法寶”。地方政府在組織引導好農民群眾“一事一議”辦水利工作上要采取新措施和新辦法。一是要加強水利建設的宣傳，幫助和教育農民群眾辦水利，提高群眾的熱情。二是要完善“一事一議”辦水利機制，從組織形式、投入機制、建設機制、資金監督等方面進行規范，逐步形成農民自愿參與，村社自行組織，政府協調服務的建設格局。尤其是全局性的跨村、跨鄉的農田水利建設，政府要更加突出協調作用，做好組織和引導工作。三是要幫助農民群眾制定好“一事一議”辦水利的規程，保持“一事一議”辦水利新機制的連續性、長久性和穩定性。四是要明確農民投資投勞辦水利的性質。農民投資投勞辦水利其實是一種生產性投入，并不是增加其負擔。所以要認真處理好減負與農田水利建設這種生產性投入的關系，并對農民投資投勞辦水利的性質進行界定，不能走“鄉鎮干部愿意引，農民自己愿意投，上級領導不同意”的極端。

3.要推進小型農村水利工程產權改革

根據南縣的實際，為更有效發揮農村水利工程效益，可對小型泵站采取租賃、承包、股份合作等形式進行改制。其主要改革形式:一是經營管理模式因地制宜，不拘一格。各泵站可根據各自的特點和需求，只要是有利于加強管理，提高效益，改革形式可多種多樣，不加限制。二是泵站的資產和各種經費確定要嚴格把關，包括資產評估、承包費、租賃費，都應根據現實情況，合理確定。三是要民主決策泵站的改組，要尊重受益群眾和當地村組干部的建議意見。對原來村組自管泵站搞得好的，可尊重群眾的意見，認為可改則改，認為可不改則不改。對屬于鄉鎮管理的小型泵站可納入改革范圍的，要尊重水管部門的意愿，優先機手和水管部門的干部職工參與競爭。四是泵站改革中，涉及到國有和集體的資產，變賣回收的資金原則上只能專用于設施修復和工程生產，但應歸口水利部門管理，由水利部門會同當地財政、受益村組的代表制定資金使用計劃和管理辦法，做到專款專用。五是改革方案要明確“三權”:即所有權、使用權和經營權。根據建議，使用和經營都要因地制宜地確定方案形成文字記錄并與承包者或租賃者依法簽定合同或協議，增加體制改革的合理性和合法性。

4.要建立健全農田水利工程建設管理機制

無論是現有工程還是再建工程都要建立健全管理機制，按照“誰投資、誰建設、誰所有、誰管理”的原則，逐步實現產權明晰化、投資多元化、經營企業化。

一是確定權屬，按照投資渠道確定工程的事權、財權和管理權屬。二是進行工程效益分析。由管理單位對其工程效益進行科學分析，效益不高的工程予以取締，再從排灌區域總體上完善配套，從而減少農業生產成本。三是規范建設管理程序，實行建、管、養一體化，包括建設資金、生產資金、養護資金、人員安排等方面建立穩定的投入機制，確保農田水利工程的效益得到持續發展。

5.要統一規劃，整合農田水利建設資源

近年來，國家對農田水利建設、改善農村生產耕作環境十分重視，陸續實施了糧食專項建設、低產田改造、農業綜合開發、小農水利項目建設、土地平整、以工代賑等項目，這些項目的實施，的確改善了農村生產耕作環境，但收的效果并不盡人意。

這些都是屬于農田基本建設項目，卻大部分不是水利部門主管實施，參加建設實施的有財政、發改委、國土、農業等單位，由于政出多門，沒有整體規劃，所以造成了一些人為的弊端。一是各自為政，標準不一，二是打亂了原有的農田水系，三是打亂了水利建設規劃。據此，今后凡是農田水利建設必須要由水利部門為主進行監管，進行統一規劃，以最大限度的發揮其效益。

責任編輯:詹花秀

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1009－3605(2011)02－0070－03

2010－02－04

劉向陽，男，湖南南縣人，中共南縣縣委黨校科研室主任，主要研究方向:經濟管理。