創新規劃理念展現鄉村新貌——成都市青白江區規劃編制向鄉村延伸的主要做法及啟示

□鄭自強

規劃是依法行政和科學發展的基礎，是經濟社會發展的先導。在成都市推進城鄉規劃一體化的大背景下，青白江區堅持以科學發展觀為指導，按照市委城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略部署，緊緊圍繞建設世界現代田園城市的歷史定位和長遠目標，將“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設與鄉村規劃編制有機結合，以農村產權制度改革為契機，以土地利用規劃為基礎，以城鎮總體規劃為指導，率先在全市開展了統籌城鄉綜合示范村規劃的編制，切實筑牢了“以城帶鄉、以鄉統村”的規劃保障。

一、基本情況

青白江區位于四川省成都市北部，面積392km2，人口約40萬，是成都市乃至西部重要工業區，轄11個鄉鎮（街道）、120個村（社區）。境內兼有平壩、丘陵、低山3種地形。2009年1月，為打造一批基礎設施好、產業集聚優、經濟實力強、公共服務全、體制機制活的統籌城鄉綜合示范村，青白江區按照“試點先行、因地制宜、突出特色、穩步推進”的原則和“一鄉鎮一典型”的規劃思路，啟動了村級規劃編制試點，并在總結先期16個試點村基礎上，全面推進村級規劃編制工作，于2010年6月完成了全區村莊規劃編制工作，實現由“城-鎮-新型社區”三級規劃編制體系向“城-鎮-村-新型社區”四級體系的轉變，以城鄉規劃滿覆蓋帶動全區城鄉規劃管理的體制機制基本形成，一批體現現代田園城市內涵、展現新型城鄉形態、具有較強產業支撐、同步實現生產生活方式轉變的新型村莊雛形初現。

二、主要做法及成效

1.創新村莊規劃的體制機制 開展鄉村規劃是規劃領域的一次創新改革，必須先從體制機制上入手。對此，青白江區從政策、機構、人才三方面著力，搶先構筑起改革必需的政策環境支撐。

（1）出臺配套政策 青白江制定了《開展統籌城鄉綜合示范村建設的實施意見》、《關于健全全區城鄉規劃管理體制的意見》、《青白江區鄉村規劃技術導則（試行）》、《創新全區城鄉規劃管理體制機制的實施方案》等文件，進一步理順了規劃編制體系，強化了城鄉規劃編制與實施、規劃管理與服務、規劃監督與保障等職能。

（2）實施機構改革 在成都市率先將青白江區規劃管理局更名為青白江區城鄉規劃管理局，成為全市首個城鄉規劃管理局,行使全區城鄉規劃編制、實施和監督管理職能。并撤銷原來5個鎮的規劃管理所，在城廂、清泉、祥福等鎮設立城鄉規劃管理分局，將工作重點向農村地區延伸。

（3）配備鄉村規劃師 通過面向全社會公開招募、征集等多種途徑，首批在城廂、清泉、祥福、姚渡4個鄉鎮配備了4名鄉村規劃師，專門負責參與鄉鎮規劃建設事項決策研究，代表鄉鎮對投資性項目進行規劃把關，對項目實施情況提出意見和改進等工作。

2.高標準編制完善村莊規劃 村莊規劃是鄉村規劃的重點環節。青白江區在村莊規劃的編制上大膽引入田園城市的全新理念，全面銜接既有規劃，最終形成了“一村一品”的錯位發展格局。

（1）引入田園城市規劃理念 在編制村莊規劃時，運用田野工作方法體系，引入田園城市規劃理念，與當地村民、企業業主等直接交流，獲取第一手研究資料，共同編制規劃方案，并參與規劃成果付諸實施的全過程。

（2）銜接各類規劃 在編制村莊規劃的過程中，積極做好與土地利用總體規劃、產業發展規劃、城鄉建設規劃等相關規劃的對接，并結合社會、經濟和基礎設施等要素，打破行政村區劃歸并整合幾個村的資源實施規劃編制。

（3）實行錯位發展 在特色定位上，按照“宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜居則居、宜游則游”的思路，規劃建設各類村莊，做到村村有特色，不搞一刀切。如十五里村規劃，整體形成“一核、一帶、四區”的產業空間布局，即以三岔湖為核心的經濟發展集核，沿毗河打造毗河休閑旅游帶，沿唐巴公路北側形成生態農業觀光區和特種養殖區，南側形成經濟果林種植區和三岔湖農家旅游休閑區；蘆稿村規劃，充分利用生態水產養殖基地、桃花山及生態農業體驗園發展周末鄉村旅游業，并以城太路沿線為依托，在沿線形成旅游觀光帶，打造“天府怡都走廊”。

3.抓好村莊規劃的典型示范 做好村莊規劃編制，需要先進典型的示范引領。青白江區通過積極試點、扶優助強、形成示范、以點帶面，迅速推動了村莊規劃編制在更高水平上展開。

（1）有針對性地選好示范村 每個鄉鎮選擇1～2個區位優勢、產業發展、經濟實力等方面相對較好的村，作為村莊規劃編制的示范村（全區共16個），以鄉鎮為主體，通過招投標方式引進具備資質的編制單位編制村莊規劃。

（2）抓好兩個重點鎮的規劃 針對城廂鎮、清泉鎮兩個市級重點鎮的村莊規劃，專門下發了相關文件，在政策傾斜、資金扶持、技術服務上給予保障。建立了重點鎮規劃建設聯系匯報制度，在規劃的編制與實施過程中推行問題管理，做好動態管理，推動重點鎮有序、有效地加快建設。

（3）配套完善公共服務和社會管理設施 在對試點村進行規劃編制中，根據不同類別村、人口規模和經濟條件，按照“統籌規劃、因地制宜、功能復合、設施共享”的原則，參照公共服務和社會管理“1+13”標準［《關于村（社區）及新居工程公共服務和社會管理配置標準的指導意見（試行）》（成統籌〔2008〕124號）］，配套建設便民服務室、衛生（計生）服務站、社區綜合文化活動室、警務室等設施。

4.強化村莊規劃的管理監督 無論村莊或城鎮的規劃管理，都必須嚴格遵循規劃管理制度。對此，青白江區明確村莊規劃的強制性內容，加強對規劃編制、規劃審批和規劃實施工作的現場指導，進一步增強了規劃的剛性作用。

（1）開展村莊規劃包片制度 抽調專業規劃人員20余人，分片區負責鄉鎮和村組的規劃工作，通過列席鄉鎮政府和規劃管理分局的相關會議、查閱審批資料、踏勘建設項目施工現場等方式開展工作。

（2）實行村莊規劃公開制度 積極引導群眾參與規劃編制、審批、實施和調整的全過程。在規劃編制前，規劃編制人員在進行現狀調查、取得相關基礎資料后，采取座談、走訪等多種方式，征求村民的意見；在規劃編制過程中，鄉村規劃要進行多方案比較并向村民公示，在村民的監督之下進行；在規劃編制完成后，必須經村民會議或者村民代表會議討論同意后，方可由相關部門審批。

（3）嚴格村莊規劃審批制度 嚴格遵循村莊規劃審批程序，執行集體決策逐級審批制度，并實施全過程監督，重點從村莊發展過程中存在的主要問題、發展目標的確定、主導產業的確定、產業結構以及建設規劃布局等5方面著手，加強與建設單位溝通，及時發現和解決問題，確保規劃成果真正服務于村莊建設。

三、幾點啟示

1.堅持民主是編制村莊規劃的重要前提 村莊規劃的編制與老百姓特別是廣大村民的切身利益息息相關，必須充分發揮群眾主體作用，嚴格維護群眾合法權益，提高群眾知曉度、參與度和滿意度。青白江區在鄉村規劃的編制和實施過程中，全面推行公示制度，變“辦公室規劃”為“陽光規劃”，變“代民做主”為“群眾自主”。在規劃編制的前、中、后期等各個階段，廣泛征求村民的不同意見，將民主化貫穿始終，鄉村規劃才真正兌現了“充分尊重群眾意見、深入做好群眾工作”這一根本原則，共創共享的規劃氛圍才得以進一步形成。

2.突出特色是編制村莊規劃的關鍵所在 村莊的地域風貌、自然條件、地理環境，是形成村莊的基礎，也是構成村莊特色的基本因素。青白江區在實施鄉村規劃的過程中，在因地制宜的基礎上大膽突破千篇一律、萬村一面的傳統規劃模式，注重發揮“民族文化、地域文化和鄉村文化”三大特色優勢，充分把握鄉土、生態、人文、產業四大特點，平壩、丘陵、低山3個不同區域內村莊的建筑風格都獨具一格、各有特色，才形成了全區120個村（社區）“一村一品”的鄉村風貌格局，區域錯位發展才得以實現。

3.集約用地是編制村莊規劃的重要內容 編制村莊規劃時，應使農村村莊、村民住宅和公共基礎設施的規劃布局盡可能的相對集中，通過對田、水、路、林、村的綜合治理，集中連片進行農村新型社區建設，促進農民集中居住。青白江區在編制村莊規劃時嚴格遵循節約用地的原則，在充分尊重土地利用總體規劃的前提下，編制實施村莊規劃，不僅改善了農民生產生活條件，減少基礎設施投資的額度和布局的難度，而且進一步提高了建設用地效率。

4.可持續發展是編制村莊規劃的根本要求 人與自然協調發展是當今社會發展的趨勢，也對鄉村規劃的編制提出了超前性、可操作性和城鎮化這3項具體要求。青白江區在編制村莊規劃時，綜合考慮了農村的實際情況和當地的城鎮布局發展規劃，合理規劃農村人口、資源和環境，安排產業結構和布局及園林綠地系統的結構和布局等，通過村莊規劃促進城鎮化，通過城鎮化帶動村莊規劃，最終人與自然的和諧統一才得以實現。

（通聯：中共成都市青白江區委辦公室 610300）