“漲價歸公”正義——對今日中國土地征收制度和房產稅制度的反思

熊金武，王 昉

（1.上海財經大學 經濟學院，上海 200433；2.上海財經大學 高等研究院，上海 200433）

“漲價歸公”是孫中山先生民生主義的重要內容，是其解決中國近代土地問題的基本主張和思路之一。這一思想對中國的土地制度安排和城市化發展產生了深遠的影響。這不僅是由于“漲價歸公”打破了傳統中國一貫采取的按照土地面積和單位產量的簡單計稅方式，更由于這一思想實際上因應了中國近代社會最基本的經濟特征，即城市化的發展要求。從清末開始，每一次城市化浪潮都推高城市土地價格，城市土地升值以及農地轉化為城市用地升值的分配問題就凸顯出來。“漲價歸公”作為解決土地地租分配的方案之一也就被一次次提出。今日中國的土地升值分配的制度安排，尤其是房產稅和土地征用補償制度，也與“漲價歸公”有聯系。然而有些制度在執行過程中卻充滿了亂象，引致了一定的社會問題，這就不免讓一些學者對“漲價歸公”產生了懷疑和批判。有鑒于此，本文試圖通過回顧“漲價歸公”思想及與此相應的地價稅制度的演變過程，更深入地認識“漲價歸公”的內涵，厘清“漲價歸公”的本義，進而反思和審視今日中國的房產稅和土地征用補償制度，并對當前“漲價歸公”的一些誤解做出回應。

一、“漲價歸公”思想及其制度化演變

（一）“漲價歸公”思想的形成及其體系

孫中山先生在追求近代中國問題解決過程中，提出了平均地權的主張，認為“欲求生產分配之平均，亦必先將土地收回公有”，“原夫土地公有，實為精確不磨之論。人類發生以前，土地已自然存在，人類消滅以后，土地必長此存留。可見土地實為社會所有”。[1](P514)對如何實現平均地權，孫中山先生提出將“漲價歸公”作為實現平均地權的漸進路徑。他認為“土地價值之增加，咸知受社會進化之影響，試問社會之進化，果彼地主之力乎？若非地主之力，則隨社會及增加之地價，又豈應為地主所享有乎?可知將來增加之地價，應歸社會公有”，[1](P522)“當改良社會經濟組織，核定天下地價，其現有之地價仍屬原主，所有革命后社會改良進步之增價，則歸于國家，為國民所共享”，[2](P297)國家可以通過漲價部分歸公將絕大部分地租收歸國有，只保留少部分地租在地主手上，達到事實上的公有。值得注意的是，“漲價歸公”事實上是孫中山先生放棄了共產主義式贖買和強制分配方式，尊重土地私有產權的選擇。孫中山先生一再強調“漲價歸公”與共產主義的區別：“我們所主張的共產，是共將來，不是共現在。這種將來的共產，是很公道的辦法，以前有了產業的人決不至吃虧；和歐美所謂收歸國有，把人民已有了的產業都搶去政府里頭，是大不相同”。[3](P390)

后來，孫中山先生受到了德國土地改革家達馬熙克和單·威廉的影響，了解到土地增值稅制度。土地增值稅和地價稅制度是孫中山先生在思考國家制度構建的過程中借鑒西方經濟思想基礎上提出來的，是實現“漲價歸公”和平均地權目標的國家制度安排。土地增值稅和地價稅制度與“漲價歸公”思想相一致，“漲價歸公”思想就包括了土地原價稅和土地增值稅的制度安排。

孫中山先生的地價稅方案雖然明顯受到了西方制度和思想的影響，但同時也形成了自己獨特的體系。首先，孫中山構想地價稅應該作為地方稅，“用以經營地方人民之事業，及應育幼、養老、濟貧、救災、衛生等各種公共之需要”，[4](P125)并為將來《建國方略》中提及的大規模基礎設施建設和實施地方自治提供財政保證。其次，孫中山提出“漲價完全歸公”，強調“所加之價完全歸為公有”是調節土地分配，實現平均地權的保證，才是民生主義，[3](P389)而土地原價稅的合理稅率被認為是“值百抽一”。[5](P799)最后，在地價的核定上，孫中山要求對“私人所有土地，由地主估價呈報政府，國家就價征稅，并于必要時依報價收買之”，即政府按照地主申報的價格征收地價稅，并同時可以按照相同價格購買土地。兩種機制相互配合，確保地主申報地價的真實性。[4](P120)這三個設想是孫中山先生對地價稅制度的主要制度安排，構成了民國時期地價稅研究的理論框架和立法依據。

（二）“漲價歸公”思想的制度化及其演變

1923年前后，孫中山先生邀請單·威廉等外國地價稅專家草擬有關地價稅法規，制定了《廣東都市土地稅條例》和《廣東都市土地登記及征稅條例》，主要在廣州地區實施。孫中山先生逝世之后，“漲價歸公”的思想是被以總理遺教的形式繼承下來，國民政府制訂了大量地價稅和土地增值稅的法律法規，形成了比較規范的體系，并得到部分的施行。1930年南京國民政府公布了《土地法》，是關于地價稅的第一部全國性的法規。抗戰時期，1941年《非常時期地價申報條例》和1944年《戰時征收土地稅條例》明晰了地價核定方法和稅率設定，對地價稅的施行起到了極大地推動作用。抗戰勝利后，國民政府于1946年公布了新修訂的《土地法》，成為民國時期地價稅法律的最終依據。與此同時，地籍整理、地價核定、地價稅征收實施辦法等方面也出臺了大量法規。另外，有些地方政府也制定了征收土地稅的有關章程，比如《上海市征收暫行地價稅章程》和《浙江省杭州市征收地價稅暫行章程》等，都成為了地方推行地價稅的法律依據。

上海是民國時期推行地價稅和土地增值稅制度的代表性地區。根據1933年《上海市征收暫行地價稅章程》，市政府開始按照土地價格征收“暫行地價稅”，同時規定征收地價稅區域內土地買賣應“按時價征收百分之二”[6](P3)繳納轉移稅，以作為土地增值稅施行前替代的暫行稅。租界當局比較早地就開始按照地價和租金分別征收地稅和房捐，1921—1936年，房捐和地稅兩項收入在工部局收入總數中一般保持在70%左右，在公董局經常性收入中也超過了60%，[7](P69-70)而同期房捐收入在華界財政收入總數中占了40%左右。上海正式征收土地增值稅已是1948年9月，累計征稅時間不過8個月，而征稅金額只占同期上海市稅捐收入2%~3%。[8](P479-485)全國其他地區，如北京、南京、杭州等地皆有地價稅征收實踐。

建國初期，土地稅收制度一度沿用舊制繼續征收，在政務院公布的《全國稅政實施要則》中列舉了房產稅和地產稅。到1950年6月，稅收調整，房產稅和地產稅被合并為房地產稅，并在1951年8月8日政務院正式公布《城市房地產稅暫行條例》。事實上，由于解放前遺留下來的住房租賃制度復雜，上海市直至1956年第四季度才取消房捐與地產稅，開征城市房地產稅。土地稅收在文革期間城市房地產稅并入工商稅內繳納。與此同時，臺灣地區秉承“漲價歸公”和平均地權的思想進行了系統的土地制度和土地稅收制度改革，形成了獨具特色的土地稅收制度。改革開放以后，城市房地產稅進一步分解為房產稅和土地使用費，其計稅標準依然是房地價格或租金。2009年城市房地產稅取消，決定改征房產稅。

在長期的計劃經濟體制下，城市房地產稅已經失去了先前平均地權和“漲價歸公”的內涵，土地升值分配問題長期處于被忽略的狀態。不過隨著房地產權的明晰和房地產價值的凸顯，土地升值分配引發的暴力拆遷、釘子戶等代表的社會沖突不斷加劇，圍繞這個問題的爭論也越來越激烈。“漲價歸公”是孫中山先生提出的關于土地升值分配的解決方案，也一再被提及，尤其是在關于房產稅制度和土地征收補償制度的討論中。在回顧了“漲價歸公”來源及其制度演進之后，下文分別就這兩種制度予以討論。

二、今日房產稅之疑惑

2011年初，上海、重慶作為試點開征了部分個人房產稅。許多經濟學者習慣性地以為，這是一種類似于西方的房地產稅制度，也就是孫中山當年所倡導的地價稅制度。該制度下，享受地方基礎設施和公共服務的居民，以房地產稅的形式承擔社會責任。學者間討論也多是圍繞這個框架出發的。不過需要注意的是，從上海和重慶推出的房地產稅具體方案來看，和孫中山先生的設想完全不同。

首先，征稅對象。地價稅制度是孫中山先生調節居民財富分配，防止貧富懸殊的一個工具，包含了對社會財富分配的普遍調節，任何土地都有納稅的義務。然而現行的制度是征稅對象不具有普遍性。一方面，重慶和上海的方案不約而同地將征稅標準定的很高，比如上海征收對象是指本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房，并有人均60平米免稅等優惠措施，①極大地縮小了征稅范圍，不僅不能滿足地方財政需要，反而存在征稅成本問題。另一方面，重慶和上海的方案都具有面向外來人口的限制措施，比如在重慶市無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房需要繳納房產稅，上海更是非本市居民家庭在本市新購的住房，存在對外來人口的排斥措施，將舊城市居民理應承擔的公共設施費用向新城市居民轉嫁。照此辦理，則無法通過房產稅滿足基礎設施維護和建設的資金需要。

其次，稅率設定。民國學者一再強調土地增值稅稅率設定的“重稅”和“累進稅”原則，認為“價高稅亦高，既合于公平原則，并可促進土地之利用”。[9](P73)然而，今日房產稅稅率是比較低的，且差異性不明顯。比如重慶按照房價在0.5%~1.2%變動，而上海只有0.4%和0.6%兩個級別。房產稅基本上是一種財產稅，應當有調節社會財富分配的基本功能。如此低的稅率和如此低的稅率差異是很難實現財富分配調節的。

最后，房產稅制度設計有待完善。一方面，征稅細節有待明晰，比如第二套房的認定，計稅依據中房價認定等標準不清。另一方面，一些征稅配套機制不齊全，尤其是房價認定方式。如果沒有合理客觀的房價，那么房產稅實施必然受挫。

從上面看出，土地增值究竟如何分配在這個房產稅體系內是沒有得到解決的。根本性的問題在于，房產稅制度被作為打壓房價的手段，最多只算得上是一種房地產奢侈消費稅，與構建成熟社會經濟基礎的房地產稅收制度有天壤之別。房地產稅不應該是打壓房價的手段，事實上從中外各國的案例都表明，房產稅制度實施對于房價不會有長期影響，有時反而會加劇房價波動。只要存在房價上漲的預期，即使房產稅率再高也不能阻止投機和房價上漲。然而只要當前土地制度不改變，地方政府不會因為微量的房產稅而減少對土地財政的依賴，那么在招拍掛制度下地價和房價必然存在快速上升的預期。

能夠合理分配房地增值的房地產稅是構建現代化城市的財政基礎，也是解決今日困境的有效途徑。一旦明晰房地產權，保證土地自由流動，那么房產稅能夠提供持久和大量的地方財政收入，恢復社會土地增值收益分配的合理機制。房產稅制度是替代傳統土地財政，保證社會和諧的合理途徑，有利于恢復地方財政活力，防止其過度依賴土地財政。取消不公平的土地征地補償，允許土地自由流動，采取類似于孫中山先生提出的土地原價稅和土地增值稅相結合的方式，實現“漲價歸公”，是替代土地財政的唯一選擇。同時，房產稅作為一個國家最為重要的地方政府財政制度，如果沒有全國的統一布局安排，而任由地方政府制度創新，造成各地制度“割據”，也是讓人擔憂的。民國時期的地價稅實踐也證明了沒有節制的地方制度創新必然是低效率的。

三、土地征收制度與“漲價歸公”

近三十年來中國城市化發展步伐迅速，農地非農化存在巨大的價值增長，對于這部分增值該如何進行分配，一直是理論界和實踐領域在思考和探索的問題。鑒于土地征收制度是當前農地轉化為非農用地的唯一途徑，農地征收補償標準以及如何保障失地農民的生活是社會關注的焦點問題之一。一部分學者認為當前農地征收低補償是以孫中山先生“漲價歸公”思想為依據的，“根據‘漲價歸公’的原則，國家只能保證農村勞動力從事農業勞動的收入”，[10]“國家依法征收土地增值稅之類的稅收，使得由農地轉變為非農地時而出現的土地增值的大部分回歸于社會，這也意味著‘漲價歸公’”，[11]“‘漲價歸公論’在土地開發權上的理論支撐，客觀上必然是‘土地開發權國有’論”，[12]農地轉化為城市用地的增值部分應該歸于政府，并由政府用于城市基礎設施建設。回溯到前文提及的“漲價歸公”本義，可知這些觀點可能存在對“漲價歸公”的誤解。

首先，孫中山先生“漲價歸公”對象是針對所有的土地，而不是針對部分土地，更沒有明確限定農地轉化為非農用地的土地升值，也就是說不僅僅包括農地，還包括城市用地。事實上，孫中山定義的土地“不僅指陸地而言，凡海洋空氣，占有空間面積者，莫不為土地也。”[1](P510)然而今日中國土地制度下，農地漲價需要歸公，而城市用地漲價卻不“歸公”，不具有全面性。這樣就不利于土地資源合理配置，形成了農地向城市化轉移中的“圈地運動”，導致土地低效率開發。

其次，孫中山先生“漲價歸公”的方式是地價稅和土地增值稅，根本上是一種漸進的方式，實行累進制的比例稅，而不是將農地轉變為城市用地時的增值一次性地全部歸公。這種方式不僅損害了被征地農戶的權益，導致其陷入城市貧民化的危機，而且也不利于維持財政的穩健性，造成了今日中國地方政府樂于征收農地，形成土地財政。

再次，孫中山先生“漲價歸公”是依托于成熟的房地產市場的，以土地市場價格和居民自報價格為征稅的客觀依據，提出地價由地主自行申報的方法，政府有權利“照地價收稅”和“照地價收買”。然而，中國今日土地市場十分不成熟，不具有充分透明性和客觀性的評估價格和法定地價，難以找到居民和政府間都能接受的客觀價格。補償標準的客觀價格只有通過自由市場來實現，而不是通過行政方式給定地價，或者政府壟斷土地買賣。土地市場能不能順利發展的關鍵就在于明確土地產權，打破農村內、城市內和城鄉間的土地自由流通障礙，使得土地的價格通過市場供求來決定。這也是當前土地制度和土地征收制度的癥結所在。

最后，根本的差異在于社會環境的不同。孫中山先生“漲價歸公”是以平均地權為目標，解決貧富不均問題，因為二十世紀上半期最大的貧富問題是土地分配中貧富不均，“漲價歸公”的目的是取之于地主，用之于百姓。但是中國現在貧富差距問題已經發生根本變化，已不存在坐吃地租的地主階級與饑寒交迫的佃農，最大的貧富不均是城鄉差距，也就是有農地的農民和法律意義上沒有土地所有權的城市居民間的差距。如果“漲價歸公”對象僅僅限于農地轉變為城市用地的階段，那么這種“漲價歸公”無異于將進一步擴大城鄉差距。這種導致窮者更窮、富者更富的制度并非是孫中山先生民生主義的“漲價歸公”和平均地權。

由上可見，今日中國土地征收補償等制度實際上是對孫中山先生“漲價歸公”理念的背離。當知，“漲價歸公”的基本依據是享受了社會公共基礎設施和公共服務，就應該按照其受益比重而承擔責任，也就是說，房地產的漲價部分是由于公共投資造成的，所以應該收稅。今日實際情況卻與此理不同。一方面，通過土地財政大規模投入城市基礎設施建設，導致了城市房地產快速升值，致使房價高漲，然而卻不需要支付任何稅收；另一方面，農民在唯一的財產——土地被“漲價歸公”后，難以在高房價下真正融入城市，甚至有可能會淪為城市貧民。在這種情況下，若以“漲價歸公”作為今日中國土地征收補償和土地財政的依據，不免過于牽強。當前土地制度下，土地增值不僅沒有歸公，反而歸私，更是將貧窮農民的土地增值用于城市的基礎設施建設，擴大了本已嚴重的城鄉差距。正如有的學者所批評的，“一方面漲價歸公不等于漲價完全歸公,任何國家或地區實行土地增值稅稅率都不可能是100%，但是現行征地制度對農民土地發展權的限制是不支付任何補償的；另一方面，漲價事實上并未完全歸公,土地從農業用途向其他城市土地用途轉換中的增值收益被政府和用地單位 (如房地產開發商)分享了，既然房地產開發商并非集體土地所有者,也能分享集體土地增值收益，為何作為土地所有者之一的農民卻分文不得呢？”[13]

四、對“漲價歸公”的質疑及其回應

“漲價歸公”自從提出以來就受到了很多的質疑。比如有學者質疑“漲價歸公”是不是一種共產主義？是否違背市場經濟保護私人產權的要求？土地增值稅轉嫁可能難以實現平均地權目的？若土地漲價部分歸公，那么地價下跌時政府是否需要補償？[14](P59-60)有學者回應道，地價稅征收只對于地價征稅，而對于其他住房等私有產權并不實行漲價完全歸公，即這種辦法，還是建立在私產制度上面，與原有的私有財產，并不相妨，所以只能稱為“稅”不能稱為“共產”，[15](P48)還反問道：“由于公共社會原因發生的增值，應該歸公，否則相當于私人沒收公共財產”。[14](P57)對地價核定方式、稅率設定等問題，民國學者也有比較深入的探討。

時至今日，學術界在反思當前土地征收制度的過程中，也包含了對“漲價歸公”思想的反思。許多學者指出了“漲價歸公”思想的片面性，“它僅僅認為社會應當擁有整個農地開發權，而不顧失地農民也擁有獲得充分補償的天然權利，從而使其受到不公平待遇，也是不可取的”，[12]更有學者從經濟學角度強調了“漲價歸公”“背后的經濟學卻是錯誤的。這種經濟學認為，世間各種資源的市價是由其成本決定的”，“傳統理論忽略的，是農地之主對土地增值有一項重要貢獻，那就是‘放棄’農地的使用權。……放棄一項權利，要有代價”[16]，要求征用農地應秉持“漲價歸農”原則。不過讓人擔心的是，有學者為了說明今日土地征收制度的荒謬性，在沒有深入了解孫中山先生思想的情況下提出了對“漲價歸公”的不盡準確的質疑。甚至有學者提出“大白菜漲價要不要歸公？”的問題。這種質疑事實上誤解了“漲價歸公”對象的范圍。土地是與資本和勞動力并列的生產三要素之一，參與社會財富的分配。土地“漲價歸公”本質上就是要打壓土地和資本，維護勞工權益，與孫中山先生節制私人資本的主張一致。如果白菜漲價收益歸勞動者，而不是資本家所有，那么白菜就不涉及“漲價歸公”問題。相反的是，如果罔顧今日中國農村土地增值歸公，而城市土地增值歸私的現實，那么這種不深入理解孫中山先生“漲價歸公”思想基礎上的批評又于事何補呢？需要再犯將小孩和洗澡水一同倒掉的錯誤嗎？還有其他很多學者對“漲價歸公”的誤解，比如“‘漲價歸公’的錯誤理念導致了非公共利益征地行為”，“漲價歸公的土地財政”導致了“高土地出讓金—高地價—高房價”等。

對當前土地問題的反思，不能簡單上升到批評“漲價歸公”思想的層面。雖然孫中山先生“漲價歸公”構想從一開始就帶有一定空想主義的色彩，不過其根本上是承認居民的財產權利的。正是基于這一點，孫中山先生選擇了漸進的方式重新分配土地增值收益，反對簡單的共產主義式直接行政手段剝奪人民的財富，并且提出了地價稅和土地增值稅制度。土地增值稅制度是孫中山“漲價歸公”思想的制度安排，一方面強調了土地增值應該以稅收的形成收歸國有，用于地方基礎設施建設和維護，另一方面也是對土地財產權利參與土地增值收益分配的承認，允許地主享有一定的土地增值收益。更可貴的是，孫中山先生認定“漲價歸公”根本上是以市場為基礎的，土地增值收益應該采取累進比例稅的形式為社會公有，并反對過高的地價稅。這種思路可以取代不合理且難以為繼的土地財政，完善房地產稅收制度改革，進而形成土地增值收益的合理分配機制。從社會意義上講，孫中山先生將“漲價歸公”作為對當時自由資本主義糾正的途徑，是針對自由資本主義的改良方式，也是平均地權的民生主義。

今日中國土地征收制度和房產稅制度存在今人對“漲價歸公”的錯誤理解和應用。這之中關鍵的節點就在于，一方面要認識到地價稅制度是與“漲價歸公”一致的，不能避開土地增值稅和土地原價稅憑空談“漲價歸公”；另一方面，“漲價歸公”的對象是有限制的，即資產。事實上，“漲價歸公”的合理性除了符合社會公平原則、貢獻原則，公共利益原則外[17]，還包含了一種經濟價值判斷，即通過調節資產性收入分配，縮小勞資貧富差距。作為一個經濟倫理上長期“不患寡而患不均”的國家，“漲價歸公”思想的出現是無可厚非的。臺灣地區秉承孫中山先生“漲價歸公”思想，順利完成了土地稅收制度改革，并取得了后來的成就。這說明，今日土地升值分配問題的關鍵不應在“漲價歸公”、“漲價歸私”、“私公兼顧”等不同觀點之間爭論，而是如何實現公平合理的“漲價歸公”，糾正當前不合理的土地制度、土地征收制度和土地稅收制度。派生的一系列問題，能否理解孫中山先生經濟思想和正確地傳承孫中山先生的遺志，在今日中國有極其獨特和重要的意義，這是我們今天回顧歷史所應有的反思。

五、結語

也許“漲價歸公”是一個100多年前的口號，但是卻并不過時，因為它直接涉及到城市化過程中的土地升值分配問題。對反思今日土地征收補償和房產稅問題，無疑是具有極其重要借鑒意義。遺憾的是今日各種制度安排把“漲價歸公”作為對土地升值不合理分配的借口，并根據“漲價歸公”的錯誤理解導致了非公共利益征地行為，土地稅和土地增值稅制度也沒有能夠很好地施行。中國土地稅收制度已偏離孫中山先生和亨利·喬治利用土地利益的公平分配解決貧富差距和社會公正的初衷。因此，正確理解并恢復到“漲價歸公”的本義是十分必要的。這要求，一方面明晰土地產權，尊重土地私權，發揮土地市場的配置作用，避免公有土地所有制度下公權力對私人土地權益的侵害；另一方面完善土地稅收制度改革，強化土地增值稅和土地原價稅的制定和征稅，實現土地升值的合理分配。面對今日中國日益復雜的土地問題及其

注釋

①本文上海和重慶房產稅相關制度規定，詳見《樓市調控利器再出：上海、重慶房產稅開征》，http://house.ifeng.com/special/fcs/，2011-01-27。

［1］［2］［3］［4］孫中山.孫中山全集（第二卷）［M］.北京：中華書局，1982.

［5］孫中山.孫中山選集（下卷）［M］.北京：人民出版社，1981.

［6］佚名.上海市征收暫行地價稅章則匯編［M］.“中美百萬冊電子圖書項目”，1933：3.

［7］熊月之.上海通史（第九冊）［M］.上海：上海人民出版社，1999.

［8］《上海財政稅務志》編纂委員會.上海市財政稅務志［M］.上海：上海社會科學院出版社，1995.

［9］土地委員會.全國土地調查報告綱要［M］.土地委員會發行，1937.

［10］許堅.論我國兩種性質的征地補償標準［J］.中國土地科學.1996，（S1）:66-69.

［11］周誠.“漲價歸農”還是“漲價歸公”［J］.中國改革，2006，（1）：63-65.

［12］周誠.農地轉非自然增值公平分配論——兼評“漲價歸私”論和“漲價歸公”論［J］.經濟學動態，2006，（11）.

［13］黃祖輝，汪暉.非公共利益性質的征地行為與土地發展權補償［J］.經濟研究，2002，（5）：66-71.

［14］王晉伯.地價稅要論［M］.重慶：文信書局，1933.

［15］王先強.中國地價稅問題［M］.上海：神州國光社，1931.

［16］周其仁.農地產權與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇［J］.經濟學（季刊），2004，（1）：193-210.

［17］劉勇.漲價歸公的理論依據與政策評析——兼論我國土地增值稅政策執行中的問題與對策［J］.當代財經，2003，（2）：24-27.