我國公務員薪酬制度公平化探討

□文/王效珍

一直以來，我國公務員的薪酬安排混亂、復雜。不僅在于薪酬水平偏低，也在于結構的不合理。這種不透明狀態對于中國的公眾而言很容易產生疑惑，政府工作人員作為政府關注的焦點，其示范作用具有不可忽視的影響力。因此，建立一種清晰、簡單的薪酬標準，制定一種政府工作人員在獲取薪酬方面的游戲規則具有特殊意義。同時，還可以促使公務員在制度進一步完善的基礎上更加廉潔奉公。

一、我國公務員薪酬制度存在的問題

我國老百姓對公務員的收入一直以來存在著諸多疑惑，比如在我國，公務員薪酬制度是不是能準確反映公務員的人力資本價值？合理的薪酬制度是不是有助于公民及相關部門對公務員的合理界定？其實，這些也都是學術界需要審視的問題。

（一）薪酬標準界定模糊。公務員薪酬指的是在約束條件下公務員的人力資本價值。這里所謂的約束條件是指一國的總體經濟規模與國民收入水平。我國各級政府公務員的薪酬水平既沒有通過法律渠道確定下來，也沒有公平、明確地公布于眾。但是，由于公務員行使的是公共權利，支配的是公共資源，他們的收入來自于納稅人的繳稅，因而公眾有權利了解公務員的收入水平。然而，從目前我國實行的公務員薪酬制度中工資標準很明確，體現出了國家規定的基礎工資和補貼，但事實上，明確的這一部分僅僅占總體薪酬的一部分，其他部分就是各種名目的補貼，其中既包括國家補貼，也包括了省市補貼，甚至還包括了不少單位補貼。由于各種補貼是不明確也不透明的，而且在不同地域存在不小的差異，所以導致公務員薪酬標準界定模糊的現狀。

（二）薪酬內部結構混亂。我國現行的公務員薪酬主要包括基本工資、國家補貼、地方性補貼、單位補貼、獎金以及社會福利，其中每個大項目中又包括了許多子項目。內部結構名目繁多混亂。公務員的薪酬標準具有極大的隨意性。總體來說，到目前為止我國尚未建立起一套科學、統一的公務員薪酬標準。

（三）薪酬體系不清晰。薪酬體系指的是各級公務員之間的薪酬結構，換句話說是公務員工資的外部結構。我國公務員的工資級別在建國之初劃分的比較清楚，大致為24個級別，但是到計劃經濟時期，由于工資水平的制定趨向于平均分配，因而，每個級別之間的差距并不大，尤其是下層公務員之間級別差距幾乎為零，顯然這種薪酬體系不能反映出公務員之間的真實業績。改革開放以后，雖然薪酬體系經過多次調整，各級公務員之間的薪酬差距逐漸拉大，但是，薪酬體系中結構混亂現象沒有得到徹底改觀，尤其是高級公務員的薪酬仍然與其他層次不甚明顯。

（四）薪酬區域差別明顯。一般而言，經濟發展水平高的區域薪酬水平也高，這些差異集中表現為區域補貼的不同。比如，廣東省機關和廣州市機關的廳級公務員的津貼可以達到每月 5，000～6，000元，處級公務員的津貼每月也有4，000元，而在經濟水平相對較低的中部地區的山西省，廳級公務員的津貼為2，900元，處級公務員的津貼僅為2，200元。津貼在經濟發達的地區已經成為公務員的主要收入來源，部分發達地區甚至利用行政手段為本地公務員制定了更高的工資標準，以吸引素質更高的公務員。不難想象照這樣發展下去，區域差別將會更大。

（五）薪酬制定缺乏調節市場機制。我國公務員工資標準的確定主要通過行政手段，這種方式由于缺乏政府與公務員之間的信息溝通，也就是缺乏討價還價的機制，從而使政府與公務員之間缺失一個市場博弈的環節，從而減低雙方因不合理薪酬帶來的交易成本。筆者認為，薪酬標準的制定應引入市場調節機制。

二、我國公務員薪酬制度的公平性分析

（一）外部公平性分析。一是與不同行業比較公務員的薪酬偏低。國外的公務員工資制定大多數都是參照該地區企業從事相似工作、具有相同資歷的人員工資標準制定的，公務員與企業從事相似工作、具有相同資歷人員的平均工資之比大體處在1.5∶1.2的水平，這一水平目前我國達不到。我國在經歷了幾次公務員加薪以后，從橫向看，公務員的工資水平呈不斷上升的趨勢，但公務員的工資并沒有出現大幅度的增長，而是一種漸進式的，與其他行業保持一種平穩增長的態勢；從縱向看，公務員的工資排名和以前相比幾乎沒有改變。二是不同地區公務員工資差距過大。在英國、美國、法國、新加坡等市場經濟國家，同級公務員的工資和福利標準基本上是統一的。我國的情況卻是不同地區以及同一地區不同政府部門之間工資水平差異較大。最終導致這種局面產生的一個原因就在于各地區、各部門在國家統一規定之外自行出臺津貼、補貼政策，出現了分配政策混亂現象。

（二）內部公平性分析。公務員薪酬制度的內部公平性分析一般體現在職務補貼方面。2006年《公務員法》頒布施行后，不同部門、同一職務之間的工資和同一部門、不同職務公務員之間的基本工資差距不大，但在不同職務補貼這一部分差距明顯拉大了。這就意味著，在同一單位不同職務的人員所獲得的收入不是與各自對單位做出的貢獻成正比，而是與職務高低成正比。可想而知，如果有才華、有能力的公務員，由于職齡、機遇、性格等種種原因，職務得不到提升，在這種薪酬制度下就享受不到與貢獻相當的待遇。

（三）個人公平性分析。個人公平性重點要求部門中每個員工得到的薪酬與他們各自對部門的貢獻相匹配。如果說公務員薪酬制度的內部公平性強調的是工作本身對薪酬決定的作用，那么，個人公平性則強調的是員工個人特征對薪酬決定的影響。在部門中，公務員都希望得到公平待遇。對于公務員本人來講，如果薪酬制度的設計缺乏個人公平因素，那將會引起公務員隊伍的穩定，進而影響部門運轉。

三、我國公務員薪酬結構公平性設計

自從2006年全國公務員工資改革之后，新一輪公務員薪酬改革即將拉開帷幕。此次改革的目標旨在消除基層與省市級政府公務員之間的收入差距，同時還有富裕地區與貧困地區之間的公務員收入差距。目前，我國公務員薪酬制度的改革工作處在剛剛起步階段，公務員薪酬改革不僅關乎政府運作效率的提高，也是整個收入分配改革中重要的一環。一個國家的經濟水平發展到一定程度，收入分配和再分配問題就會變得相當敏感。由于我們在許多方面都沒有經驗，就必須借鑒公務員制度成熟的國家和地區的經驗，結合我國實際情況設計符合現代人力資源管理的薪酬制度。

（一）建立公務員薪酬分類管理制度。從世界范圍看，政府行政管理的發展趨勢是朝著專業化的方向進行，特別是發達國家公務員薪酬制度改革的趨勢是弱化職業化，強調專業化，也即不同種類及級別的公務員的薪酬對應不同的工資級別和檔次。比如，英國把公務員分為中央政府公務員、公共服務部門公務員、地方政府公務員三類；日本把國家公務員分為管理類、服務類、技術類三大類；美國對聯邦公務員分為一般行政人員、高級行政人員、行政長官、國會人員、司法人員、郵政人員、藍領工人等九類公務員，并相應有九類公務員工資表。

我國現行的公務員薪酬制度是按照職位分類實行的職級工資制。以行政級別和行政職務作為分類基礎把公務員職位分為領導職務與非領導職務兩大類，這也是傳統的對干部管理進行分類的方法。但是以職務與級別作為公務員薪酬的依據，而不是按照專業來劃分公務員職級，在薪酬制度上就沒有相應的分類、沒有體現專業化特點。在收入分配上就會突顯分類單一、缺乏激勵性，因此，我國的公務員薪酬管理體系急需轉變為現代社會的公務員管理制度。

（二）完善公務員薪酬平衡比較機制。公務員是國家的公務管理人員，其薪酬由國家財政統一支付，而財政是國家收入的再分配體系，制定科學健全的公務員薪酬制度體現了國家既對納稅人負責，又對公務員負責，將會促進整個社會的公平和正義。因此，國家必須建立一套嚴格的程序，通過薪酬調查與薪酬比較相結合的方式，并根據經濟發展狀況、歷史文化傳統等因素調整公務員薪酬水平，制定合理的公務員薪酬標準。世界各國對公務員薪酬的制定大多實行了將公務員薪酬與市場薪酬水平相比較的方式，它強調政府在確定公務員薪酬水平時，應該以企業中相當職位人員的薪酬水平為參照，做到大體持平或略高，這就是所謂的平衡比較原則。

（三）加強調控約束機制。我國公務員薪酬制度中工資是薪酬結構的核心部分，是按勞分配的主要體現，由中央政府統一制定它的內容和標準。津貼是公務員薪酬中對基本工資的補充。它是為了彌補各個地區之間經濟發展水平的不平衡而造成的物價水平差異，以及由此導致的基本生活費用差距而設置的，其目的在于使公務員始終與當地企業相當條件工作人員的生活水平相當。目前，我國同一地區不同單位的公務員收入水平有較大的差距，導致這一差距的重要原因在于公務員從事的是社會管理方面的工作成果很難量化，他們的工作績效在其工作領域或部門里大多需要較長時間才能體現出來，如果只是采用績效薪酬制度可能導致短期行為，也可能出現公務員分配領域的不公平現象。因此，嚴格規范公務員工資收入分配秩序，使地區之間公務員收入差距和行業間收入差距控制在一個合理的范圍內，有助于實現公務員薪酬的公平性。

（四）完善“績效工資”制度。企業經營一直提倡講求效率，工作效率提高的直接后果便是經濟效益的提高，因此提出工作人員的工資應該與其工作績效掛鉤的理論。在現代市場經濟條件下，各行各業都在講求績效，政府也應引入“績效”薪酬管理方法。而我國目前的狀況是，部分企業工作人員工資采取計時制或計件制，有些管理階層的工資采取與業績直接掛鉤的形式，而公務員到目前為止還沒有采用這種績效薪酬管理辦法，在公務員薪酬制度中引入績效工資，將公務員的工作表現與其工資緊密結合，也即工作成效越顯著，工資收入就越多，這樣就越能充分發揮工資的激勵作用，調動人的積極性、主動性和創造性。可見，公務員工作的量化需要把政府公共管理部門的各項工作分解成可以量化的任務，通過評估或者考核公務員，來科學評定公務員的工作績效。我國公務員薪酬制度引入激勵機制勢在必行，但是績效工資因其操作的復雜性在短期內亦不可能盡數實現，只能在一些部門中首先試行。

總之，公務員作為行使國家權利的重要群體，在收入分配制度改革中具有舉足輕重的地位，備受多方關注。在現實中，人們雖然不得不承認公務員的收入并不低于社會平均水平，但是也不得不正視中國的公務員明面上的工資確實過低的問題。但是，解決的辦法絕不是直接給公務員加薪，要使公務員收入分配科學合理，必須從根本上改革現行薪酬制度，對國家機關的各項收入分配應做出明確而具體的規定，建立與市場經濟相適應的薪酬管理體制，合理、透明的公務員薪酬結構模式以及公平的評價監督機制，對個人、國家和社會都有好處。制定合理、科學的公務員薪酬管理制度，確定不同部門相同職級公務員收入的差異，并使之合法化、公平化，是符合客觀經濟規律的。