對會計集中核算制度的思考

□文/王 韜

近年來，為適應市場經濟發展的要求，一些地區相繼開展并試行了會計集中核算制度。2003年會計核算中心對國家行政事業單位也實行了會計集中核算制度，由此揭開了會計集中核算探索的序幕。會計集中核算是融會計服務和管理監督為一體的新型會計管理模式，其基本職能是在納入集中核算單位的資金所有權、資金使用權和財務自主權不變的情況下，由會計核算中心代理各單位行使資金結算、會計核算職能，同時又行使其資金的監督職能。會計核算中心對各單位的財務收支采取“集中管理、分戶核算”的辦法，嚴格按規定的標準和相應的科目進行核算，實行預算內外資金統管。實行會計集中核算有效地防止了資金相互擠占、挪用現象，加強了對核算單位日常的財務管理，提高財政資金的使用效率，對于強化會計監督起到了積極作用。但與規范的國庫集中支付相比，會計集中核算依然存在很多問題，需要在實踐探索中加以解決。

一、當前會計集中核算中的主要問題

會計集中核算雖然對于加強財務、財政資金管理具有顯著效果，但是，由于其實行時間較短，很多方面還處于探索階段，必然存在諸多不足和問題。

（一）缺乏相應的法律支持。到目前為止，我國還沒有一部明確的法律規定“財政部門有權對各單位實行會計集中核算”。恰恰相反，新修訂的《會計法》第三十六條卻明確規定:“各單位應當根據會計業務的需要，設置會計機構，或者在有關機構中設置會計人員并指定會計主管人員?！边@說明各單位負責人有權對本單位的會計工作和會計人員進行管理。而實行會計集中核算制度，把各行政事業單位的會計工作納入財政部門進行集中核算，代為管理，顯然與《會計法》不符，甚至有悖于《會計法》。新修訂的《會計法》第九條規定:“各單位必須根據實際發生的經濟業務事項進行會計核算，填制會計憑證，登記會計賬簿，編制財務會計報告”，這明確了各行政事業單位有權行使會計職權。而實行會計集中核算制度后，撤銷各行政事業單位的會計與出納，只設報賬員，向會計核算中心報賬，由財政部門實行會計出納一肩挑，剝奪了單位會計主體的合法地位，不利于考核、監督各行政事業單位的會計工作。

（二）缺乏統一開支標準。實行會計集中核算制度后，由于沒有統一的經費開支標準，未納入單位與納入單位之間執行不同的開支標準；納入單位之間也未執行統一的開支標準，單位之間擺不平，核算中心操作上也有困難。有些單位沒有按經費開支標準規定執行，擅自擴大開支范圍，提高開支標準的現象較為普遍，自立名目發放獎金、補貼的現象也時有發生；核算中心經常在這些問題上與單位發生爭議，難以把握。特別是還有一些單位為了把超標、違紀支出報銷出去，千方百計地虛開發票，開假發票，如將不能報銷的送禮等支出開成住宿費、會議費等，并在支出發票、原始附件的經手人、證明人、審批手續上“做手腳”，從而輕易地混過了會計核算中心審核關。因為會計核算中心只對報賬手續、程序進行審核、把關，對各單位的支出發票、原始附件是否真實不予過問或無法究問。這樣時間一長，就容易助長一些行政事業單位亂發福利、獎金、補貼，大手大腳開支而浪費國家錢財的惡習。

（三）難以實行全過程監督。核算中心工作人員每天忙于處理日常事務，一個核算柜組肩負二三十個單位的報賬記賬任務，的確難以對其經濟事項實施全程監管。一是發票的真實性難以把握，只要手續完備，票據合法有效，就要給予報銷，很難發現報賬單位是否有用合法票據虛列支出，套取資金的情況；二是游離于中心賬外的收支難以發現；三是強調財政資金的規范運作，忽略資產管理，會計核算與財產物資管理脫節；四是對一些專項資金，有些單位混淆不清，形成擠占挪用，未能嚴格預算安排，核算中心只能根據原始憑證加以判斷，會計全過程監管職能沒有得到充分發揮。

（四）不適應部門預算改革的要求?，F在全國各地推行的部門預算改革，要求各行政事業單位都要單獨編制本單位的部門預算，而實行會計集中核算制度后，各行政事業單位的會計、出納被取消了，單位賬務由財政代管，這顯然與現在要求推行的部門預算改革不相符。

二、完善會計集中核算制度對策建議

當前，會計集中核算中管理缺乏依據、運行不規范、監督不到位以及與當前推行的部門預算等改革要求不符等問題已經比較突出，必將影響會計集中核算向縱深推進不斷完善的進程。因此，針對上述問題，筆者提出了以下對策建議:

（一）走與國庫集中支付相結合的路子。會計集中核算和國庫集中支付具有共同的理論基礎，兩者并軌結合是必然的趨勢。在工作實踐中，要運用好會計集中核算為國庫集中支付提供的平臺，有條件的地區要積極做好會計集中核算與國庫集中支付制度的并軌準備。同時，利用會計核算中心現有的人員、設備和場所等資源，實現兩種制度的有效融合。

（二）統一制定會計集中核算相關政策、辦法。由于會計集中核算工作是由各省、市從當地的實際出發，自發地推行的，沒有統一的規范，建議逐級向上級業務主管部門反映，盡快出臺相關的政策、辦法，制定一個規范性指導意見，對會計集中核算管理體制加以明確，規范會計機構設置、會計人員職責定位、會計檔案保管等相關問題，做到有章可循，有法可依，使會計集中核算工作健康有序地推行。

（三）在公共財政體制下構建財務管理工作框架。要充分利用會計集中核算和國庫集中支付的平臺性作用，促進政府采購改革和“收支兩條線”管理的貫徹落實。充分發揮集中核算在反映會計信息方面所具有的客觀、真實、全面、及時的優勢，為編制部門預算、零基預算和績效預算提供科學、準確的依據。并切實參與到具體的編制工作之中，形成以集中核算為核心，從中心輻射單位的財會管理體系。

（四）加強支出監管。會計核算中心要從核算型向管理型轉變，徹底扭轉將會計核算中心視作單純的核算機構的觀念。財政部門應從實際出發，制定統一財務開支標準，使會計核算中心在支出監督方面監督有依據，真正從源頭上預防腐敗。同時，處理好監督和服務的關系，做到服務與監督并重，寓監督于服務之中，只有服務到位才能監督到位，只有提高會計工作質量才能提高監督水平。

（五）完善財政監督機制。實行會計集中核算制度后，財政部門能夠更加及時地了解各單位的預算執行情況，并能客觀、公正地掌握單位收支管理中的各種具體矛盾和問題。加強財政監督，一方面可以通過對經費支出的內容及時進行分析，特殊專項經費跟蹤調查，實地實時監督；另一方面可以充分發揮會計電算化的優勢，將部門經費使用情況和管理建議等會計信息及時反饋給各部門，提高財務的透明度，調動社會各界的力量，形成監督合力，從源頭上預防和治理腐敗。財政部門要將會計監督工作與財政監督工作有效結合，同時發揮審計監督這一專業監督機構的作用。財政與審計部門在工作中相互協調，改變監督不到位的現象，避免監督工作越位和錯位，在監督方面各有側重，功能互補，進一步完善財政監督職能。

（六）加強會計隊伍建設。實行會計集中核算并不改變單位會計責任主體，部門財務管理的職能還需更進一步加強。加強報賬會計隊伍建設，提高報賬會計整體素質是強化財務管理和提高會計工作質量的前提條件。財政部門及單位應切實做好會計人員的培訓和教育，加強《會計法》等國家各項財政法規和職業道德的教育，提高報賬會計的職業道德水平和法律知識，通過一系列制度，制約報賬會計的工作行為，保證報賬會計誠信為本、愛崗敬業、堅持準則、客觀公正，使其充分發揮會計監督的紐帶和橋梁作用。