公共財政與社會主義新農村建設

□文/閆曉麗

公共財政與社會主義新農村建設

□文/閆曉麗

財政作為政府宏觀調控的重要工具，在社會主義新農村建設中擔負著非常重要的職責和任務。未來中長期運用公共財政政策推進新農村建設，應切實加大國家財政對“三農”投入的傾斜力度；建立規范的支農資金管理機制；著力深化縣鄉財政管理體制改革；積極化解鄉村債務；逐步建立城鄉統一的現代稅收制度；財政政策要與農村金融政策協調配合。

公共財政；新農村；農村問題

公共財政是社會主義市場經濟條件下國家財政的一種運行模式，是國家或政府滿足公共需要的一種經濟行為。在本質上，它是以國家為主體的“取之于民，用之于民”的分配關系。從出發點和歸宿點來看，它應市場主體的需要而產生，為滿足市場主體的公共需要而存在。公共財政作為國內生產總值再分配的重要手段和提供公共產品的具體模式，在處理利益分配關系，充分調動各方面積極性，以及解決“三農”問題的歷史進程中擔當著重要角色。公共財政是建設社會主義新農村的重要物質基礎，是促進農業生產、農民增收及農村社會發展的體制保障，是解決“三農”問題的必由之路。

一、公共財政概述

（一）公共財政的內涵。公共財政是指國家或政府為市場提供公共服務、滿足社會公共需要的一種分配活動。它是與市場經濟相適應的一種財政模式，是國家以社會和經濟管理者的身份從市場上取得收入，并將這些收入用于政府公共活動的支出，為社會提供公共產品和服務，以充分保證國家機器正常運轉、保障國家安全、維護社會秩序，實現經濟社會的協調發展。簡而言之，公共財政就是指為彌補市場失靈、滿足公共需要而構建的政府財政收支活動。

（二）公共財政的特征。一是公共財政是彌補市場失靈的財政。市場失靈表現為公共產品、外部性、壟斷、信息不充分、市場不完全、偏好不合理、收入分配不公、通貨膨脹和經濟擴充等方面。市場失靈是市場不能控制、而必須由政府的公共財政發揮作用的領域；二是公共財政是非營利組織財政，即公共財政原則上不介入非競爭性領域。營利性是人們參與市場活動的唯一動力，但政府作為社會管理者，其行動的動機不是、也不能是取得相應的報酬和盈利，而只能是通過滿足社會公共需要的活動，為市場有序運轉提供必要的物質基礎和制度保障；三是公共財政要求政府對所有百姓一視同仁、惠及全民；四是公共財政是民主性、法制性財政。市場經濟是民主法制經濟，對于政府來說，其活動也應當置于法律的根本約束規范之下，財政作為政府直接進行的活動，在市場經濟下無疑必須受到法律的約束和規范，從而具有明顯的民主性、法制性特征。

二、公共財政在支持社會主義新農村建設過程中出現的問題

（一）國家財政支農支出絕對規模不斷擴大，但占財政總支出的比例卻仍在下降。國家財政用于農業的支出，其絕對量呈現出不斷增長的趨勢，從1990年的676.09億元增加到 2004年的 2，881.72億元，但財政支農支出占財政總支出的比例卻在持續下降，由1990年的21.90%下降到2004年的10.16%。財政支農支出占國家財政總支出的比例，低于農業GDP占GDP的比例；財政支農支出占財政總支出比例的下降速度快于農業GDP占GDP比例的下降速度。隨著工業化、城市化進程的推進，我國農業GDP占GDP的比例呈現下降的趨勢，這符合結構轉換規律，也是必然趨勢。但是，農業產值的下降并不意味著農業在工業化、城市化進程中的基礎地位和重要作用的喪失，否則，農業部門的發展滯后將成為工業化、城市化發展的“瓶頸”。因此，國家財政對農業的支持不應隨之減弱。1990～2004年財政支農支出占財政總支出的比例從21.90%下降到10.16%，下降了11.74個百分點，這與農業在我國工業化、城市化進程中的重要地位不相符合。

（二）農村公共產品提供資金不足，缺乏財政支持“三農”的穩定增長機制。中央與地方提供農村公共服務的責任劃分不明確，應由中央財政提供的農村醫療衛生、教育等公共產品卻交由地方政府提供，而應由地方政府提供的某些公共產品卻交由市場供給。另外，我國對“三農”的財政支持沒有達到《農業法》的規定：財政支農增長速度快于財政支出增長速度的目標。

（三）財政支持“三農”的支出結構仍需進一步優化。我國財政間接支持多于直接支持，這主要表現在兩方面：一方面是農產品流通領域的間接支持；另一方面是政府通過財政撥款對農業事業單位的間接支持。1998～2003年國家糧食流通體制改革實行“三項政策，一項改革”。國家財政每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在500～700億元，約占財政支農支出的30%。實踐證明，國家財政投入巨資用于農產品流通環節的補貼效益低下。隨著糧食直接補貼試點政策的推行，以及糧食流通體制的市場化改革，加之從1998年起實施積極財政政策，國家加大了對主要江河堤防建設和病險水庫除險加固的投資，加大了對長江中上游和黃河上游林業生態建設的投入，水利和林業的支出比重大幅度上升，6年用于水利建設和林業生態建設的支出分別為1，700多億元、1，300多億元，分別占中央財政支持“三農”支出的較大比重，農產品政策性補貼呈下降趨勢。另外，政府通過對農業事業單位的財政撥款，即向農村公共服務供給方提供財政資金的方式，支持農村公共服務的發展。但長期以來，我國農村公共服務單位在機構設置上主要源于計劃經濟時代，在人事與財政方面幾經“下劃”、“上收”，但最終仍沒有在體制上理順關系。這種向供給方提供資金的方式，長期以來一直沒有擺脫“有錢養人，無錢打仗”的狀況。向供給方提供財政資金的方式也是影響財政支持“三農”資金使用效率低下的原因之一。目前，我國公共財政面臨著如何應對農村改革發展和國際經濟形勢急劇變化的巨大挑戰，這也是理論界和實際部門亟待研究的課題。

三、公共財政推進社會主義新農村建設的對策建議

（一）加大農村基礎建設投入，改善農村生產生活條件。2007年中央財政支持“三農”基礎設施資金總量達到4，200億元，較上年增加400多億元，2008年中央財政對“三農”投入增長將達到1，000億元，以確保農業基礎建設的需要。而我國用于支農財政資金仍然十分有限，在這種條件下，要有計劃、有步驟、分階段、分區域地逐步加以解決農村基礎設施建設問題。首先要解決農民最關心、最需要的農村公共產品的供給。解決農村改革發展問題，必須加大公共財政對農村道路、人畜飲水、農田水利設施等農村基礎設施的支持力度，促進現代化農業發展，提高農業綜合生產能力，改善農民生產生活條件、改變農村落后面貌；必須明確以農田水利為重點的農業基礎設施是現代農業的重要物質條件，加快改造中低產田。

（二）公共財政應支持、鞏固和發展新型農村合作醫療制度。我國的現狀是醫療衛生資源80%集中在城市和大醫院，農村醫療衛生資源嚴重不足，條件差、設備少、水平低。雖然農村人口有了農村合作醫療的醫療保障，但其對解決農民“看不起病”問題的效用是微乎甚微的。而且農村缺乏合格的衛生人才。據統計，目前農村鄉鎮衛生院人員中，本科畢業生僅占1.6%，大專生占16.9%，中專生占59.9%，有21.6%的衛生人員沒有任何學歷，難以承擔繁重的醫療衛生服務任務。因此，應加大公共財政對公共衛生、醫療服務和醫療保障體系建設的支持力度，盡快建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，進一步做到使廣大農民“病有所醫”。

要加大農村公共財政對農村醫療衛生（公共產品供給）的投入應做到以下幾點：一是要整頓縣鄉政府內部機構，裁汰冗員；二是要理順財政體制，使基層農村財政事權與財權相對應；三是要明確農村公共財政的兩個職能——保障和發展。

（三）公共財政應支持農村社會保障體系建立。農民社會保障問題是涉及到民生的大問題。我國有9億左右的農民，農民社會保障問題是最大的民生問題。然而，這一問題由于歷史的原因一直沒有解決好。在目前9億農村人口中，僅有5，000萬人享受到養老保險。因此，農村社會保障需要公共財政不斷加大支持力度。我國剛剛公布了2009年起開展新型農村社會養老保險試點，2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。根據這個政策，只要農村人口按年繳納社會養老保險，60歲后便可每月領取55元。

農村最低生活保障體系的構建過程需要公共財政支出的支持，必須循序漸進。要提高財政補助水平和籌資標準，堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫療保障；堅持政府主導，整合城鄉衛生資源，加強農村衛生人才隊伍建設，定向免費培養培訓農村衛生人才，妥善解決鄉村醫生補貼；堅持預防為主，擴大農村免費公共衛生服務和免費免疫范圍，加大地方病、傳染病及人畜共患病防治力度；合理劃定最低生活保障線，合理確定保障對象，整合財政扶貧、民政救濟等公共資源；逐步建立確保農村貧困人口基本生活需要的新型農村社會養老保險體系；完善農村最低生活保障制度，發展農村社會福利和慈善事業，從而構建一個新型農村社會養老保障體系，進一步做到使廣大農民“老有所養”。

（四）公共財政應支持農村土地制度和農村金融制度創新

第一，農村土地制度的創新。創新農村土地制度并不是改變農村土地的所有制性質，而是要放活對農村土地使用權流轉的管制。要想推進農業經營體制機制創新，必須賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，維持現有土地承包關系保持穩定并長久不變；允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營；積極推進農業經營體制機制向農戶聯合與合作，向多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立利益聯結機制，努力提高組織化程度。

第二，農村金融體制的創新。目前，農村金融機構內部信貸嚴重失衡，農業貸款僅占全國貸款余額的5.4%左右，農民從正規金融機構獲得貸款非常困難，制約了農村的改革發展。要解決當前我國農村金融中存在的突出問題，必須創新農村金融體制，具體包括：加強農村金融體系建設、加大對農村金融政策支持力度，放寬農村金融準入政策，拓寬融資渠道；加快建立商業金融、合作金融、政策性金融相結合的農村金融體系；大力發展小額信貸，鼓勵發展適合農村特點和需要的各種微型金融服務；允許農村小型金融組織從金融機構融入資金；對農業銀行、農業發展銀行和農村信用社的功能進行合理的定位和調整等。

[1]張晉武.公共財政和我國公共財政體制構建.

[2]郭素玲.完善公共產品供給，加快新農村建設[J].農業科技與信息，2007.

[3]韓艷.我國農村公共產品供給現狀簡析[J].農村經濟，2008.

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（作者單位：河北經貿大學財稅學院）