從“國進民退”定位政府職能

□文/賈 軍 王效珍

從“國進民退”定位政府職能

□文/賈 軍1王效珍2

“國進民退”不利于效率的提高和社會福利的改進，還會在民營企業的發展、收入分配、產業結構優化、金融風險和增長方式轉型等方面對我國經濟產生不利影響。為防止進一步“國進民退”，應對國有企業和民營企業進行合理定位，并對政府職能重新進行認識。

國進民退；國有企業；民營企業；政府職能

近年來，“國進民退”現象在資源、鋼鐵、航空等國有經濟占有絕對比重的壟斷領域迅速推進，在競爭領域，國有企業也不放過“窩邊草”，先后在地產、食品等行業“大顯身手”，開始與民營企業“搶地盤”。在2008年金融危機過后，為了迅速撫平危機的創傷，國家更是作為助推手加快了“國進民退”的進程。于是，國有企業以強大的發展規模和政策優勢短時間內輕松地挺進了國民經濟的很多行業并占據絕對優勢，這就進一步加強了國家對市場的控制，但與此同時，在增加就業、拉動內需和復蘇經濟方面起著巨大作用的眾多中小企業和民營企業卻受到冷落，不僅在國家的財政上得不到優惠，更在政策上得不到支持，眾多的中小企業和民營企業短時間內被強大的國企吞并，成為金融危機后的犧牲者。

一、“國進民退”現象分析

“國進民退”狹義上講，表現為國有經濟在某一或某些產業領域市場份額的擴大，以及民營企業在該領域市場份額的縮小、甚至于退出。廣義上講，除了上述內容外，還表現為政府對經濟干預或者說宏觀調控力度的加強。改革開放以來，非國有經濟尤其是民營經濟發展迅速，占國民經濟的比重越來越高，在推動我國經濟增長、增加出口、提供就業和稅收收入等方面起著至關重要的作用。但是，隨著國有企業在上游行業壟斷地位的增強和利潤的增長，一些國有企業重新開始在各個行業擴張。特別是2008年全球金融危機爆發后，我國政府推出了4萬億元的政府投資計劃和寬松的信貸政策來拉動內需，以大型央企為主的國有企業成為主要受益者。于是，一些大型國企開始更大規模地兼并民企，并重新向一些競爭性行業擴張，“國進民退”呈現出進一步擴散的態勢：中糧集團入主蒙牛乳業股份有限公司、山東鋼鐵集團并購日照鋼鐵公司、四川航空控股鷹聯航空、山西煤炭重組、郵政行業通過立法實現國進民退，限制民營快寄業，各大央企在房地產市場上的豪擲千金等，這說明在一些選擇性的領域出現了“國進民退”的態勢，而不是普遍性的“國進民退”，因為出現這樣爭議的領域是鋼鐵、化工、房地產、郵電、航空業等個別行業。但是，這樣的態勢必然擴大了國有經濟占有范圍，對應的也擠壓了民營經濟的發展空間，或者更加準確地說是國有企業進入了“不應進入”或“不必進入”的新領域。

但是，世界銀行高級經濟學家高路易對此的分析是：4萬億元投資雖說大部分投向了政府和國有企業大項目，但是這些領域本來也是民間資本稍有涉足和具備競爭優勢的領域，因此他認為4萬億元投資計劃并沒有產生政府投資對于私人投資的“擠出效應”，也就是說沒有造成“國進民退”態勢。其實，矛盾的中心不在于爭論是否真的“國進民退”了，也不在于進或退，有進有退本身是由市場規律決定的，是市場經濟的正常現象。問題的實質是這種進退是否存在壟斷，是否破壞了公平競爭。北京大學國家發展研究院周其仁也表示，是否存在傳統意義上的“國進民退”現象，取決于行為本身是雙方自愿的市場化行為，還是由于政府的強迫。市場行為的交易原則上是自主交易，政府行為的交易非自主交易，而是授命交易。

二、“國進民退”后果分析

改革開放初期，我國經濟在所有制結構上的變動趨勢是“國退民進”，即國有經濟比重的降低和非國有經濟比重的上升。經過近30年的發展，截至2008年底，民營企業已達657.42萬家，占全國法人企業的80%以上；個體私營經濟創造的GDP已占全國GDP的45%以上，提供的就業人數占全國城鎮就業的70%以上；民營企業占絕大多數的中小企業提供了大約70%的技術創新、65%的發明專利和80%以上的新產品。因此，民營企業對于保持我國經濟的快速增長，優化產業結構，增加就業機會發揮了重要作用。雖然國有企業在競爭性領域的擴張有助于國有資產的保值增值，保持國有企業對國民經濟的控制力，但對民營經濟發展、收入分配、產業結構等也會帶來負面影響。

1、“國進民退”破壞了市場經濟秩序，容易形成官僚市場經濟。凡是國有企業主導的市場經濟，必定是公權力肆意擴張的市場經濟，也是特權泛濫的市場經濟，這樣的市場經濟必然遭到民眾的怨恨。同時，國進民退容易強化行政性壟斷，削弱市場競爭的基礎，使得我國偏離現代市場經濟的軌道。

2、“國進民退”容易形成分配不公，擴大貧富差距。目前，壟斷國企的職工占全國職工的8%，但其工資總額占全國的65%。國有企業壟斷的金融、銀行只給大企業、跨國公司貸款，不給中小企業、個人、農民融資，造成了企業的兩極分化以及財富分配的兩極分化。壟斷國企對私人企業產生擠出效應，民營企業面臨著越來越惡化的經營環境。

3、“國進民退”容易扼殺民族創新能力。壟斷的國企沒有必要、沒有動力創新，弱小的民營企業沒有資金、沒有能力創新，由此導致了我國雖然經濟規模龐大，但無核心技術、無品牌、無名牌；產業結構低級化，產品低端化。

4、“國進民退”可能帶來一定的示范效應。目前，雖然未出現全面的“國進民退”現象，選擇性的“國進民退”現象較為頻繁的發生也會給整個經濟帶來一種示范效應，會向整個經濟發出某種信號，使得越來越多的官員、國企和百姓視“國進民退”為當然，導致越來越多的“國進民退”現象無障礙地發生。這樣一來，“國進民退”會成為一種大趨勢，這就背離了我國的基本經濟制度，難以健全我國的社會主義市場經濟體制。

三、“國有企業”與“民營企業”性質分析

西方經濟學理論表明，只有私有企業才能更好地在市場經濟中運行。因此，在市場能有效發揮作用的領域，市場的主體都應該是私有企業；只有市場不能發揮作用的領域，即公共產品的提供領域，才需要政府設立國有企業。當然，也可以通過提供資金給私有企業并由其來完成公共產品的供給。可見，西方經濟學理論告訴我們，即使是為了彌補“市場失靈”的缺陷，創辦和發展國有企業也并非必需。

馬克思主義經濟學認為，發展國有企業是為了實現勞動平等，即地位平等、分工平等、決策平等、分配平等等方面。在現階段的條件下，勞動平等最本質的表現就是按勞分配，就是在生產資料或者說資本公有的條件下，人們只憑借自己勞動的多少來獲取收入。這就避免了收入分配的兩極分化和由此造成的有效需求不足，從而保證生產與消費的良性循環，實現國民經濟的可持續發展。但是，在生產資料或者說資本私有的條件下，按資分配就成為必然的分配方式，同時市場競爭中優勝劣汰機制和“馬太效應”，會造成生產資料或者說資本歸屬的兩極分化，進而加劇按資分配與按勞分配的矛盾，即憑借資本能取得更多的收入。因此，收入分配的兩極分化是私有制的必然結果，收入分配的兩極分化又必然造成有效需求的不足和生產與消費循環的斷裂。因此，根據馬克思主義經濟學，我國建立和發展國有企業，具有極強的理論依據。

因此，當前我國經濟的發展階段，不論承襲哪個理論，都要求國有企業和民營企業的同時存在，但市場的主體須是民營企業，特別是在一般性競爭領域，國有企業做大做強從而擠出民營企業不利于資源配置效率的提高。由于國有企業所創造的利潤很大程度上是由于資源壟斷和政府的隱性補貼，這種環境下的國有企業也無法成為真正的微觀經濟主體，經濟體制改革也將會因為沒有自由平等競爭市場而無法取得成功。可見，“國進民退”對我國經濟發展是不利的選擇，而民營企業發展中投資過度及社會責任缺失問題更不能通過簡單的“國進民退”來解決。隨著社會經濟的發展而不斷調整政府經濟管理模式是經濟體制改革的應有之義，而這也需要經濟、政治、社會等一系列領域的改革與之相輔相成。

四、政府職能的定位分析

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。在市場經濟條件下，政府的職能表現在兩個方面：糾正市場失靈和引導市場。一般地講，對于市場經濟自身運用的相當完善的地方，政府無須干預，在這些方面，政府的職能有限，但這并不意味著政府就無事可做了。恰恰相反，政府的作用在市場條件下是相當重要的。首先，政府的作用是糾正市場的固有缺陷。為了彌補市場的這些缺陷，政府就需要擔負起相應的經濟職能，最大限度地減少市場經濟的消極面。其次，政府的作用是引導市場。政府干預市場不僅僅是為了糾正市場缺陷，更重要的是引導市場。超越市場就是要求政府能夠站在市場之上，控制市場的總體運行，防止其自發發展造成的危害。這樣做的好處是，可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率。因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個能夠治理并且善于治理的政府。

按照成熟市場經濟國家的發展規則，應該一般性地禁止國有企業在競爭性領域的存在，即使允許其在競爭性領域存在，它的設立、運作、終止均應采取立法的形式事先規定下來。或者確切地說，針對我國的具體情況，國有企業和國有資產是全民財產，應該為全民服務，為公共利益服務，提供公共產品，因此國有企業與政府一樣，能夠做什么、應該做什么應該事先加以列舉和規定。因此，政府必須確定好自己的角色。首先，政府需要進一步放權給民間資本，特別是將政府控制的壟斷經營領域和重要經營行業向民間資本敞開；其次，政府從經營領域退出來以后，須專職于市場監管和公共服務，向公共服務型政府轉變。因此，政府為了社會利益對一些行業進行兼并整頓是必要的，也是政府的責任。但是，要明確幾點：首先，兼并整頓的目的不是國有化，應是低耗、低排、低碳和綠色、安全、高效，應定位為轉變經濟發展方式；其次，政府規劃是合理的，但在兼并交易上要尊重市場原則，應依法、自愿、公平交易，政府不能定價、強賣強買。因為政府兼并面對的是兩個法人企業，應由雙方自愿交易，政府不能強迫。在此過程中，政府的追求目標是地方利益，還是維護公平競爭的環境，這是很重要的。如果追求地方利益，竭力提高集中度，恨不得一個省就一個企業、一家說了算，政府主導的沖動就很強。如果是追求公平競爭的環境，那么重點就應放在制定規則、改善發展環境和公平裁判等方面。

總之，政府要建立、培育、規范、管理市場，讓一切市場主體各得其所，各遂其志，公平合法競爭，鼓勵創新，即國有企業有進有退、有所為有所不為；民營企業逐步進入壟斷行業；股份制企業加速發展。我們不贊成每年都要用國進或國退這樣的尺子來衡量經濟發展狀態，因為不同的行業、不同時期，可能會有變化，但是我們希望他們比翼齊飛。

[1]楊瑞龍.論制度供給[J].經濟研究，1993.8.

[2]周其仁.產能過剩的原因[J].招商周刊，2006.52.

[3]田虹.從利益相關者視角看企業社會責任[J].管理現代化，2006.1.

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（作者單位：1.日本仙臺白百合女子大學；2.中共靜樂縣委黨校）