完善節能減排授信環境信息共享機制

□文/張卉聰 戴洪珊

完善節能減排授信環境信息共享機制

□文/張卉聰 戴洪珊

銀行和企業作為法律關系中的一對利益相關者，其行為互相影響。這在與我國綠色信貸政策有著緊密聯系的環境信息公開制度中表現得更為明顯，更需要相關輔助性法律制度對之加以健全和完善，以促進我國節能減排授信工作的進一步推進。通過與其他國家比較分析，結合我國綠色信貸政策的階段性成果，得出完善環境信息共享機制的法律建議。

節能減排授信；綠色信貸；環境責任；環境信息公開；環境信息共享

一、環境信息公開制度——節能減排授信環境信息共享機制的關鍵

（一）環境信息公開制度的產生和發展。環境信息公開是繼指令性控制與經濟手段之后又一類型的新環境管理手段，被稱為人類控制污染制度建設史上的第三次浪潮。它通過環境信息收集、整理和發布，使管理者、被管理對象、公眾和市場共享環境信息，從而對環境破壞行為產生壓力，對環境保護行為進行表彰，使經濟社會朝著環境可持續方向發展。

1992年《里約宣言》原則的提出是環境信息公開作為一項環境管理措施獲得國際社會普遍認同的標志。根據該原則，環境信息公開不是作為一項孤立的內容得到提倡，它被要求與公眾參與、司法或行政救濟機制結合，形成為一套具有可操作性的規范體系。《21世紀議程》在第四部分的第40章《決策過程中的信息》內確定了兩個綱領性的領域，它們的實施可以保證決策程序給予更合理的信息基礎：①解決數據缺乏的問題；②改善獲取信息的途徑。上述內容成為1998年簽訂的《奧胡斯公約》的基礎。《奧胡斯公約》是國際上對于確立和發展環境信息公開制度做出的最突出貢獻。該公約主要基于一個共識，即公共參與決策過程，以改進最終決策的質量和實施。該公約保護了公民獲取信息，參與決策和訴諸法律的權利，以及保證現代人和后代人生活在一個足夠健康和舒適環境中的權利。

企業環境信息公開作為環境管理的一種手段首先在美國得以運用。20世紀八十年代末，隨著知情權法案的發展以及對監管上百種有毒物質排放程度的認識，聯邦政府頒布實施了有毒物質排放條例，要求美國成千上萬的污染源公開他們有毒物質排放和運輸狀況。這種環境信息公開條例被認為是有效的，條例頒布不久，許多污染源有毒物質的排放就開始下降。繼美國有毒物質排放條例之后，出現了兩種國際趨勢：一是一些國家，特別是發達國家，也頒布了類似的公開污染物排放量的法案。盡管在污染物質范圍上有很大差異，但這些法案共同的特點就是他們公布排放量，把對健康和環境影響的解釋權留給其他政府機構或非政府組織，而且并不對企業的環境行為優劣加以評論。第二個國際趨勢是一些國家，特別是發展中國家，他們建立了企業環境行為評價和公開制度。

（二）環境信息公開制度是節能減排授信環境信息共享機制的關鍵。我國《環境信息公開辦法（試行）》中將環境信息公開分為政府信息公開和企業信息公開。其中，與企業污染排放和環境行為直接相關的環境信息公開大致可分為如下幾種形式：1、企業單方面的自愿公開和環境承諾；2、政府與企業之間的對話協商和環境協議；3、企業環境行為信息公開；4、其他一些形式的環境信息公開和自愿手段，如環境標志制度。

多樣化的公開形式和逐步拓展的公開內容是我國節能減排授信中環境信息共享機制的關鍵，要實現信息的共享，信息公開是關鍵。隨著國家對節能減排工作的重視，環保部門和銀行在宏觀經濟領域第一次實現了對話與合作，使環境信息的公開與共享度日益加深。環境信息的公開制度越成熟，對建立兩部門之間的信息共享制度就越有利。正是由于環保部門為銀行征信系統提供的企業環境違法信息，銀行才有可能完善征信系統，在貸款審查時對風險的預防能夠更加充分，對銀行履行社會責任也更有益助。總之，環境信息公開制度是我國節能減排授信中環境信息共享機制的基礎和關鍵，隨著環境信息公開的逐步規范化，環境信息共享機制也將實現環保部門與銀行業的密切合作。

二、我國環境信息公開的相關規定及其在節能減排授信中的作用

（一）我國環境信息公開的相關規定。我國環境信息公開的實踐起點是1998年企業環境行為信息公開試點研究。江蘇省鎮江市為首個試點，取得了顯著的環境、經濟和社會效益。根據該省的實踐成果，2005年11月，原國家環保總局發文，要求從2006年起各省、自治區和直轄市選擇部分地區開展試點工作，有條件的地區要全面推行企業環境行為評價，到2010年前，全國所有城市全面推行企業環境行為評價，并納入社會信用體系建設中。

真正對企業環境公開進行明文要求的應該是2003～2005年原國家環保總局在全國污染防治工作計劃中提出的規范上市公司環境審查制度，2003年發布了《關于對申請上市的企業和申請再融資的上市企業進行環境保護核查的通知》以及《關于企業環境信息公開的公告》等文件，這些都對企業環境信息公開的內容、形式等做了較具體的規定。同時，原國家環保總局還準備與中國證監會聯合，研究有關新上市公司環境審核的辦法及已上市公司環境信息披露的管理辦法。但企業環境信息公開仍一直沒有統一的規范。

2008年5月1日，《環境信息公開辦法（試行）》生效并施行，該《辦法》對企業環境信息公開和政府環境信息公開正式進行了規范。該《辦法》從環保工作實際出發，明確了環保部門必須主動公開和不予公開的政府環境信息的范圍，同時規定了企業環境信息公開實行自愿公開與強制公開相結合的原則。

（二）環境信息公開對節能減排授信的作用。銀行通過各種渠道獲知的環境信息對授信的決策起著直接的決定作用，因此環境信息公開制度在節能減排授信中的作用是積極而重大的。2007年7月，原國家環境保護總局與中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會聯合發文《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》，該文件要求各級環保與金融部門要密切配合，建立信息溝通機制。文件規定了環保部門要按照職責權限和《環境信息公開辦法（試行）》的規定需向金融部門提供環境信息。這在一定程度上保證了銀行作為貸款人審慎對待自身的貸款風險和履行企業環境信用的社會責任。

雖然我國對企業環境信息公開進行規制的起步較晚，但通過政府和企業的不懈探索與改進，在《環境信息公開辦法（試行）》中使企業信息公開有了法律依據，但與國外發達國家相比，這些依據還存在一定的不足。首先，《環境信息公開辦法（試行）》對企業的環境信息公開、公平、公正方面體現得不夠。雖然其內容也包括強制執行和自愿執行，但在性質相同或相似的某一類具體行業中，體現企業對環境信息公開的公平與公正方面的表述不清，這可能造成對規則的破壞，甚至還會讓一些企業鉆了漏洞。其次，對企業信息公開的程度要求到位。我國近年的經濟增長中，出現了由于企業增加污染物排放總量而導致的區域環境質量下降、企業違法排污產生環境污染而導致的社會不穩定因素等社會問題，這嚴重威脅著和諧社會的建設和國家的可持續發展。因此，在保證企業商業秘密的基礎上對企業環境信息公開的要求應更嚴格。所以，進一步完善《環境信息公開辦法（試行）》對健全節能減排授信環境信息共享機制具有關鍵性的作用。

三、節能減排授信環境信息共享機制的建立與完善

（一）節能減排授信環境信息共享機制的建立。2007年7月，《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》明確要求各級環保與金融部門建立信息溝通機制。溝通機制是信息共享機制的基礎，環保部門與金融部門的信息溝通逐步暢通之后，隨著國家對環境保護的日益重視，為了進一步實施綠色信貸政策，建立環境信息共享機制勢在必行。

2009年6月，根據《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》等相關文件的精神，為促進環保與金融部門建立信息共享制度，使金融部門及時掌握企業及企業法定代表人在環境保護方面的社會信用情況，發揮行業信用體系的作用，增強綠色信貸政策的可操作性，環保部和中國人民銀行聯合發布了《關于全面落實綠色信貸政策，進一步完善信息共享工作的通知》。在繼續依據《關于規范向中國人民銀行征信系統提供企業環境違法信息工作的通知》中明確環保部門報送企業環境違法信息的基礎上，文件中增加了環保部門報送信息的內容，如在原來向中國人民銀行征信系統提供的企業違法信息內容的基礎上，增加企業違法情節和違法性質兩項，將企業違法的類別劃分為惡意違法和一般違法；進一步明確了各級環保部門和各級金融機構的環境信息公開職責和具體工作要求。

至此，由溝通到共享，環境保護部已經與銀監會簽訂兩部門的“信息交流與共享協議”，首次建立國家環保部門與宏觀經濟部門的信息共享機制，我國節能減排授信信息共享機制正式建立，環保部門與各級金融機構的職責和工作要求有了明確的依據。這表明我國對節能減排授信工作的高度重視，是環境經濟政策領域的階段性突破，同時也顯示出我國政府對節能減排工作高度負責的態度和我黨執政能力的提高和管理方式的民主化與公開化。

（二）節能減排授信環境信息共享機制的完善。為了保證“綠色信貸”的有效實施，環保部已向中國人民銀行征信系統提供了3萬多條企業環境違法信息，各商業銀行以此為依據對部分違法企業采取了停貸或限貸措施。可以說，這種環境信息共享的模式在節能減排授信工作中的效果初顯，使“綠色信貸”的實施更具可操作性。但是，環境信息共享機制還處在初建階段，各項內容還有待于完善和實踐檢驗，該機制越完善，節能減排授信工作的成果就越明顯。我們要在立足現狀，吸收借鑒先進經驗的基礎上，進行合理的規劃與組織，遵循統一標準，完善制度建設，加強合作共建，改進表征手段，更好地發揮環境信息為管理決策和公眾服務的作用。

首先，《關于全面落實綠色信貸政策，進一步完善信息共享工作的通知》（以下簡稱《通知》）中規定了環保部門報送信息的兩種方式。其中，方式一：按照《關于規范向中國人民銀行征信系統提供企業環境違法信息工作的通知》，通過“12369環保熱線”網站中“環境監察專用信息管理系統”中設立的供各級環保部門填報的“向中國人民銀行征信系統提供企業環境違法信息明細表”，作為向中國人民銀行征信系統公開企業環境違法信息的平臺。處罰決定作出后20日內將已經下達的環境行政處罰信息填報至“12369環保熱線”網站。各級環保部門分別填報，自行負責，及時更新。筆者認為，此方式雖可有效地為銀行部門提供企業的環境違法信息，但一個完善的信息系統，不僅要能反映企業的違法信息也應包括其積極遵守環境法律并履行環境責任的信息。根據2007年《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》，環保部門要按照職責權限和《環境信息公開辦法（試行）》的規定，向金融部門提供的環境信息也包括環境友好企業名單和企業環境行為評價信息。這一點似乎并未在目前的信息共享系統中得到充分體現。如果企業很好地履行了環境責任，那么其公布的《社會責任報告》中一定會進行專門地說明，而由于這種環境信息公開的自愿性且由企業自己對外進行公布，那么其真實性和有效性就應經環境部門認證核準后納入信息共享系統（或是條件成熟后，將企業履行環境責任認證和評級交由公信力強的第三方機構，再經環境部門審核）而作為節能減排授信的正式參考標準。這樣，銀行就可以省去對這類積極環境信息的收集與確認，把更多的精力放在更多的金融產品和服務創新上。

其次，《通知》同時也規定了金融機構報送信息的職責和方式。文件規定的逐級上報和上報周期可以說很詳細、周密。但是從整體上看，環保與金融機構的“溝通”體現得并不充分。這并非是否認兩部門的積極態度，相反，二者之間環境信息的相互反饋恰恰表明了有效溝通的重要性。信息公開的雙向性決定，只有雙方有效地尋求與溝通才能起到最大的互動與雙贏的效果。筆者認為，現階段環保與金融機構的雙向溝通在現有規定中不夠順暢，囿于其繁瑣的程序，如果建立一個獨立的節能減排授信信息共享電子平臺，使雙方掌握的和需要的環境信息都直接匯入一個信息載體，作為中國人民銀行征信系統的一個子系統，同時雙方依據職責對各類信息分類審核管理，這樣就減少了信息往來的過程，使信息利用更便捷、有效。當然，這需要進一步論證建立該平臺的必要性與可能性。

再次，要研究建立跨區域、跨地區、跨部門、跨應用的信息資源共建與維護運行機制，加強區域間、相關行業與部門間的合作與信息共享。抓住機遇以典型應用化解“孤島”，通過典型應用項目的建設，大力拉動“縱橫”整合，實現環境信息集中統一管理、發布與分網共享。而且要進一步完善環境信息發布制度，出臺相匹配的法規解釋，健全相關信息公開與共享利用的規章制度。環保不再是兩個部門之間的事情，各部門的行業協會和監管機關也要發揮作用，節能減排是全社會的共同責任。

最后，《環境信息公開辦法（試行）》在企業環境信息公開自愿與強制的中間環節上，沒有一個有效的執行細則，這給企業和NGO，甚至是政府、公眾等都帶來了難以繞開的灰色地帶。在各種法規體制還不夠成熟的情況下，各方利益代表都像行走在信息公開的“無間道”上，沒有統一的遵循路徑。而這種缺乏底線的彈跳最終會延滯環境信息公開的整體進程，延誤對整個環境污染狀況的充分了解與有效治理。這在某種程度上也減弱了企業對環境信息公開的力度與重視程度。

實際上，環境信息公開不但是企業的責任，更是政府的一項重要責任。地方政府的節能減排任務的決心和環境公共權力的正義感在很大程度上影響著環境信息公開與共享的順利程度，因此，政府的政績必須加入環保的考量。信息資源的公開與共享是信息社會發展的趨勢所在，其最終目標是為管理服務，為社會與公眾服務。在政策有效性方面，初步的結論是：被公開的企業大部分在短期內就會有所反應，特別是那些環境表現較差的大型企業。但一項信息公開政策究竟能對企業的環境行為有多大刺激作用，刺激時間有多長，還需要更加深入、廣泛地研究。其答案一是取決于政策設計和實施本身；二是取決于企業所處的社會經濟環境以及自身條件。

[1]裴敬偉，潘磊.企業環境社會責任的法制化[J].世界環境，2008.5.

[2]王華，陳棟.企業環境信息公開理念實踐和挑戰[J].世界環境，2008.3.

[3]周衛.環境信息公開及其制度化闡釋[J].云夢學刊，2001.2.

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（作者單位：浙江農林大學浙江省環境法治與人文社會發展研究中心）