“小農水”工程產權制度改革影響因素分析

□文/宋保勝

“小農水”工程產權制度改革影響因素分析

□文/宋保勝

小型農田水利工程產權制度改革是將工程全部或部分產權轉讓、出售，旨在提高工程運行效率。本文從小型農田水利工程產權制度改革所涉及到的諸多因素入手進行分析，選擇合適的機制體系，保證產權制度改革順利進行。

小型農田水利；產權制度

一、引言

小型農田水利（又稱“小農水”）工程是指國家、集體投資修建的國有、集體農村小型水利工程，包括小二型水庫、塘壩、小型飲水工程、小泵站、小型灌區和大中型灌區支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等。“小農水”工程是重要的農業生產設施和農村基礎設施，它的修建，為提高農業綜合生產能力、改善農業生產和農民生活條件、促進農村經濟和社會發展發揮著重要作用。隨著市場經濟體制的建立和農村改革的不斷深入，原屬于國家、集體所有的“小農水”工程的管理與農戶分散經營的模式不相適應，這加大了農田水利設施的管理難度，制約了農田水利設施的效益發揮，使得農田水利設施遭受破壞的問題更加突出。為此，河南、江西、江蘇、遼寧等省份對“小農水”工程采取了諸如承包、租賃、拍賣和股份合作制等形式的改革，這些改革盤活了存量資產，拓寬了小型水利工程的投資渠道，搞活經營權，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農水”數量，提高了用水效率，農民用水糾紛也相應減少，工程完好率得到大大提高等等。但“小農水”工程在改革進程中存在著方方面面的諸多制約因素，因此，必須要結合當地的可行性條件，精心設計改革的具體條款，盡可能降低經營風險，激發農戶的積極性，更好地將工程管理權力和職責轉移到經營戶手中。

二、“小農水”工程產權改革中的問題

1、產權改革不徹底，涉及面不大。根據調查資料表明，盡管很多“小農水”工程都進行了產權制度改革，但大多數工程產權改革是不徹底的、是淺層次，實質是經營權利置換管理責任，多數都是經營（盈利）權利置換日常簡單的管理責任，產權承接人基本上都是兼業的（從事多種經營），只承擔日常簡單的管理看護，需要投入大量資金和勞動的建設、維修等責任仍然留給了政府。另外，改革僅限于機井、土元井等單個中小型水利設施，而一些水庫、塘壩、小流域等涉及較少，“小農水”工程改革的范圍較窄。

2、水利系統內部關系未理順，工程的作用難以發揮。通過產權改革，農民成為水利設施的“法人”或經營者，被賦予了獨立的法律地位，農民成為法定的水利主體。產權改革之后，小型水利設施的產權性質發生了變化，在制度層面分割了大中小水利設施之間的聯系，導致水利系統性的瓦解。大中小型水利設施之間切斷了聯系，農田水利趨于分散性和小型化，村組集體無權調配全村的水資源進行抗旱，也無法組織全村組統一進行水利建設；水源沒有保證了，抗災能力下降，農業生產缺乏穩定性。

3、改革進度不平衡。有些地方的“小農水”工程產權制度改革已在較大范圍內全面推開，采取了諸如承包、租賃、拍賣和股份合作制等多種形式的運作模式，這些改革盤活了存量資產，拓寬了小型水利工程的投資渠道，提高工程的使用效率。而有些地方不具備進行產權制度改革條件，如水利設施破壞嚴重，水資源嚴重污染，各種改革配套機制不健全，經營者無利可圖，致使“小農水”工程產權制度改革還處于舉步不前階段。

4、產權改革導致國家利益與農民利益錯位。站在國家的角度，水利具有戰略性，關涉到糧食生產安全，關涉國計民生，是政治問題，而非單純的經濟問題。而從個體農民來看，水利是家庭經濟問題，是投入與收益的計算問題，投入水利的積極性來自于成本收益的理性計算。通過“產權改制”將農民變成水利建設和管理的主體，農民考慮是否進行水利投入時，當然不是站在國家糧食生產安全的角度，而是站在是否合算的角度。以農民作為水利主體來解決水利問題，會產生與國家戰略利益相背離的情況，因為當水利投入不合算時，水利設施自然就會被廢棄。將水利交給個體農民，就消解了其戰略性。實質上是將國家戰略問題變成一家一戶的農民生產問題。這也違背了改革的初衷。

5、國有及集體資產流失現象嚴重。調查表明，許多地方為了完成上級部門下達的“小農水”工程產權制度改革任務，在條件不具備或無人經營的情況下，部分工程沒有進行產權界定，低價、甚至無償轉讓給經營者，或者承包費定的很低，或者就沒有規定承包費，合同、協議等文書也不規范，致使國有及集體資產流失狀況嚴重。

三、“小農水”工程產權改革問題因素分析

1、小農水”工程產權改革相應政策不到位。市場機制要求“小農水”工程的產權是明確、安全、可轉移和可實行的，這種有保證的產權可以讓產權所有者放心地持續投資。但是，“小農水”工程產權改革正處于探索階段，涉及深度較淺，加上受計劃經濟體制的影響，大部分干部群眾對產權改革認識不夠，觀念也未完全改變。在突破長期的水利管理機制的思想上，還存在很大的局限性，普遍存在怕風險、怕投資、怕政策變化等思想障礙。

2、工程本身特性的影響。“小農水”工程具有區域自然壟斷和準公共物品的特性，所提供的服務共享程度較高，排他成本較高，許多“小農水”工程從水源到配水處，除了地下輸水管，基本是敞開式的，而且輸水線路很長，經營者不可能整天值守。即使能做到這樣，由于農業的弱質性，付出的成本也可能遠遠大于收益，經營者的權益嚴重受損。同時，“小農水”的資產專用性較強，目前一般只是在遭遇干旱季節使用率較高，遇到風調雨順時期基本處于閑置狀態，農民沒有或很少接受灌溉服務，仍然需要付出與其他年份相同的費用，承包經營者的積極性不高。

3、社會因素影響。“小農水”市場化經營在農村這個講究人際關系的環境里可能會受到較大阻礙。由于村莊作為用水者出生、成長和生存的場所，村莊里的關系是一種親情與鄉情的混合感情，這種復雜的感情還會帶到水費的收取上來。收取過程讓經營者難堪而難以承受，感覺“為了一點小錢而丟了面子不值得”，最后放棄工程的經營。另外，由于工程產權涉及到國家糧食安全問題，政府和用水者很少愿意讓工程的經營者永久性持有產權。工程產權雖然明確但是不能正常流轉，即不可輕易轉移或繼承從而缺乏安全性。

4、工程技術管理缺乏。“小農水”工程產權改革后，政府缺乏對工程的管理，特別是水利技術人員不到位，造成工程安全運行管理規章制度不健全，工程必要的除險加固、維修改造、工程續建和安全防汛等工作沒有合理規劃，日常檢查幾乎沒有進行，工程的利用率低下，經營者的經濟效益無法保證，積極性大打折扣。

5、監督機制不到位。對工程產權制度過程、結果和后續管理的監督機制不到位，合同、協議等文書的執行得不到有效保證。“小農水”工程的承包、租賃所得絕大部分用于與水無關的其他開支，無法實現“以水養水”的良性循環。

四、推進“小農水”工程產權制度改革機制的對策

1、做好“小農水”工程產權制度改革前的宣傳工作。把“小農水”工程產權制度改革的著力點放在統一和提高廣大干部群眾的思想認識上，調動其積極性和創造性。利用各種形式宣傳“小農水”工程產權制度改革的重要意義和有關政策法規，營造氣氛，使廣大干部群眾進一步解放思想、轉變觀念為，“小農水”工程產權制度改革順利進行奠定良好的思想基礎。

2、健全“小農水”工程產權制度改革的機制保障。根據調查資料顯示，凡是改革相對成功的“小農水”工程，大都有一套相適應的配套機制來保障，如激勵機制需求，即對于工程的管理者和經營者，明確“小農水”工程的所有權及其主體，為產權所有者提供一定程度上的合理收益預期，來激發人的積極性，充分發揮人的主觀能動性，從而激勵所有者經濟行為的發生，使工程高效運行。為保證產權制度改革規范化，還需構建監督機制，“小農水”工程的經營和管理要建立相應的約束機制，依據國家的法律、法規和政策對“小農水”工程的經營和管理進行調控和監督，使其在法制化軌道上運行，保障工程經營的規范化，提高服務質量。還應建立良性運行機制，使產權所有者和經轉讓后的財產持有者權益都得到保護，有利于使經濟行為長期化，產權流轉機制運行順暢，可以促進資源正常流動，也有利于促進資源的優化配置，提高資源的使用效率。

3、做好以點帶面工作。抓好典型，發揮典型的示范和輻射帶動作用。選擇一些交通便利、基礎設施較好、條件優越的工程，按照先小后大、先易后難、先點后面的辦法制定試點方案，取得成功后，及時總結經驗，進而推廣普及。

4、加強組織領導和監督。政府應組織水利、財政、農業、計劃等相關部門人員，進行深入調研，結合實際情況，制定相關改革方案和一系列配套措施，規范產權制度改革行為。同時，主管部門要按照分級管理的原則，定期對合同雙方履行職責情況進行監督檢查，防止粗放管理和掠奪性經營等短期行為的發生，積極穩妥地推進改革進程，確保改革進程和效果。

5、確保群眾自愿，民主決策。中小型農田水利設施產權制度改革是一場革命，政策性強、涉及面廣、難度較大。所以，必須以穩定為前提，以發展為目的，堅持群眾路線，尊重群眾意愿對中小型農田水利設施產權制度改革應采取公開、公正、公平的原則。在明晰產權的基礎上做好資產評估，根據中小型農田水利設施的規模、現狀和效益等情況，在廣泛聽取干部群眾意見的基礎上，合理確定租賃費、承包費、拍賣底價，面向社會公開競價出讓。

6、處理好所有權、經營權與管理權的關系。對中小型農田水利設施可以采取一次性拍賣工程所有權的辦法，使購買人擁有資產的所有權和收益權，實現所有權、經營權、收益權的有機統一。同時，協調好改革、發展與穩定的關系，既要大膽探索又要謹慎穩妥地處理好中小型農田水利設施產權制度改革與農村家庭聯產承包責任制的關系，實現改革、發展、與穩定的統一。

五、結語

“小農水”工程產權制度改革是提高效率，促進設施良性運作的有效途徑，但產權制度改革并不是一件孤立的事件，這不僅與農田水利設施相關，還應根據“小農水”工程的特點，因地制宜，科學制定操作程序，揚長避短，使“小農水”工程產權制度改革健康穩步運行。

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河南省農村財政科學研究所研究課題（hnc1111）

F32

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（作者單位：河南農業大學經濟與管理學院）