論中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化中土地制度改革的路徑選擇

崔朝棟

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州 450002）

一、中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路與現(xiàn)行土地制度的矛盾分析

中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路必然涉及到深化農(nóng)村土地制度改革問題。不可否認(rèn)，三十多年來，中國農(nóng)村改革取得的最大成果就是土地制度的改革，即在堅(jiān)持土地集體所有制的基礎(chǔ)上實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這種土地制度的改革，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，實(shí)現(xiàn)了中國農(nóng)村改革與發(fā)展的第一次大的飛躍。但是，這種土地制度也有其歷史的固有的局限性，尤其是與農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在突出矛盾。這種土地制度與中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路的矛盾主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.從農(nóng)村土地集體所有制與土地國家所有制的關(guān)系看，兩種土地所有制主體之間的關(guān)系不平等。土地國家所有制主體是國家（政府），是強(qiáng)勢(shì)的一方。土地集體所有制的主體是村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織，是弱勢(shì)的一方，甚至不得不偏向國家（政府）。因而往往導(dǎo)致國家（政府）不顧農(nóng)民的利益強(qiáng)制性地以較低的價(jià)格征收農(nóng)民的土地。這也是中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路中土地的城鎮(zhèn)化大大快于農(nóng)民的城鎮(zhèn)化的主要原因之一，從而也是使很多失地農(nóng)民找不到工作陷入更貧困的主要原因之一。有的論者認(rèn)為，解決這一問題的有效辦法就是實(shí)行農(nóng)村集體土地私有化，讓農(nóng)民個(gè)人真正成為土地的主人，這樣國家就不可能強(qiáng)制征地、低價(jià)征地了。對(duì)此，筆者認(rèn)為，在中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地是一種特殊的商品、特殊的資源。這種特殊性主要表現(xiàn)在：（1）國家應(yīng)該而且必須代表全民的整體利益、最高利益，對(duì)本土范圍內(nèi)的任何土地?fù)碛凶罱K的處置權(quán)。即使在資本主義國家，不僅也有國家土地所有制，而且國家對(duì)私人土地也有強(qiáng)制性的征用權(quán)。（2）除國家征收農(nóng)村集體的土地以外，在土地市場(chǎng)上交易買賣的都是土地使用權(quán)，而不應(yīng)該也不可能是土地的最終所有權(quán)。如果土地徹底私有化了，農(nóng)民對(duì)自己的土地?fù)碛凶罱K的所有權(quán)和處置權(quán)，豈不是這塊土地就歸某某人永遠(yuǎn)所有了，他可以讓人繼承，也可以再賣給別人，他要真賣給外國人，他豈不是出賣祖國領(lǐng)土？并且，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的土地制度就已經(jīng)在很大程度上密切了農(nóng)民與土地的關(guān)系，強(qiáng)化了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，如果再實(shí)行土地私有制，就更加強(qiáng)化了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在國內(nèi)外城鎮(zhèn)化歷史上都是長(zhǎng)期制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵因素。更何況中國歷史的沉痛教訓(xùn)已經(jīng)證明農(nóng)村土地私有制不利于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。也許有人會(huì)說，既然國家對(duì)本國的任何土地都擁有最終處置權(quán)，并且又不能實(shí)行土地私有化，那就完全實(shí)行單一的土地國家所有制好了，為什么還要保留集體土地所有制呢？筆者認(rèn)為這兩種土地所有制的建立是由當(dāng)時(shí)的國情條件決定的，實(shí)踐也證明，國家針對(duì)我國農(nóng)業(yè)大國的國情，通過土地集體所有制賦予農(nóng)民較大權(quán)責(zé)利，有利于較好地保障農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的集體利益。

總之，兩種土地所有制都有其存在的必然性、合理性，但是這兩種土地所有制之間在根本利益一致的基礎(chǔ)上又的確存在一定的矛盾。解決這兩種土地所有制主體之間矛盾的有效辦法，一是國家及各級(jí)政府要真正能代表國家和人民（包括農(nóng)民）的整體利益，制定科學(xué)正確的土地使用和征購計(jì)劃，并盡可能地保護(hù)和尊重集體所有制的權(quán)責(zé)利。二是通過深化農(nóng)村土地制度的改革，堅(jiān)持和完善農(nóng)村集體所有制，以增強(qiáng)農(nóng)民集體與國家的談判力，切實(shí)保障農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的利益。

2.從農(nóng)村土地集體所有制內(nèi)部的關(guān)系看，農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，從而不利于土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，影響到農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這又表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，土地集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。不可否認(rèn)，農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不僅在法律上是非常清晰的，法律上規(guī)定歸村民委員會(huì)或村民小組，而且在農(nóng)村實(shí)際生活中也確實(shí)是歸村民委員會(huì)或村民小組。但問題是村民委員會(huì)或村民小組也是黨政不分、政企不分，土地集體所有權(quán)主體沒有真正的法人代表，從而削弱了集體經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性，影響到農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路中集體對(duì)土地有效合理的統(tǒng)一規(guī)劃和使用，并加劇了農(nóng)用土地的減少和流失。另一個(gè)方面，土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不明確、不完善。不可否認(rèn)，土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)比較完善了，中央已經(jīng)明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年穩(wěn)定不變，并明確規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的多項(xiàng)權(quán)能，允許其流轉(zhuǎn)。但是中央規(guī)定的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限和各項(xiàng)權(quán)能并沒有真正落實(shí)，農(nóng)民對(duì)自己已有的權(quán)利不放心，從而不敢放心大膽地舍棄土地，進(jìn)入城市。

綜上所述，解決現(xiàn)行土地制度與農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路矛盾問題的關(guān)鍵是，既不能退回到建國前的土地私有制，也不能退回到改革開放前的“一大二公”的人民公社，而只能在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定不變的前提下，允許和加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。對(duì)此中共十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”這是對(duì)中國農(nóng)村土地制度改革開放實(shí)踐的概括和總結(jié)，為實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)村改革與發(fā)展的第二次飛躍指明了方向。

二、土地股份合作制能夠有效解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化與現(xiàn)行土地制度的矛盾

近些年來，中國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各地農(nóng)村根據(jù)自身的條件和特點(diǎn)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行了有益探索。主要包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、委托、反租、倒包、土地股份合作制等形式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)已成為一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)對(duì)這些流轉(zhuǎn)形式的調(diào)研和分析，筆者認(rèn)為，每一種形式都各有其優(yōu)缺點(diǎn)，農(nóng)民可根據(jù)實(shí)際情況，自愿采取適合自己條件和特點(diǎn)的形式，關(guān)鍵要看其條件是否具備。但就其發(fā)展趨勢(shì)來看，尤其是對(duì)比較發(fā)達(dá)、比較富裕的農(nóng)村來講，土地股份合作制代表著深化農(nóng)村土地制度改革的方向和趨勢(shì)。

當(dāng)然，這里所講的土地股份合作制，不是指把土地所有權(quán)分給農(nóng)民個(gè)人，農(nóng)民再以土地私有權(quán)入股的土地股份合作制（這種以土地私有制為基礎(chǔ)的土地股份合作制在實(shí)踐中是不存在的）。而是指在堅(jiān)持現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度穩(wěn)定不變基礎(chǔ)上的土地股份合作制，即農(nóng)民以土地承包權(quán)（或使用權(quán)）入股，按照股份合作制原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織形式。具體可分為兩種類型：一是自發(fā)結(jié)合型，二是集體組合型。自發(fā)結(jié)合型是若干擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶自發(fā)自愿地將自己承包經(jīng)營(yíng)的土地入股，實(shí)行股份合作經(jīng)營(yíng)。集體組合型乃為社區(qū)集體有計(jì)劃有組織地把農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理折股，實(shí)行土地股份合作經(jīng)營(yíng)的形式。其中，集體組合型又分兩種方式，其一是將村集體土地與村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)一起折股量化，明確每個(gè)農(nóng)民的股份，經(jīng)營(yíng)收益按股分紅。其二是把農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化。即將原社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包給農(nóng)戶的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股，組建新的股份合作組織，對(duì)入股土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營(yíng)。股份合作組織直接經(jīng)營(yíng)或者代表股東與企業(yè)簽合同或進(jìn)行租賃。土地股份合作制之所以代表著深化農(nóng)村土地制度改革的方向和趨勢(shì)，主要是土地股份合作制較好地解決了上述農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路與現(xiàn)行土地制度存在的矛盾，起到了城鎮(zhèn)化道路的載體和推進(jìn)器的作用。具體講主要是：

第一，土地股份合作制能夠較好地處理兩種土地所有制主體之間的關(guān)系。首先，在土地股份合作制中，由于土地所有權(quán)主體實(shí)現(xiàn)了黨政分開、政企分開，并且有明確的法人代表，加上農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的固定化、穩(wěn)定化，這就提高了集體對(duì)國家的談判力，迫使國家政府官員不能在征收農(nóng)民土地中隨意侵犯農(nóng)民利益。其次，在一般情況下，國家不一定非要通過征地方式使用農(nóng)民土地，完全可以通過土地股份合作制（國家投資貨幣入股，集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民投資土地入股，實(shí)行股份合作制）方式開發(fā)和使用農(nóng)民土地。

第二，土地股份合作制進(jìn)一步明晰了集體土地所有制的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民和集體兩方面的積極性。實(shí)行土地股份合作制經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民可以以承包田等入股，參與收益分成。這既保證了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一基本政策的穩(wěn)定，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性；又改變了家庭均包制，優(yōu)化了土地資源配置，提高了土地利用效率。在土地股份合作制中，土地的所有權(quán)及其支配權(quán)和處置權(quán)由集體和股份合作制組織集中掌握，但每一個(gè)農(nóng)民、集體等，在股份合作項(xiàng)目中擁有多少股份，得多少利益，有多少權(quán)利清晰可見，改變了土地等集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體虛化的弊端，進(jìn)一步密切了集體與個(gè)人在財(cái)產(chǎn)利益上的關(guān)系，形成了獨(dú)具活力的運(yùn)行機(jī)制。

第三，土地股份合作制保障了集體對(duì)土地所有權(quán)、支配權(quán)和處置權(quán)的有效執(zhí)行，大大促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民在土地股份合作制中所擁有的土地股權(quán)只是一種價(jià)值化貨幣化了的股權(quán)，這樣，土地股權(quán)無論怎樣調(diào)整，都不會(huì)影響集體對(duì)實(shí)物土地的支配和處置。并且，農(nóng)民無論是否承包土地，都可以憑土地股權(quán)參與收入分配，并可得到法律上的保護(hù)，這樣，農(nóng)民對(duì)土地實(shí)物觀念將會(huì)逐漸淡化，那些在城市中從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工也會(huì)主動(dòng)轉(zhuǎn)讓土地，從而使土地使用權(quán)按村集體最大化利益和效率原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

第四，實(shí)行土地股份合作制，不僅有利于形成國家、集體、個(gè)人、外商等多元化的投資主體，而且可以有效吸引包括土地、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、管理等眾多生產(chǎn)要素的參與。這既可以形成新的投入機(jī)制，又有利于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期投資，不僅分散了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而且有利于打破原來村集體封閉的局面，形成跨鄉(xiāng)村、跨地區(qū)、跨所有制聯(lián)合的優(yōu)勢(shì)和新的生產(chǎn)力。

三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化中實(shí)行土地股份合作制應(yīng)解決的問題

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中實(shí)行土地股份合作制是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的土地制度改革，在實(shí)踐中一定要解決好以下問題。

第一，要從不同地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的實(shí)際出發(fā)，切忌搞一刀切。首先，從農(nóng)村城鎮(zhèn)化及土地股份合作制的實(shí)踐看，實(shí)行土地股份合作制必須具備成熟的主客觀條件。其次，即使在條件成熟的地區(qū)，是否實(shí)行土地股份合作制也應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民有多種選擇。最后，土地股份合作制的具體操作，應(yīng)根據(jù)本地特點(diǎn)和農(nóng)民的選擇，采取靈活多樣的股份合作形式，在土地資產(chǎn)評(píng)估作價(jià)、土地產(chǎn)權(quán)組合、土地股權(quán)配置、確定分配比例等方面，涉及到農(nóng)民切身利益時(shí)，一定要堅(jiān)持自愿互利、公平合理，由農(nóng)民群眾充分討論確定。

第二，土地股份合作制必須在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基本原則和農(nóng)民對(duì)土地原有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變的基礎(chǔ)上進(jìn)行。首先，要把農(nóng)民個(gè)人原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理折成股份。其次，在將農(nóng)民個(gè)人原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理折股的基礎(chǔ)上，明確界定每個(gè)農(nóng)民對(duì)土地享有的權(quán)責(zé)利，并通過土地股權(quán)證承認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民個(gè)人的土地股份權(quán)。再次，要正確處理股份合作制經(jīng)濟(jì)組織與原有承包戶之間的收入分配關(guān)系。集體股與農(nóng)民個(gè)人股應(yīng)同股同利、同股同權(quán)。公共積累要量化到每一個(gè)股東（包括集體股東和農(nóng)民個(gè)人股東）名下。

第三，在實(shí)行土地股份合作制中土地的集體所有制不能改變。盡管有人主張土地私有化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長(zhǎng)期穩(wěn)定不變使一些農(nóng)民也有一種土地私有化的幻覺，但是土地歸集體所有不但不能削弱，而且必須加強(qiáng)。在中國，農(nóng)民既有獨(dú)立分散的一面，又有大統(tǒng)一的一面，農(nóng)村土地歸集體所有具有存在的文化根基。土地集體所有制也是與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的根本方向一致的，它為農(nóng)地和其他生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)的合理流動(dòng)、組合和擴(kuò)展提供了客觀的可能性，也為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)財(cái)富的公平分配、保障農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)福利、避免兩極分化和實(shí)現(xiàn)共同富裕提供了根本的制度保證。因此，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化和土地股份合作制的實(shí)踐中，一定要堅(jiān)持土地集體所有制，確保土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

第四，由于土地股份合作制是一種新生事物，它是在沒有現(xiàn)成制度規(guī)范下由農(nóng)民群眾根據(jù)自身?xiàng)l件自發(fā)創(chuàng)造和發(fā)展起來的，加上農(nóng)村不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)民的思想認(rèn)識(shí)和承受能力不一樣，因而農(nóng)村各地區(qū)土地股份合作制經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)不規(guī)范，尤其在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、分配制度、管理制度等方面都“各具特色”，較為混亂。因此，合理規(guī)范農(nóng)村土地股份合作制的運(yùn)作是土地股份合作制進(jìn)一步發(fā)展的一個(gè)不可忽視的問題。應(yīng)以城鄉(xiāng)中小企業(yè)股份合作制的基本運(yùn)作規(guī)則為參考，對(duì)不同地區(qū)土地股份合作制的實(shí)踐進(jìn)行深入的研究，總結(jié)和概括出土地股份合作制的基本運(yùn)作規(guī)則。比如，在農(nóng)村土地股份合作制經(jīng)濟(jì)組織中，農(nóng)民個(gè)人要人人持股，并且股權(quán)要相對(duì)均等；按勞分配與按股分紅相結(jié)合；同股同權(quán)，同股同利，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享；實(shí)行一人一票的民主管理制等，都是農(nóng)村土地股份合作制的基本運(yùn)作規(guī)則。當(dāng)然，要堅(jiān)持以規(guī)范促發(fā)展和在發(fā)展中求規(guī)范的原則。因?yàn)橥恋毓煞莺献髦谱鳛檗r(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的新事物，會(huì)不斷出現(xiàn)很多新問題需要在實(shí)踐中和理論上不斷探索和研究。

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