后金融危機時代的我國金融監管立法

□文/胡 建

后金融危機時代的我國金融監管立法

□文/胡 建

在現代市場經濟高度發展的今天，經濟金融化是必然的趨勢，但金融領域之中所蘊含的巨大風險值得高度重視。經濟越發達，就越需要嚴格的監管。

金融危機；金融監管；法律規則

一、金融監管法制的歷史淵源及演變進程

金融監管法制的歷史淵源及演變進程尚未在理論上得到清晰地展示。梳理并總結其并不悠久、但卻伴隨驚心動魄的金融危機而走過的曲折歷史，能夠促使人們從更開闊的視野、冷靜的思緒中把握21世紀金融監管法律內涵的矛盾和沖突。

（一）以貨幣體系和銀行業為中心——金融監管法制的初創時期。1930年以前的金融監管法律活動都屬于監管法制的初創階段。最早的帶有金融監管雛形的立法，可以追溯到1720年6月英國頒布的旨在防止過度證券投機的《泡沫法》。該法的頒布起因于18世紀初英國發生的“南海泡沫”事件，它掀起了狂熱的證券投機和資本泡沫，而泡沫的崩潰則使英國經濟遭受了沉重打擊。英國國會當時頒布了《泡沫法》，規定任何未經特別授權而組建的公司均屬非法，未經議會特別授權不得開展任何證券發行。這是一個包含著濃厚的政府控制色彩的法案，但是它并沒有真正開啟現代金融監管法制的歷史大幕，這既決定于當時資本主義發展初期的社會經濟內在條件，也與其自身采取的不合時宜的政府干預措施緊密相關。類似的立法如英國于1733年通過的《禁止無恥買賣股票惡習條例》。其實，英國當時需要的是一個使合資團體易于采取公司形式、同時保護這種團體中的股票持有人和公眾免遭欺詐以及防止其創立和經營中的過失的法規。然而，國會所通過的法規有意使合資團體難以采取公司形式，而且如果采取公司形式時，法規絲毫沒有包含調整這種團體的行為的規則。進入19世紀中葉，隨著資本主義經濟的進一步發展，工商業的組織創新和融資活動都得以逐步恢復并對立法提出了嶄新的要求。英國議會先是在1825年廢除了《泡沫法》，接著于1844年又頒布了《股份公司法》，該法案初步確立了發行注冊、“年報披露”等被后世稱之為“公開規制”的新的監管形式。

統一貨幣發行是催生中央銀行制度的首要因素。在資本主義早期的經濟蓬勃發展過程中，商業銀行等私人機構自行發行貨幣（銀行券）曾經為許多國家帶來了經濟混亂。貨幣不統一顯然制約了市場規模的擴大，私人貨幣發行機構的膨脹傾向也常常因破壞社會的信用體系而對經濟產生不良影響。法律最終對于統一貨幣發行這種經濟體系的內在要求作出了回應。如，英國議會于1844年頒布的《皮爾斯法》（也稱為《英格蘭銀行特許法》），授予英格蘭銀行在英國發行紙幣的獨占權，這意味著于1694年通過獲得皇家特許執照成立的英格蘭銀行，此時才終于享有了中央銀行制度意義上的發行職能。當時，經濟較發達的歐洲國家也競相仿效英國成立各自的中央銀行。就連稍晚才完成統一的德國，也在19世紀末出臺了《德意志帝國銀行法》，將普魯士國家銀行改造為帝國銀行，建立了自己的中央銀行制度。大洋彼岸的美國，曾經在1811年和1836年兩度試圖建立類似英國的中央銀行體系，但都未成功，以致內戰期間林肯政府還于1863年出臺了《國民貨幣法》，這應該是世界上最早的專門的貨幣監管立法了。該法旨確立了聯邦政府對銀行業的權威，以便協調貨幣流通，保證金融穩定。然而，由于缺乏一個類似中央銀行的貨幣信用控制系統，政府仍然難以控制貨幣供應量，這種狀況引發了周期性的金融恐慌，1873年、1884年、1890年、1893年和1907年都發生了金融危機，引發貨幣市場混亂，有時甚至是長期的經濟衰退。直到國會于1913年通過《美國聯邦儲備法》，美國的中央銀行體系終告成立。

總體來看，現代意義上的金融監管法制肇始于19世紀后半期中央銀行制度的建立。1844年《皮爾斯法》的頒布促使英國將英格蘭銀行改造為中央銀行，并使其逐步壟斷了貨幣發行權，成為英國銀行業的票據交換和清算中心，并在多次金融危機中充當了最后貸款人的角色，這些活動及其所充當的越來越重要的“角色”表明英格蘭銀行已經具備金融監管的職能。當時金融業較發達的國家也紛紛立法，競相仿效英國成立各自的中央銀行，以執行金融監管職能。伴隨這些金融監管的實踐以及相應的立法體系，金融監管法制得以初步確立。

（二）羅斯福新政與廣泛的金融立法——金融監管法制全面確立時期。這個時期從20世紀三十年代起持續至七十年代左右。事實上，直到1930年，中央銀行等主管當局對金融機構經營的直接干預還不十分普遍，金融監管的形式、范圍和作用都十分有限，還主要是通過行使最后貸款人的職能來防止銀行擠提的發生。這與當時主流的經濟學說和社會科學思想緊密相關。畢竟當時“放任主義”、“不干涉主義”等尚被視為資本主義經濟的金科玉律，迷戀不可規避的法則、公理和規律成為當時各種學術思想的總特征，以至于法哲學被冠以“機械主義法學”的帽子。然而，進入壟斷資本主義階段后出現的一系列社會問題在逐漸改變世人的觀念，工業化所導致的種種弊端令社會矛盾逐步激化，學術界也開始反思。20世紀初，在人們對放任主義經濟政策的憎恨幾乎達到了頂點的背景下，實現社會變革、重塑政府與市場關系的一切努力，其實僅僅是欠缺一個適當的機遇了。

在經濟大危機首先爆發的美國，以羅斯福“新政”為契機，接連出臺了《銀行法》（1933年，又稱《格拉斯-斯蒂格爾法》）、《證券法》（1933年）、《證券交易法》（1934年）、《信托契約法》（1939年）等重要的金融法律。依托這些法律，現代金融監管法制的基本架構得以全面確立，監管當局開始廣泛、深入地直接干預和介入金融機構的日常經營活動，美國的金融監管也得以迅速法制化和系統化。

盡管受制于第二次世界大戰的阻撓而有所延遲，但歐洲各國還是在戰后迅速普及現代金融監管法制。如法國，除了發揮法蘭西銀行作為中央銀行的監管職能之外，也根據總統令在1967年首次設立了統一監管全國證券市場的機構——證券交易委員會（簡稱COB）。就連傳統上一向依賴于行業自我管理的英國，也制定了《1946年銀行法》、《1947年外匯控制法》、《1979年銀行法》等一系列金融監管的法律法規。德國則在戰后重建了金融體制，保持了不同于英美體系的“綜合經營”的金融傳統。其中，德意志聯邦共和國于1957年6月26日頒布了《德意志聯邦銀行法》，奠定了以中央銀行為主的金融監管體制。此外，日本、加拿大借鑒美國，建立了嚴格分業經營、分業監管的金三、放松監管與重建監管——金融監管法制的調整和變革時期。

這個時期始于1970年左右，延續至今。尤其值得關注的是一些發展中國家和轉型經濟國家的經驗和教訓。在20世紀后期，國際經濟組織和發達國家片面敦促發展中國家加速“金融自由化”進程，卻放松對國際流動資金的監管，忽視其穩定世界經濟的責任，國際金融機制呈現嚴重的不平衡狀態；另外，一些國家在融入“金融全球化”進程和實行金融自由化政策的同時，由于對政府職能定位不當，片面強調減少政府干預，對于“金融自由化”的負面影響疏于防范，單純放松甚至完全取消了金融監管，因此在這些國家經濟的雙向互動和傳導機制的作用下，頻繁發生金融危機，如東南亞金融危機、墨西哥金融危機等，特別是俄羅斯自1997年10月至1998年8月就接連多次發生金融危機，造成極其嚴重的社會經濟后果。金融危機不僅致使俄羅斯銀行系統癱瘓，使大批商業銀行尤其是大銀行損失巨大，商業銀行中有一半瀕臨破產，而且也使俄羅斯貨幣和證券市場發生劇烈動蕩，甚至導致兩屆政府垮臺。顯然，這些教訓也促使各國繼續探索世界范圍內的經濟社會變化及其蘊藏的新矛盾，同時預示著金融監管法制進一步的發展動態和前景。

二、金融監管法的主要內容

（一）關于金融市場準入問題。政府金融主管部門規定設立金融機構的標準，也稱為金融市場的準入資格。由于金融市場風險較大，而且屬于系統性風險，各國政府對金融市場準入資格，都進行嚴格審查，都規定了較高的準入資格。我國的金融市場準入資格，與國際平均水平相比又是比較高的。在我國，設立證券公司必須經國務院證券監管機構審查批準，設立綜合類證券公司的注冊資本最低限額為5億元人民幣，設立經紀類證券公司注冊資本最低限額為5，000萬元人民幣。在我國，設立證券登記結算機構必須經國務院證券監管機構批準，它的自有資金應該不少于2億元人民幣。在我國，設立保險公司需要經國務院主管部門批準，保險公司的注冊資本的最低額為人民幣2億元。如果將上述條件與其他非金融公司相比，其他公司設立條件要低得多。我國的市場準入對外資金融機構還有特殊規定：在我國設立外資銀行、合資銀行需要經過中國人民銀行批準，其最低注冊資本額為3億元人民幣等值的自由兌換貨幣。外資財務公司、合資財務公司的最低注冊資本為2億元人民幣等值的自由兌換貨幣；外國銀行在我國設立分行時，也要經過中國人民銀行批準，該外國總行在提出申請前1年年末的總資產不得少于200億美元，同時它要無償撥給不少于1億元人民幣等值的自由兌換貨幣，作為設在中國境內分行的營運資金。除了上述注冊資本要求之外，準入審查還包括：審查申請設立金融機構者的產權結構、經營計劃、經營制度、內部組織結構、董事及高級管理人員任職資格、申請設立金融機構者的財務狀況與經營前景預測、審查申請人關聯公司情況以及業務并表情況。在批準設立金融機構后，還要審查金融機構的經營范圍、股權轉讓情況、重大投資與收購情況等。不但我國金融主管機構嚴格審查準入資格，而且，歐洲經濟合作與發展組織（OECD）建立的國際銀行監管機構“巴塞爾協會”也在其《核心原則》（1997年9月）中提出了相似的審查要求。

（二）金融機構經營范圍問題。金融機構允許在什么范圍內開展業務也是法律要規定的一個重要問題。如果規定的經營范圍越大，金融機構獲利的機會就越大，同時風險也越大；反之，金融經營的范圍越窄，金融機構獲利的機會也越小，風險也相應越小。國際金融領域一直有“分業經營”與“混業經營”兩種模式。歐洲大陸國家的金融機構，多采取混業經營模式。美國從1933年格拉斯·迪格爾法案頒布后，采取分業經營模式。根據我國商業銀行法和證券法的規定，我國采取分業經營的模式。1986年英國開始金融體制改革，將金融監管機構合并為一個機構，金融機構業務可以混業經營。1996年日本效仿英國，提出了日本版本的金融體制改革，其中也包括混業經營的改革。日本金融改革法案在2000年1月1日開始陸續施行。1999年11月，美國克林頓總統簽署《金融服務現代化法案》，將實行了66年之久的格拉斯·迪格爾法廢除。新法案放棄了分業經營限制，允許金融業的混業經營。“分業經營”與“混業經營”反映出金融業發展的不同階段，也反映出各國政府對金融風險的不同處理哲學：分業經營的哲學是避免風險，而混業經營的哲學是管理風險。如何對待風險，除了政府之外，還要依靠金融機構的自律機制、金融機構監管人員的監管經驗、金融市場投資者的理性與成熟程度。分業經營對金融機構的自律機制、監管人員經驗、投資者理性程度的要求低一些，而后者的要求條件似乎更高。我國金融業將來是否能夠搞“混業經營”，要看條件是否具備，條件成熟時，再提出改革也不晚。

（三）金融機構自律問題。金融資產大部分是以負債形式取得的，在債權意義上金融資產屬于“別人的錢”；這個行業的風險非常大，而且屬于系統性的風險，一家金融機構出現問題后，容易引起連鎖反應，導致整個金融系統出現危機。所以，金融機構的自律機制是非常必要的。自律機制表現為三個層次：一是金融機構內部的自律機制；二是金融同業之間的自律機制；三是金融市場中的客戶對金融機構的監督機制。

三、金融危機后的金融監管機制要求

我國目前相似的樓市背景、利率環境，同樣醞釀著極大的房貸風險，如果不引起足夠的重視，我國金融體系難保不發生類似的危機。在現代市場經濟高度發展的今天，經濟金融化是必然的趨勢，但金融領域中所蘊含的巨大風險性、脆弱性、相關性值得我們高度重視。

（一）宏觀審慎監管：行為、機構與市場的綜合監管。金融創新的過度導致了市場失靈，削弱了建立在透明度、信息披露和市場紀律等基礎上的監管體制的有效性。在危機后，一些重要的國際組織、國際會議紛紛強調“宏觀審慎監管”的監管模式。

美國金融危機表明，由于近年來金融創新的快速發展，風險本身已成為金融資產。作為金融資產，風險被不斷地分離、定價，并在相對狹小的群體中進行交易。金融危機還引起人們對潛藏矛盾的注意：盡管實際上對金融風險無限的“切割”會降低個別市場行為者的風險，但卻容易增加整個金融體制的風險和脆弱性。正如20國集團最近的公報所認可的，這場危機表明監管需要涵蓋所有具有系統重要性的機構。傳統上，只有一組核心的大銀行被認為是系統相關的，但危機已經表明，其他非銀行金融中介機構可能具有系統重要性，其倒閉可能導致不穩定的影響。在判斷系統重要性時，不僅應看機構的規模，還應看其相互聯系程度以及其業務模式對過高杠桿率或高風險融資結構的脆弱性。

宏觀審慎監管的核心是擴大監管范圍，將對重點金融機構的監管擴大到對金融機構、金融工具、金融市場的全面監管。大多數國家目前的審慎監管模式的范圍過于狹窄。在具體方法上，宏觀審慎監管的方式包括最低資本和清償要求、指導性檢查、監管者早期介入機制、存款保險和類似安全機制以及特殊的清償機制。在宏觀審慎監管機構的設置上，美國財政部《金融監管制度現代化藍圖》中建議，國會應明確賦予美聯儲此類職責，并提供與此項授權相對應的工具。這要求美聯儲有權獲得范圍更廣的金融機構的信息，包括對沖基金和具有系統重要性的支付體系。此外，如果該機構認定金融體系面臨風險，應有權進行干預。由于所提供的這種權威的范圍必然很大，使用這種權威（以保護整個體系）應設定很高的標準。

（二）信息披露：公開與透明。信息披露是機制理論的一項重要內容，法律和制度的實施除了要依靠程序規則和強制性機制，更主要的是動態的信息和數據，執法機構據此及時、適當地調整相應行為。在金融監管領域，有效的信息披露是加強市場約束的必要條件，以《巴塞爾新資本協議》為代表的國際金融監管規則高度重視信息披露環節，將信息透明和市場約束視作銀行風險管理的支柱之一，其實質就是要強調銀行信息透明度在分配資金和控制風險上的作用。

信息披露與信息合作是透明度的重要內容。美國金融服務現代化法案對監管機構之間相互提供、利用信息作出規定。一方面金融監管機構有相互提供信息的義務。法案第204條規定，聯邦銀行監管機構應有義務依證券交易委員會（SEC）的要求，向其提供從事證券交易業務銀行的有關保存記錄。法案第220條規定，聯邦銀行管理機構與SEC均有義務應對方要求，向對方提供銀行控股公司或銀行投資顧問活動有關的檢查結果、報告、記錄或其他信息；另一方面金融監管機構有主動利用其他監管機構信息的義務。法案第231條規定，SEC對投資銀行控股公司（或其聯營機構）進行監管時，應最大可能地接受可以滿足要求的、由另一監管機構或自律組織要求投資銀行控股公司（或其聯營機構）提供的報告。信息披露制度需要以法律的方式明確規定信息披露的最低標準、信息披露的內容、信息披露的方式、信息披露的手段，統一信息披露的各項指標等。此外，還應明確對虛假披露信息和不及時披露信息等違規行為的處罰力度，以保證信息披露的真實和及時，以提高信息的透明度和可信度，增強市場的約束力。

（三）監管機構協調：分權與制衡。分權與制衡是現代組織（公司、國家、國際組織等）的基本理論和實踐。分權有利于明確權力行使的界限和責任；制衡則對于權力的行使形成監督。從金融危機在監管機構層面上的原因看，不同機構權限的相互重疊、權力和管轄范圍之間的空白區域、能力不均以及彼此間的相互競爭，為過度行為在市場中的繁衍創造了環境。

金融監管重在機構之間的協調，而不在建立專門的協調機構。監管機構的協調要反映出實施監管的原因以及監管機構建立以來金融體系發生的變化。例如，2008年3月美國財政部提出了以三家主要聯邦監管機構組成的體系，一個負責維護整個金融部門的市場穩定，一個負責監督得到政府直接資助機構的穩健，另一個負責保護消費者和投資者。提出的這種結構承認美聯儲有時需要為其從未監管過的機構提供流動性支持。這樣將精簡監管機構，對機構部署進行重大調整，從而明確職責，提供與其職責相稱的權力，并改進問責機制。目標明確的監管結構更可能經受住時間的考驗。在基于目標的模式中，企業無法僅憑改變商業形式來更換監管者。

（四）適時提升“三會”的法律地位，強化其監管職責。鑒于金融在一國經濟體系中占有非常重要的地位，政府對金融的監管理當由具有權威性的部門來承擔。本次金融危機使加強金融監管機構的權威性和加大監管權限成為一些國家的現實選擇。我們注意到，不少國家的金融監管機構具有很高的法律地位，如美國證券交易委員會（SEC）在聯邦政府體制中，不隸屬于總統、國會和最高法院的部門，從而具有高度的獨立性和權威性；日本證券監管的主要機構是大藏省的證券局，屬于政府行政機構。但在作為我國政府監管機構的“一行三會”中，僅中國人民銀行是政府行政管理機構，而其他“三會”則列入國務院直屬事業單位的序列。盡管“三會”依照法律法規和國務院授權享有行政監管權，擔負著全國金融監督管理主管機關的職責，但從事業單位本來的含義上看，多少還與其作為國務院金融監督管理機構的法律地位不相匹配，其事業單位的性質與其擁有的行政職權和擔負的行政職責也難以經得起法律上的嚴格推敲，由此必然會影響其作為金融市場主管機關應有的權威性。筆者認為，從加強政府金融監管出發，可考慮在適當的時候提升“三會”的法律地位，改變其事業單位性質，列為國務院行政部門序列，獨立行使行政機構的職責，由此不僅可以加強其獨立性和權威性，吸引高素質人才參與金融監管，更有利于強化政府監管的職責、力度和提高監管質量。

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本文系2010年安徽省高校優秀青年人才基金項目“國際金融危機下我國金融監管法律制度的應對（2010SQRW053）”的研究成果；安徽財經大學2010年青年科研項目（ACKYQ1015）的研究成果

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（作者單位：安徽財經大學法學院）