代建制模式下招標選擇代建單位的風險及控制

□文/杜 濤 高俊芳 楊敏捷

代建制在我國作為工程建設管理改革的新起點，已經從起步探索階段，正在進入不斷完善和逐步推廣階段，并且在政府投資領域中取得了很大成效。在代建制模式推行中采用招投標方式選擇代建單位是代建制模式的發展趨勢，然而，招標選擇代建單位的過程中存在著大量的風險，影響代建單位的代建積極性和項目代建的效果，一定程度上制約了代建制模式的進一步推廣。因此，研究和控制招標選擇代建單位的風險已經成為推進代建制模式的重要任務。

一、代建制模式下招標選擇代建單位的作用

2004年7月，國務院正式批準出臺了《關于投資體制改革的決定》（國發［2004］20號文），決定中要求對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位，對政府投資的非經營性項目進行投資管理和建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。

項目“代建制”是相對于以往傳統的政府項目“自建制”而言的。長期以來，政府投資項目的管理和建設模式通常是由政府有關部門抽調人員成立“籌建處”、“指揮部”、“項目辦”，負責項目的前期報批立項、施工建設實施、組織竣工驗收、項目建成后的運營管理。而這樣的臨時性機構可能不具有更專業化、系統化的項目管理經驗，在項目的建設管理中，處理各種施工和合同管理問題的經驗和能力不夠豐富，最終將會導致項目管理水平不高、投資效益低下。政府投資項目采用“代建制”模式后可以克服傳統管理模式所帶來的種種弊端，同時選擇專業的代建單位可以避免外行管內行的現象，實現項目建設向社會化和專業化管理的重要轉變，以保證工程質量、提高投資效益。

二、招標選擇代建單位中的風險分析

目前，代建制模式選擇代建單位主要通過招標方式。由于代建制模式在我國還處在探索過程，法規和管理機制還不完善，招標選擇代建單位存在眾多風險，主要歸納如下：

（一）道德與誠信風險。招標方式選擇代建單位涉及到委托方、被委托方（招標機構）和投標人（代建單位）三方，它們之間都存在道德和誠信的風險。

1、委托人和被委托人之間的道德與誠信風險。委托方可能授意給被委托方某種信息或意愿，操縱招標結果，導致中標的代建單位，并非是信譽最好，實力最強、經驗最豐富的競爭者，給代建項目實施帶來潛在的風險，這是委托方出現的道德誠信風險。

2、投標人之間的道德與誠信風險。投標人之間為了實現各自的利益，通過各種形式的串標、圍標，形成相互之間的利益共同體，達成某種默契，然后，通過招標的合法程序中標。在這種背景下選擇的代建單位，導致代建項目實施中出現的風險。這是投標人出現的道德誠信風險。

3、招標機構與投標人之間的道德與誠信風險。招標機構有可能受利益驅使，和投標人串通，違背招投標法律法規，向某一特定的潛在投標人泄漏有可能影響到公平競爭的有關信息，使其中標后從中分羹。而中標后的代建單位，要將利益風險轉移到將來的代建項目中去。這是招標機構與投標人之間的道德與誠信風險。

（二）招投文件的風險。招標文件內容編制風險。招標文件內容的全面、嚴謹、科學、合理直接影響委托方對代建單位的選擇和代建單位對代建目標和要求認識程度。即關系到能否選擇到一個實力強和信譽好的代建單位，關系到將來合同條款的約定，關系到雙方在項目實施中的責任、權利和義務的劃分。目前，國內對代建項目還沒有統一的招標文件版本，招標文件中的合同條款也沒有統一的參考標準，雙方的權利、義務只能是根據委托方的要求擬定，難免有考慮不夠全面，出現疏漏現象，給將來項目代建的執行帶來風險。

（三）評標環節的風險。評標專家對招投標法律法規的熟悉程度、專業水準以及評標技巧和職業道德，決定著評標過程和評標結果的風險。而項目代建單位評標專家的專業要涵蓋法律、咨詢、造價、項目管理、工程施工、合同管理、經濟管理、市場運營等諸多方面，能力與水平要求非常高。根據目前的專家庫結構，完成代建項目的評審工作，顯然存在技術風險。此外，如果評標專家由于主觀原因，違背職業道德，偏離招投標法規和評標辦法，都有可能給代建項目帶來風險。

（四）代建單位資質設定的風險。代建單位的資質設定對選擇代建單位同樣存在風險。資質設定過高，有可能把一些綜合實力最強的代建單位拒之門外；資質設定低，有可能魚目混珠，使能力、經驗不是最優的代建單位中標。況且，國家目前還沒有代建單位的綜合資質認定。工程咨詢資質目前由國家發改委審定，工程造價、監理、施工資質由國家住建部審定，工程施工實力強的單位可能沒有工程咨詢資質；工程監理實力強單位可能沒有工程造價咨詢資質；而有工程造價、工程咨詢資質的單位又可能沒有工程施工資質，這樣給選擇代建單位帶來了風險。

（五）配套法規不完善帶來的風險。招標選擇代建單位需要一系列相關政策法規的約束和指導，否則在執行過程中沒有制度保障。目前，工程建設項目的施工和貨物招標，分別有國家七部委頒發的《工程建設項目施工招標投標辦法》和《工程建設項目貨物招標投標辦法》；工程建設項目勘察、設計等服務招標，有國家八部委頒發的《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》。同時，地方還配套出臺了一系列相關實施細則，唯獨代建制項目的招標投標活動，至今沒有系統的規范性文件，必將對實施環節帶來風險。

三、招標選擇代建單位的風險控制

（一）建立道德誠信信息平臺。針對可能出現的道德誠信缺失風險，一方面要加強對委托方和被委托方的道德誠信教育，使其做到自律約束。尤其是對被委托方，要強化職業道德標準的約束和誠信約束，一旦出現道德誠信缺失行為，將按照招投標法律責任對其懲戒；另一方面政府相關部門要強化監管作用，要建立統一的道德誠信體系信息平臺，對于投標單位的不正當競爭行為，一經發現，列入黑名單，并在今后一年內或一定時期內暫停其投標資格，使其為不正當競爭行為付出成本。

（二）招標文件規范化。政府主管部門研究代建項目統一的招標文件版本，制定統一可供參考合同條款；招標文件中應相對淡化投標報價所占權重比例，更多權重應當是對代建單位項目管理團隊的資質、能力與經驗、項目管理大綱、工程實施細則、風險控制、合同管理等實質性內容提出具體要求。總之，招標文件應該是委托人意愿的真實表達和體現，是選擇專業化水平高、技術力量強、履約信譽好的代建單位的重要文件。

（三）建立代建制項目專家庫。針對代建項目招投標的復雜性和特殊性，涉及專業領域廣這一特點，對評標專家的專業技能和知識、能力要求更高，因此建議有關部門應建立專門的代建項目評標專家庫，使更多專業豐富、有代建項目管理經驗的專家入庫。這樣，選擇代建單位的評標工作才不至于流于形式。

（四）配套出臺代建制項目資質管理辦法。根據代建項目的特征，科學合理地確定代建單位的資格標準，使真正有實力、有經驗又滿足資質條件的代建單位入選。鑒于目前國家有關部委資質管理的現狀，建議國家發改委、住建部等部門共同出臺代建單位的資格標準指導意見或規定，作為選擇代建單位的法律法規依據。

（五）代建制項目招投標配套政策。自2004年國務院出臺《關于投資體制改革的決定》至今，沒有一部指導代建項目招投標的辦法或細則，因此國家有關部委應當在廣泛調研和了解各地代建項目開展情況的基礎上，盡快出臺相關的配套政策，指導代建制的健康發展。

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