談公民監督現狀及完善方式

□文/陳 昊

公民監督（此處的公民監督指公民依法享有的對國家機關和國家公職人員行使權力、履行職責等行為進行監察督促的權利，不包括人大的監督）是民主政治的基本要求，它有利于維護公民合法權益、強化公民政治參與積極性與能力、促進監督體系協調發展、規范政府依法行政，是建設中國政治文明必不可少的環節。但目前而言，無論是與西方發達國家相比，還是與當前促進政務公開，建設民主法治的政治文明的要求，我國的公民監督都顯滯后，還需加以完善。

一、公民監督現狀及問題

關于公民監督現狀及問題，筆者將從公民監督所涉及到的三個方面予以論述：監督者、被監督者及溝通兩者的監督制度與渠道。

（一）監督者。監督意識與能力都較為薄弱。監督意識上，民眾往往不知監督，缺乏基本的法律與監督知識素養；不愿監督，只關心與自己利益直接相關的事宜，甚至在威脅到自己權益時，仍想搭便車；不敢監督，在權力至上觀念影響下，也在監督成本太高、成功機會較小的現實下而不敢去監督。監督能力上，缺乏對合法實施監督的深刻了解，如不清楚監督程序和監督行為，使實施的監督往往因為程序和行為失當而失效。

（二）被監督者。常常畏懼躲避監督，通過發布無用或失真信息、不針對公民建議而相應完善、甚至動用公權力以壓制民眾監督等方式使公民監督效果往往流于形式。

（三）監督制度與渠道

1、法律規章。任何權利只有獲得法律的表現形式和保障，才具有現實性。迄今為止，我國有關公民監督權的法律規定仍主要限于憲法第41條的原則性表達，其他法律文件中雖有關于公眾監督的條文，但比較概括，行使監督權的方式、保障監督權行使的相應安排、監督不暢的處理機制等內容也沒有法律依據。

2、制度機制。與公民監督相關的制度主要有：選舉制度、政務公開制度、聽證制度、官員問責制度、信訪制度、行政訴訟制度。選舉制度有利于保障公民日后行使其監督權；政務公開與聽證制度有利于公民了解監督所需信息，監督公共決策的制定；官員問責、信訪與行政訴訟制度則有利于保障公民對于行政環節及其效果的監督，并維護公民自身的權益。但目前，這些制度都或多或少存在缺陷。一方面相關制度的法律法規政策不盡完善，相應的程序也沒有得到很好的明確；另一方面這些制度受行政干預影響較大，不能很好地獨立行使職權，反映公民監督效果，使監督流于形式。

3、渠道。組織監督、輿論監督等監督渠道都尚未成熟。組織監督方面，目前沒有較為成熟的可以表達成員利益訴求的公民組織，組織層次不高的群體性上訪較多。輿論監督也存在諸多問題，就其本身而言，自我監督不嚴，責任感日漸下降，憑個人的主觀判斷而做出不符合客觀實際的主觀臆斷現象屢屢發生。同時，缺乏勇氣與獨立意識，在受到外界干涉時，會放棄自己懲惡揚善、警示社會原則與立場。而輿論監督游離于法律之外的現狀也造成輿論侵權事件時有發生。興起的網絡監督的渠道，則存在的虛假信息較多、理性分析相對缺乏等問題。

二、造成公民監督現存問題原因分析

（一）主觀心理。傳統官本位、權力至上思想根深蒂固，民主法治與權利意識薄弱。目前，官本位與權力至上的思想仍在很大范圍存在著，民眾對自身主體地位的認識還很模糊，也使被監督者往往認為公民監督弱小可欺，肆無忌憚運用自己手中的權力。此外，深受歷史人治傳統與現今法治不完善的影響，民眾對于法治的意識也很薄弱。人們不能在法治的軌道中，利用自己的權利，對于公職人員行使法外權力也太過寬容。這不但使人們對法治本身更不信任而將監督訴諸于不合理的方式，也更導致公職人員對于法治的漠視，將體制當作可以隨意擺弄與拋棄的工具。這既無益于樹立法治威嚴，也無助于監督效果的實現。同時，理性責任意識不夠。在表達自身利益的同時忽視考慮其他民眾的利益，沒有意識在權利行使過程中恪守社會公德。

（二）客觀環境。公民監督的政治環境不佳。除了主觀原因，客觀環境的不佳更在很大程度上助長了主觀方面的缺陷，并與主觀上的原因形成惡性循環。

1、法治理念與實踐不完善。一方面立法經驗的相對較少、時間較短及國情的復雜，法律體系及內容仍不健全，使很多時候無法可依，沒有合理科學的行事程序；另一方面行政管理體制和政府職能不夠完善、行政執法人員的法律素質不高、對行政權的監督和制約機制不健全等問題導致的有法不依、執法不嚴、違法不究或輕究現象則在更大程度上侵蝕著法治的威信力與人們的信心。正是這些客觀環境的共同作用下，法治建設的進程被阻礙，人們法治的信念被削弱，從而誘發更為普遍的有法不依、執法不嚴、違法不究的惡性循環。

2、行政權力集中、缺乏制衡。權力的合理運用往往需要制衡，但當前公眾監督的效力遠遠低于公共權力的效力。雖然有相關的選舉制度，但選舉出的代表無論是個體還是組織，在強大的行政力量面前，有時無法真正有效行使其權力，使他們既缺乏監督動力，又無法實現監督效果。雖然設立了政務公開、信訪等制度，但政府擁有著這些制度運作各個環節的主動性，民眾沒有與政府同等的權力以制衡政府真正去執行并完善這些制度。同時，公權力的太過集中也導致了有些公職人員可以動用公權力壓制公民權利。

綜上，公民缺乏真正的民主法治的洗禮，而公民社會發展不佳的環境又使公民很少能在民主制度的架構下有經歷和體驗，也正是在主體及客觀環境的共同作用及惡性循環下，公民監督無論從環節還是效果上都不算理想。

三、完善公民監督的建議

只有從主觀上培育監督主體與被監督主體的民主法治的思想價值，從客觀上真正堅持法治，完善公民監督體制渠道，并將二者相輔相成，形成強有力的文化、制度與組織動力，才能更好地發揮公民監督的效果。

（一）培育公民文化。即培育監督者與被監督者兩大主體的主體意識、法治意識與理性意識，在全社會形成尊崇民意、依法為上、理性積極的參政氛圍，使公民成長為真正能履行監督責任與接受監督的主體。對此，需要從理論宣傳與實踐兩方面進行努力。

1、理論宣傳方面。一是充分發揮媒體輿論（包括網絡）的宣傳功能，通過主權在民、法治、理性等理論與積極參與政治生活、維護自身與公共利益等案例的宣傳，營造積極文化的氛圍；二是完善教育內容與方式，加強學校、社區、各種社會培訓機構的公民教育，或可嘗試建立專門的公民教育研究和推廣機構。同時，加強對公職人員的教育，建立長效教育機制，促使其轉變官本位等落后觀念。

2、實踐鍛煉方面。第一，需要完善各類參與政治生活的平臺，如農村自治、社區自治、公民組織等，讓民眾在實踐中明白自己的主體地位、培養法治理性責任的意識，得到相應的政治鍛煉；第二，加強法制建設，建立符合市場經濟要求的法律法規體系與信用體系，并嚴格執法，形成符合市場經濟要求的社會信用環境，培育法治、誠信、監督與自覺接受監督意識；第三，完善農村市場經濟政治體制，在保護好農民的基礎上，讓他們積極參與到市場競爭之中，培養創新與敢于拼搏的意識，讓他們在競爭中了解并維護自身的權益、學會組織自己抵御風險、學會在競爭維權中監督他人等，從而讓他們也成為真正的監督主體。

（二）建設法治政府。即推動政府職能轉型，合理制衡權力，建設法治政府。首先，應在科學分析基礎上，合理確定政府職能范圍與權限，賦予社會以合適的博弈權力，賦予行政體系內監督主體合理的監督能力，穩妥地實現政府職能的轉變。其次，完善行政立法，包括立法內容、機制等環節。使國家有完備的、符合正義的法律，也有保障其貫徹執行的機制。再次，加強行政執法，強化各方面監督。即不但加強對執法合理性的監督，也加強行政程序、行政反饋的督查，并建立和完善責任制體系。如此，通過民眾法治觀念的培育及法治渠道的完善，推動法治政府的建設。

（三）完善現有公民監督相關體制與渠道

1、完善現有體制。對于現有選舉制度、政務公開制度、聽證制度、官員問責制度、行政訴訟制度、信訪制度，一是完善相關制度的法規政策，在法規明確制度精神的基礎上細化政策中的可操作性，以完善程序與執行機制。如，探索合適的聽證立法原則，逐步擴大聽證范圍，將涉及人們利益、人們關注的決策納入聽證范圍；完善聽證程序，并建立對于程序的監督機制（同樣探索建立社會各主體互動的監督機制），力求公開民主；二是強化監督。激發各類社會主體（包括民眾、輿論等等）對制度的執行效果進行檢查，并建立機制保障監督的合理實現。

2、建設監督渠道。一是引導公民組織建設。改革我國公民組織管理體制，培育其非政府性、自主性、追求公共利益等普遍特征，最終使其成為服務成員、表達成員利益訴求、合理科學追求公共利益而非履行行政事務及準行政事務的組織。對此，應在引導的基礎上合理放權，即在其能于法治的框架內自主、科學地追求公共利益的基礎上，在恰當的時機將部分職能移交給非政府組織，探索政府與企業、社會組織合作的新模式。同時，加強理論與實踐創新。在國情基礎上探索可行的公民組織運作模式，如把加強農村村民自治和城市社區自治作為創新的突破點，其后，在充分論證其可行的基礎上予以試點，進行實踐創新；二是引導輿論媒體健康發展。加強媒體人員的職業道德、責任意識與新聞獨立意識，使輿論監督切中時要。政府應加強輿論獨立的意識，積極探索和完善新聞方面的法律，將輿論監督同樣納入到法治誠信的軌道之中，并利用社會各主體的力量對其進行監督，形成對輿論監督的規范化管理。從而在媒體本身與外界影響兩大方面進行完善，使其成為自主、有效的監督方式；三是探索公民監督與其他監督機制真正融合。探索將外部監督形式的公民監督與政治體系內部監督的互相補充協調的機制，將各種訴求方式引入制度內，并通過制度化、組織化的方式使公民有機會調動政府組織的監督力量。

四、結語

完善公民監督，根基在民眾，動力在政府，它既需要公民自身的努力，也需要有政府的勇氣和決心來推動它的發展，以共同促進社會主義政治文明的發展。

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