從房地產福利屬性探討土地“招拍掛”制度

□文/張永成

一、房地產行業的兩種屬性

（一）商品屬性。房地產行業是我國的一個支柱產業，在國民經濟中占據著比較重要的地位。而且，由于房地產業的相關產業鏈較長，對其相關產業的發展有很強的關聯性，對貨幣資本和金融政策也十分敏感，在國民經濟的發展中往往有牽一發而動全身的效果。最后，房地產由于其增值功能顯示出其資產屬性，可以說房地產投資已經成為人們理財投資的一個新的選擇。只是由于房地產市場提供的商品具有昂貴性的特點，所以其直接變現的手段和過程比起一般商品要復雜得多。

（二）福利屬性。衣食住行可以說是人們的基本需求，作為人們基本需求的“住”，即說明房地產商品具有投資品和必需品的雙重屬性。由于其特殊的屬性，純粹的由市場進行調節可能會出現市場失靈的危險，因此必須在市場調節的基礎上進行宏觀調控。據此，對于房地產行業的管理思路應該是:在確保充分競爭的市場配置資源的前提下，由政府對房地產市場進行有針對性的調控，以此來實現房地產業的福利屬性。

二、土地招拍掛制度

土地招拍掛制度是國家土地資源出讓、買賣的招標、拍賣、掛牌制度的簡稱，具體是指國家在土地出讓或者買賣程序中的“招標”、“拍賣”、“掛牌”交易的政策或規定。該方式曾經作為我國經營性用地出讓的指定方式，對規范土地市場、提高政府對城市土地的管理水平、促進房地產市場有序發展等方面起了積極的作用。

首先，提高了土地出讓的公開透明性。土地招拍掛制度產生之前，我國對于土地的出讓使用采用的是協議轉讓的形式。由于協議轉讓的非公開、非透明，存在著大量的尋租空間，使得對于土地出讓的監管非常困難。盡管土地的招拍掛不能完全杜絕在土地出讓的過程產生尋租行為，但相比之前的形式，招拍掛制度要公開透明很多。

其次，能夠更加科學準確地衡量出讓土地價格。協議轉讓時，對于土地價格的評估往往是在非充分競爭的環境下進行的，不容易反映出土地真實的市場價值。實行土地招拍掛制度，正是建立土地市場的競爭機制方式，土地招拍掛出讓制度，真正的在土地出讓中引入了競爭機制。通過市場競爭，使土地的真實價格得到體現，從源頭上有效的遏制以往采取行政手段配置土地資源中政府官員出現的腐敗尋租等現象。

再次，有利于房地產行業的整合。以往由于土地出讓的非公開透明性，使得那些沒有足夠實力，只靠尋租等不正當方式拿到“一手地”的開發商逐漸淡出市場，而那些有實力、有競爭力的企業能夠更加合理地獲取土地，得到更好的發展，并以此促進整個房地產行業之間的企業進行并購整合，規范我國的房地產市場。

三、土地招拍掛制度的弊端

隨著我國市場經濟體制不斷地完善，土地招拍掛作為主流土地供應政策，在實踐過程中還是暴露出諸多弊端。

首先，推高了地價，進而傳導到了房價。由于我國的土地公有性質，所以目前采用的土地供應形式是先由政府出面進行擬出讓土地的征用工作，然后再通過招拍掛制度的方式推向市場。顯而易見，在土地的需求方面，已經形成了完全競爭的市場，大小開發商通過公平的平臺進行競爭。但在土地的供給方面，卻是只有政府一家供地這么一個絕對壟斷的市場，即使某個競拍到土地的開發商是在公平的狀態下拍到土地的，也會因為土地供應的一級市場的壟斷付出極高的價格，土地的價格提高了，作為最終房價的重要構成，房價也會在這個基礎上節節攀高，使得許多本可以購到住房的民眾買不到房子，最終影響民眾的居住需求。

其次，促成了房地產市場的土地投機。從經濟特性上講，土地作為一種有限的不可再生的自然資源，其稀缺性決定了其供給彈性小于其他要素，其價格上漲的幅度就快。事實上，許多房地產投機的實質是土地投機。一方面許多房地產企業競拍到土地以后不予開發，坐等土地升值，完成其暴利；另一方面也有許多房地產企業通過增發、配股、公司債，在資本市場上獲得更多金融支持。事實上，土地是最佳的抵押品，擁有土地的企業可以很輕松的從銀行獲得貸款，只要資金的收益率為正，企業自有資本的利潤率就可以成倍放大，這些使得房地產市場逐漸成為投機氣氛十分濃厚的市場。

再次，使得地方政府開始過多地依賴土地財政。自招拍掛制度實施以來，地方土地財政的收益年年創新高，除了2008年由于金融危機的影響略有下降以外，其余各年幾乎都是以幾何級數上漲。由于城市土地資源的稀缺性，一旦土地出讓收益下降，很有可能會給地方政府帶來財政危機。

四、從房地產福利屬性角度看招拍掛制度的改進

從前文分析可知，土地招拍掛制度的種種弊端，對于房地產行業福利屬性的實現有一定的阻礙，因此有必要對土地招拍掛制度進行一定的完善。

（一）建立多元的土地供給體系，完善土地供應市場。目前的土地供應只有政府部門，賣方市場的完全壟斷必然會導致土地價格奇高。可以嘗試從產權制度入手，建立一套界定清晰、受法律保障和監督、可實施的產權制度，在產權清晰的基礎上，讓更多的農村建設用地和“城中村”土地，以有償出讓、作價出資（入股）、租賃、聯營、抵押等方式出讓，早日進入土地市場。這樣，在土地的供給方面和需求方面分別建立了完全競爭的市場，使土地回歸其合理價格。

（二）對不同用途的土地采用不同的招拍掛方式。對于進入土地交易市場的土地，政府應該細化其用途，對酒店賓館、娛樂設施、高檔公寓住宅用地可以采取“價高者得”的招拍掛方式；對普通住宅建設用地應采取綜合指標招拍掛方式，即綜合地價、房價、戶型、企業自有資本、企業信譽、以往業績（開發面積、房屋質量、節能環保技術的應用）、消費者評價、納稅情況和社會責任等多種指標，這樣選拔出真正能為消費者提供品質高、服務好的房地產開發企業。

（三）完善相關政策，增加保障房供給。目前，我國的房地產市場顯然存在商品房價格過高的問題，住房租售比和房價收入比遠遠高于國際警戒線。因此，為解決我國低收入群體的住房問題，可采用“捆綁限價”的土地供應模式作為招拍掛制度的補充，將商品房用地與保障房用地捆綁在一起推出，明確出讓土地中保障性用房的比例和價格，在此基礎上進行招拍掛。開發完成后，政府按約定的數量和價格向開發商回收保障性用房，這相當于是對部分商品房進行限價。或者對捆綁出讓地塊設定一定的價格，由開發商競爭地塊中配建的保障房面積、公共設施面積等指標。并且，政府通過制定開發保障房的總體規劃，每年土地出讓金中提取合理的比例用于保障房的建設，嚴禁將綜合指標招拍掛出讓的保障住房用地挪作他用，并借助信貸和稅收政策引導和鼓勵企業增加保障住房供給。

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