農民專業合作社聯合社治理機制法律分析

□文/儲成兵

一、合作社聯合社治理結構框架

合作社聯合社內部組織結構，是指構成聯合社組織內部各要素的配合和排列組合方式。它包括聯合社組織內各部門和層級之間的分工協作以及聯系、溝通方式。建立精干高效的聯合社內部組織結構體系，其重要的前提是加強組織管理，即有效控制聯合社內部組織的機構設置和人員配備所進行的管理。

治理結構以權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間相互制衡為特征。合作社聯合社的內部機構設置與公司一樣遵循分權制衡原則，均設成員代表大會、理事會和監事會。成員代表大會是合作社聯合社的意思機關和最高權力機關，由全體成員組成，依照章程規定的期限和職權范圍召開成員年度會議或臨時會議，是一種非常設的機構；理事會是合作社聯合社的業務執行機構，由成員代表大會選舉產生的至少3名理事組成，理事長是合作社聯合社的法人代表，負責合作社的日常經營活動，成員代表大會和監事會不得干涉，但理事會應遵循謹慎經營的原則，并嚴守合作社聯合社經營秘密；監事會是合作社聯合社的監察機關，由成員代表大會選舉產生的至少3名成員組成。監事會的職責是向理事會執行監督職能，并向成員代表大會報告。

二、合作社聯合社治理機制中存在的問題

（一）治理結構不規范。由于立法的缺失，不少合作社聯合社是參照一些示范性章程建立起來的，還有的是由發起人擬定的，他們對合作社聯合社的治理都沒有經驗。因此，成立以后出現了各種治理結構上的問題。

1、成員大會作用不能有效發揮。首先，成員代表大會并沒有成為成員表達自己呼聲的機構。聯合社的事務一般都是理事會成員協調決定。因為成員代表大會并非合作社聯合社常設機構，凡事都要求召開成員代表大會，“民主管理”成本是相當高的；其次，成員代表大會并不能有效地監督理事會和經理的活動?？傮w上講，成員對合作社聯合社的日常經營管理事務缺乏興趣，很少關心合作社聯合社的經營，不了解合作社聯合社產權的歸屬，對政府的扶持資金更無從得知，因此自己的利益容易遭受不法侵害。在合作社聯合社的監督中，成員代表大會流于形式，無法有效地發揮作用。

2、理事會濫用權力。理事長與理事是由成員代表大會選舉產生，作為合作社聯合社的管理者，合作社聯合社的利益與他們自身的利益緊密相關。然而，這都是建立在我們理想化的模式之下，建立在理事和成員彼此完全信任的基礎之上。理事長和理事所享有的對合作社聯合社的治理權僅次于成員代表大會的決策權，這種權力包括對經營管理事項的決策權和對經理層的任免權等等，是一個相當大的權力。若沒有良好的內部約束機制，權力被濫用的可能性很大。

3、經理濫用權力。相對而言，經理層濫用權力的可能性比理事會更大。合作社聯合社作為一種定位于主要是為基層社服務的組織，其利益往往與經理的個人利益沒有很大關系。由于經理的薪酬是由聘任合同規定的，是固定的，這種與合作社聯合社管理的好壞、營利狀況完全沒有關系的薪酬機制，對經理沒有任何激勵作用；與此同時，經理卻掌握合作社聯合社運營管理的權力，享有法定的代理權限以及由合作社聯合社章程和理事會授予的委托代理權限。當手中握有巨大的權力時，監督約束與激勵機制卻非常不健全，長此以往，這樣將非常容易導致經理濫用權力的情況發生。

（二）內部人控制。內部人控制是研究公司治理結構時常用的一個概念，合作社聯合社中同樣存在內部人控制的問題，它是指合作社聯合社內部擁有優勢的管理人利用自己掌握的大部分決策控制權，在日常決策和經營活動中謀取自身利益，損害其他基層社利益的現象。

內部人控制產生的原因有如下幾個方面:第一，基于委托-代理理論的結論。合作社聯合社中理事長與成員代表大會之間，經理與理事會之間都是一種委托代理關系，理事長和經理基于委托人的委托授權，根據合作社聯合社的規章制度享有治理聯合社的權利。而在信息不對稱的條件下，經營者的效用函數和所有者的利益并不完全一致，這點具體表現在內部人控制上，即內部人追求的是其自身利益的最大化，而不是所有者利益的最大化，這種矛盾激化可能最終導致資源配置的扭曲。同時，出于人的私利性，又在聯合社缺乏有效的激勵機制的情況下，這種內部人控制問題更加容易產生；第二，對內部人控制的監督無法到位。在合作社聯合社中，監事會的成員往往由于其自身的原因，從業務素質上、時間上和精力上都難以保證履行好監督職責，這也間接促進了內部人控制問題的產生和發展；第三，代理人不能獲得合理的代理報酬。經理人員與成員相比，擁有更大的信息資源，經營管理水平更強，理應得到更多的剩余分配。但是，一般在聯合社中經理是沒有剩余索取權的，這種剩余索取權的不對等使得經理人員很難有持久的熱情和動力去關心合作社聯合社的長遠發展；相反，他們反而會設法利用自己掌握的聯合社的控制權與信息資源優勢去實現自身的私利。

（三）成員的參與積極性不高。成員參與的積極性不高的原因體現在以下兩個方面:第一，模糊的合作社產權，導致成員的積極性不高。合作組織的產權模糊是大多數學者所公認的，也是為很多學者所批判的?，F有情況下，作為理性的經濟人，成員一方面必然要求自己的付出獲得相應的回報，而另一方面對于共同積累的財產，成員自身卻無法得到收益，這種不清晰的產權無法調動成員參與聯合社活動的積極性；第二，激勵成員參與合作事業機制的缺乏。集體行動告訴我們，“在追求集體行動的收益的過程中，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段使個人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”因此，集體行動的悖論導致了成員參與合作社聯合社活動的積極性不高。對于成員來說，盡管他們對聯合社享有決策與監督的權利，但如果真正實施起來的話，不僅缺乏利益激勵，而且成本高昂。因此，成員往往會在權衡了種種利弊之后，從自身的利益出發，最終選擇放棄這些本屬于自己的決策與監督上的權利。

三、合作社聯合社治理機制發展趨勢及若干建議

隨著社會經濟的飛速發展和農村現代化的快速推進，合作社聯合社治理結構呈現新的發展趨勢。第一，管理專業化的增強。隨著合作社聯合社營利性的增強和經營規模的不斷擴大，其經營管理活動日益復雜，“專業化”管理要求越來越高，成員自身的能力和知識已不能勝任這一要求。聯合社開始雇用一些專門人才從事管理活動，管理的專業化日益增強。這導致了所有權與管理層經營權分離的現象。絕大多數成員對合作社聯合社的管理工作知之甚少，成員代表大會也逐漸流于形式，距離合作社聯合社的管理活動越來越遠；第二，股份制因素的增多削弱了成員民主管理的傳統，動搖了一人一票表決機制。一人一票制是合作社聯合社區別于公司制的特征之一，即合作社聯合社對重大事務的表決，不論是成員，還是理事或監事，一律實行一人一票的表決機制，以此保證合作社聯合社全體成員的平等管理權。但從國外表決機制的發展趨勢看，一人一票制已不再是合作民主的唯一模式?，F代合作社聯合社對資金的需求量激增，為了吸引更多的資金，許多合作社聯合社開始賦予資金雄厚的基層社較多的表決權。

基于合作社聯合社治理結構發生的一些新趨勢，就合作社聯合社治理的機制提出以下意見:第一，確立合作社聯合社民主管理的原則性和靈活性相結合的治理機制。如上所述，合作社聯合社表決機制的發展趨勢表明，一人一票制已不再是合作民主的唯一模式。非營利性和一人一票的公平原則應由強調發展和承認差別的原則所取代。目前，中國農村的實際情況是，資金仍為稀缺性的生產要素，以城市為導向的金融體系，導致農業合作社聯合社很難從正規金融機構獲得信貸，農產品的深加工需要資金，合作社聯合社擴大規模和進一步發展需要資金。因此，合作社聯合社在表決機制的具體操作上可以借鑒美國或德國的做法，原則上實行一人一票制，如果按股金的多寡表決，則應將股份計算的表決權限制在最多3票之內，這樣可以有效地為聯合社的發展吸收資金；第二，妥善處理聯合社與政府主管部門的關系。當前不應把調整合作社聯合社的內部經濟關系和管理關系作為重點，應主要解決國家如何指導和扶持合作社聯合社發展的問題，而合作社聯合社的內部活動、合作社聯合社與成員的關系等問題，可以由合作社聯合社章程自行解決。要嚴格限定政府主管部門介入合作社聯合社內部事務的目的、范圍、權限，在政府行政干預的界限之外，合作社聯合社按自己的章程來活動，這樣才能在法律上確立合作社聯合社獨立的自主經營、自負盈虧的地位；第三，必須明確聯合社法人的設立，不能影響基層社的法律人格。在聯合社的財產制度和責任制度的設立上，應當特別注意與基層社進行區分。聯合社與基層社在財產關系上應有明確的分割，基層社僅應當在出資范圍內對聯合社承擔有限責任。聯合社的債權人只能追及聯合社所擁有獨立支配權的財產，而不能追及基層社的財產；第四，在未來合作社聯合社立法的條款設計上應多安排授權性條款和任意性條款，賦予聯合社更多的創造性。國際合作社運動一百多年的發展史表明，合作社的理論和實踐是不斷發展變化的，合作社原則也在發展變化。國際合作社原則對于各國僅是參考性的，并無剛性約束作用；各國根據自己的國情和目的來理解和運用，在合作社聯合社立法上大多加上自己的創造和變通。

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