發揮公共財政職能給力中原經濟區建設

□文/李紅衛

實現中部地區經濟社會又快又好發展，事關我國經濟社會發展全局，事關全面建設小康社會全局。促進中部崛起，大力建設中原經濟區，有利于提高我國糧食和能源保障能力，緩解資源約束；有利于深化改革開放、不斷擴大內需，培育新的經濟增長點；有利于促進城鄉區域協調發展，構建良性互動的發展新格局。要抓住機遇，加快發展，充分發揮中部地區的區位、資源、產業、人才等綜合優勢，進一步形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的新格局。

一、完善公共財政對農業的支持保護體系，著力解決“三農”問題

中原經濟區建設的難點在“三農”上，無論是農村人口，還是糧食產量，中部都是“三分天下有其一”：2003年中部六省農村人口2.44億，占全國農村人口的1/3；糧食產量12，557萬噸，占全國的1/3。農村人口多、農業份額大，是中部的基本特征。沒有農村的發展、農民的富裕，很難想像會有中部的崛起。

中原經濟區建設的難點在“三農”，主要表現在：第一，農民收入低。2003年中部地區農民人均純收入只相當于全國平均水平的81.3%，不少農民消費仍處于層次不高的生存性消費區間，一部分人甚至還沒有解決溫飽問題；第二，地方財政尤其是糧食主產區財政困難，許多產糧大縣同時也是國家級和省級扶貧開發重點縣；第三，農業基礎不夠穩固，農業基礎設施較差，農業綜合生產能力比較薄弱。2003年中部地區農業機械總動力、有效灌溉面積、農村用電量只分別相當于全國平均水平的95.4%、93.5%和38.9%，人均農業增加值相當于全國平均水平的83.2%；第四，農村生產力比較落后，尤其是縣域經濟發展不夠充分，4，000多萬富裕勞動力安置、產業結構和就業結構調整的任務十分艱巨；第五，農村社會事業發展滯后。農村人口受教育程度較低，醫療衛生條件較差，社會保障體系很不健全。

擴大公共財政覆蓋農村范圍，財政支出向“三農”傾斜，支持社會主義新農村建設，既是公共財政的目標，更是建設中原經濟區的要求。公共財政要發揮其職能作用，促進中部地區農村的發展。為此，需采取以下措施：

一是積極推進農業現代化，完善對農業的支持保護體系。中部農業的根本出路在于農業現代化。目前，中部地區傳統農業還占相當大的比重，農業規模化、專業化程度低，農產品綜合商品率不足70%，糧食商品率不足50%；中部農業基礎設施落后，農業綜合生產能力不高，中低產田面積大。公共財政支農投資應向中部糧食主產區傾斜，農業綜合開發資金集中投向糧食主產區，在提高糧食綜合生產能力的同時，促進糧食生產向區域化、專業化方向發展；增加和優化對農業的投入，整合現有農業項目和資金，重點支持農業綜合開發和農業產業化經營項目；增加有利于農民增收的補貼，擴大糧食直接補貼和良種補貼的標準和規模，增加對農民購買農機、化肥、農藥、農膜等直接生產投入要素的補貼；增加對農業技術推廣的資金補貼，提高農業的科技含量；加大對農產品檢驗服務和農產品市場網絡、信息網絡建設的投資。

二是大力發展農產品加工業。中部地區的農產品加工業已經有了相當好的基礎。目前，中部地區食品工業包括糧食、畜產品加工和飲料等已占全國食品工業的19%左右。僅河南一個省的糧食年加工能力已達到270億公斤，占全省全年糧食總產量的63%，創出了一大批農產品加工知名品牌。但是，中部的農產品加工業相對于沿海發達省份尤其是某些發達國家還有相當大的差距。目前，經濟發達國家的農產品加工度已達到70%以上，增值部分一般都是原值的3～5倍，而河南省作為中部農產品加工業搞得比較好的省份，也只有0.5～0.8倍。中部農產品加工業的發展前景非常廣闊。

三是促進中部農村勞動力向非農產業轉移。中部農村要大力發展勞務經濟，使大量的農村勞動力向沿海發達地區轉移，向中部城市轉移，向當地二三產業轉移，努力化人口包袱為經濟要素，化人口壓力為人力資源優勢，使農業勞動生產率和社會比較收益都有較大幅度的提高。

四是進一步加大中央財政對中部農村基礎設施和社會事業的投入。加大中央財政向中部農村轉移支付的力度，增加交通、水利等重大基礎設施建設和教育、科技、衛生等公共服務的投入，幫助中部基層政府增加公共產品和公共服務的供給，緩解公共產品和公共服務嚴重短缺的局面。比照西部省份，實行中央財政專項資金補助傾斜政策，特別是增加對教育專項資金的投入。在中部地區農村實現高中階段義務教育；加大勞動力培訓投資，將目前農村勞動力培訓投資由貧困地區擴展到整個中部農村，盡快提高中部農村的勞動力素質。

二、壯大縣域經濟實力，支持縣域經濟發展，夯實財政增長基礎

從內部看，中部崛起的支點有兩個：一個是“柱石”——城市群；另一個是“基石”——縣域經濟。縣域經濟聯結城鄉，對接工農，是解決“三農”問題的重要力量。目前，中部縣域人口占全區總人口的80%以上，縣域國土面積占90%以上，但縣域經濟實力普遍較差。2003年中部地區縣域GDP平均27.1億元，僅為東部的45.1%；財政收入中部平均為1億元，僅為東部的1/3。在工業化道路上，中部地區縣域經濟遠落后于東部地區。

我國從2005年起，按照分稅分享，適當向縣（市）傾斜的原則調整省以下財政體制；設立縣域經濟發展專項資金，通過貼息、擔保、參股等形式引導和促進縣域經濟發展；建立發展縣域經濟激勵機制，對財政收入增長快、貢獻大的經濟強縣（市），給予一定獎勵；2005年至2007年間，從本級超收中，采取轉移支付辦法分配到縣（市）；加大簡政放權的力度，擴大縣（市）的經濟決策權、事務統籌權和社會管理權，激發縣級財政活力。

三、公共財政要支持中心城市群做活，中小城市做大做強，小城鎮做精做美

中部地區城市化水平低，城市化進程緩慢，中心城市輻射和帶動能力不強，是制約中部整體競爭力提升的原因之一。促進中部地區崛起，最重要的戰略途徑應當是加快推進中部地區的城鎮化進程。與東部沿海地區相比，中部發展差距的一個重要表現是人口和產業的聚集程度明顯偏低，目前的城市化率僅有32%。若每年城市化率提高一個百分點，中部要達到目前全國的平均水平至少還需要10年時間，要達到沿海地區的水平則需要的時間更長。而且，中部地區缺少具有較強集聚和輻射功能的大型區域性中心城市和像長三角、珠三角、京津冀那樣的城市群或城市圈。因此，中部地區需要加快實施城市化戰略，積極培育若干區域性中心城市和城市群，使其盡快成為中部地區崛起的支撐點和增長點，形成以大城市為中心，中等城市為依托，小城鎮為基礎的現代城鎮體系。應當重點建設好以武漢為中心的大都市經濟圈、以鄭州為中心的中原城市群和長（沙）株（洲）（湘）潭城市群。同時，以城市為依托和紐帶，通過城市來整合資源、產業、市場和區域，形成強大的中部發展合力，促進中部地區經濟的集約化經營和規模化發展。拓展城市發展空間，發揮對農村和周邊城市輻射和帶動作用等。

四、加大對工業化的支持力度，培育骨干支柱財源

構建“產業群”集聚機制，加速中部工業化進程。在經濟全球化條件下，地區之間的競爭已經由單個企業、單個產業之間的競爭，上升為產業群之間的競爭。創造產業群成長的環境，培育和扶植產業群，已經成為區域發展戰略的基礎。中部6省工業發展滯后，第二產業增加值占國內生產總值的比重，比全國平均水平低7.2個百分點。全國第二產業占國內生產總值的比重為52.2%，中部地區只占45%。中部工業對經濟的支撐作用不足，究其原因是中部地區具有全國級競爭優勢的產業群嚴重不足。因此，必須構建涵蓋中部6省的集聚工業產業群協調發展機制，圍繞各省主導產業，培育和集聚具有國家級導向的產業群。考慮中部地區已有的產業基礎，中部崛起應以培育能源產業群、冶金產業群、汽車產業群、農業機械及生產資料工業產業群、農產品深加工產業群、旅游產業群、物流產業群、商務服務和金融產業群為基礎和主導，帶動整個區域發展。

從目前中部工業發展的勢頭來看，構建中部工業產業群集聚機制條件已完全成熟，如食品加工產業群，中部目前在全國食品加工業中占19%左右，有一定的發展優勢。就區域分布來看，鄭州、漯河、周口、新鄉等城市的肉食加工、小麥加工、速凍食品加工等已經初具規模，如果通過行政協調和市場調節的雙向推動，使其形成集聚效應，很有可能成長為具有國家級競爭優勢的產業集群。

五、建立和完善城鄉統籌的基本社會保障制度

社會保障是一國政府為全體國民因各種原因而失去收入來源、生活貧困時，向他們提供的生活保障。對城鄉居民進行強制性的社會保障也是公共財政的基本職能之一。中部是我國農村勞動力的主要輸出地。中央要加大社會保障投入力度，提高社會保障支出占財政支出的比重，支持在農村推行基本養老制度、農村醫療保險制度、最低生活保障制度和農業保險制度這四項社保制度建設，確保農民享有基本社會保障。同時，運用公共財政手段，使農民工享受與城市職工一樣的住房保險、最低生活保障、失業保險、醫療保險等城市基本社會保障，消除農民工進城的制度障礙，促進農村勞動力向非農產業和城市轉移。通過建立農民工社會保障體系，弱化土地的基本社保功能，提高農業資源的利用效率，增強農業和農區的競爭力，使糧食主產區的經濟社會發展步入良性循環的軌道。

[1]金人慶.擴大公共財政覆蓋農村范圍建立支農資金穩定增長機制.求是，2006.8.

[2]謝瑞其.財政支持社會主義新農村建設研究綜述.湖南農業科學，2007.11.

[3]李學軍.發揮財政職能作用建設社會主義新農村.經濟研究參考，2008.7.