龍巖市基層法院人民陪審員制度實證研究

□文/謝小巖

龍巖市基層法院人民陪審員制度實證研究

□文/謝小巖

通過調查龍巖市基層法院陪審員狀況，分析其存在的問題，最后就如何完善人民陪審員制度提出建議。

龍巖市；基層法院；人民陪審員

根據《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）的規定，自2005年5月1日起人民陪審員正式開始履行陪審員職責，這是我國民主法制建設的一件大事。本文對龍巖市各基層法院人民陪審員制度實施情況進行了調研，對人民陪審員實施中存在的問題進行分析，進而就如何完善人民陪審員制度提出建議與對策。

一、龍巖市基層法院人民陪審員實證分析

為了更好地了解人民陪審員制度在龍巖市各基層人民法院實施的情況和存在的問題，我們對龍巖市各個基層法院進行了抽樣調查，同時也對各法院政治處的工作人員和個別人民陪審員進行了訪談。龍巖市作為地市級行政機關，下轄新羅區、永定縣、上杭縣、武平縣、長汀縣、連城縣、漳平市等7個縣級行政區，各縣級行政區均設有人民法院，其縣人民法院下又都設有若干常設的審判機構，即派出法庭。

（一）龍巖市人民陪審員制度實施情況

1、人民陪審員選任情況。2005年5月《決定》實施前，龍巖市七個基層法院根據最高人民法院、司法部《關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》，按照《決定》的要求，結合審判實際情況，采取社會公告、組織推薦或本人報名、審查、審核、公示、培訓、人大常委會任命的程序，共選任了163名陪審員，占全市基層法院現有法官人數的44.54%。

龍巖市163名人民陪審員，年齡主要集中在30～50歲。30歲以下6名，占3.68%；31～40歲53名，占32.52%；41～50歲71名，占43.56%；51歲以上33名，占20.25%。同時，有男陪審員122名，女陪審員41名，男女比例約為3比1，有一名少數民族陪審員。

從調查可以發現，龍巖市人民陪審員學歷主要集中于大專和本科。163名陪審員中，大學以上學歷48名，占29.45%；大專學歷67名，占41.10%；大專以下學歷 48名，占29.45%。

從人民陪審員職業分布看，黨政機關工作人員和國有企事業單位工作人員比重大。龍巖市163名人民陪審員中來自黨政機關的有62名，占總人數的38.04%；國有企事業單位的有34人，占總人數的20.86%；科研院校的有3人，占總人數的1.84%；農村基層組織的有45人，占總人數的27.61%；離退休人員的有7人，占總人數的4.29%；經商人員的有3人，占總人數的1.84%；務工人員的有5名，占總人數的3.07%；無業人員等有3名，占總人數的1.84%。

2、人民陪審員培訓情況。依據人大常委會和省法院的要求，中院制定了培訓計劃，明確了培訓內容，如2005年4月集中組織全市109名陪審員進行了為期三天的培訓，培訓內容為中國司法制度、法學基礎知識、法官職業道德、民事審判基礎知識、刑事審判基礎知識、行政審判基礎知識。但從業務需求來看，還是略顯不足。2005年以來，龍巖市所有基層人民法院共舉辦49次培訓班，參加人次為856人次，即平均每縣（市）7次，每人5.25次；同時，由于陪審員工作時間相沖突等因素，使每次舉行培訓班時都無法保證每名陪審員都到位學習；業務培訓條件較差，無法系統、全面地進行專業培訓。

3、陪審員參與審判活動情況

（1）人均陪審案件數。2005年5月1日至2009年6月30日，全市七所基層人民法院共審理各類一審案件10，190件，163名陪審員參加陪審5，458件，平均每人參加審理33.48件。其中，新羅區法院陪審員38人，陪審案件1，629件，平均每人參加陪審42.87件；永定縣法院陪審員18人（有1名陪審員因調入司法機關工作已由人大免職），陪審案件842件，平均每人參加陪審46.78件；上杭縣法院陪審員21人，陪審案件508件，平均每人參加陪審24.19件；武平縣法院陪審員17人，陪審案件778件，平均每人參加陪審45.76件；長汀縣法院陪審員20人，陪審案件543件，平均每人參加陪審27.15件；連城縣法院陪審員20人，陪審案件345件，平均每人參加陪審17.25件；漳平市法院陪審員29人，陪審案件813件，平均每人參加陪審28.03件。

（2）各縣市一審陪審率。陪審案件能占到全市一審普通案件程序案件數的一半，只有連城縣比例較小。2005年5月1日陪審制度實施以來，全市法院共審理各類一審案件10，190件，有陪審員參加審理的5，458件，一審案件陪審率為53.56%。新羅區法院共審理各類一審案件2，138件，有陪審員參加審理的1，629件，一審陪審率為76.20%；永定縣法院共審理各類一審案件1，803件，有陪審員參加審理的842件，一審陪審率為46.70%；上杭縣法院共審理各類一審案件1，060件，有陪審員參加審理的508件，一審陪審率為47.92%；武平縣法院共審理各類一審案件1，213件，有陪審員參加審理的778件，一審陪審率為64.10%；長汀縣法院共審理各類一審案件1，269件，有陪審員參加審理的543件，一審陪審率為42.80%；連城縣法院共審理各類一審案件1，430件，有陪審員參加審理的345件，一審陪審率為24.13%；漳平市法院共審理各類一審案件1，286件，有陪審員參加審理的813件，一審陪審率為63.20%。

（3）各類案件陪審比例。陪審案件主要集中在刑事、民事方面，行政案件陪審較少。有陪審員參加的案件主要集中在刑事自訴故意傷害案件、婚姻家庭、繼承糾紛等方面。5，458件陪審案件中，刑事案件有2，840件，占陪審案件總數的52.03%；民事案件有2，490件，占陪審案件總數的45.62%；行政陪審案只有131件，只占2.35%。

（4）陪審案件提交審委會審理情況。通過訪談我們了解到，目前龍巖市各基層法院陪審案件主要適用于案件簡單、法律關系單一的案件；而案情較為復雜的案件由于陪審員專業知識所限，只能由審判員組成合議庭進行審理。

4、人民陪審員辦案補助落實情況。龍巖市七個基層法院已全部解決辦案補助。其中，部分縣市向當地財政部門報送了陪審員所需經費，財政撥出了專項陪審補助經費，如新羅區、永定縣、連城縣和漳平縣等四個法院；而上杭縣、武平縣和長汀縣三個縣法院的補助經費是由法院辦公經費中劃撥。

不過陪審員參加審案補助全市未統一標準，由各基層法院根據當地的經濟狀況自行確定，基本辦法是以案件數計數的補助方式，如新羅區法院的補助標準是無固定收入的給予誤工補貼每人30元，另午餐費和交通費補貼10～50元；有固定收入的只給予誤餐和交通費補貼10～50元；交通費標準按路途遠近補貼10～40元。

（二）龍巖市人民陪審員制度實施中存在的問題

1、選任機制有待于進一步完善。根據我國法律規定，人民陪審員是在廣泛征求群眾意見的基礎上經選舉產生的，但對人民陪審員的選任程序卻未做出明確具體的規定。在《決定》中規定，陪審員一般具有大專以上學歷，但實際情況是大多數基層法院，特別是龍巖這樣的山區縣市的基層法院，轄區內人員素質較低，大專以上學歷的主要集中在政府部門，因此在選任陪審員時受到很大的限制。在選任過程中，一味強調參選人員的學歷要求，一方面造成了所選陪審員代表性不夠；另一方面出現了擔任陪審員的人選不夠，一些法院不得不硬派指標，將陪審員的范圍限定在國家工作人員、教師、醫生等少數群體。

2、人民陪審員抽簽參加審判活動的方式亟待完善。盡管多數基層人民法院有制定相關陪審員參加案件審理的管理辦法，但由于選任的人民陪審員主要集中在黨政機關干部、企事業單位的工作人員（教師、醫生）等有各自工作的兼職人員，且他們的住址、工作性質、知識水平、參與陪審的積極性等情況各不相同，使得隨機抽簽的方式很難在實踐中順利執行，到最后不少法官有固定選擇人民陪審員的傾向。因此，到現在依然有8名人民陪審員未參加審理一起案件。

3、人民陪審員普遍缺乏法律知識，“陪而不審、審而不議”的現象較為突出。雖然已選任的人民陪審員主要集中于大專以上學歷的人，但他們中基本上都是非法律及其相關專業畢業的。也就是說，人民陪審員法律知識和水平很有限，未經過比較系統的法律知識學習，對專業性較強的法律問題難以理解透徹。在一些雙方爭議較大、案情復雜、法律關系復雜的疑難案件審判中，陪審員幾乎是“陪”而不“審”，與旁聽者無異。在之后的合議庭評議中，陪審員也因專業知識所限，難以與法官在同一層面上討論案件，只能就案說案，形成“審”而不“議”現象。對于許多實體問題、程序問題難以作出獨立的判斷，更無法從法律規定的精神、法學理論和法學思維方法等方面發表意見，甚至在評議會上，法官常常不得不給陪審員臨時宣講法律法規。從而影響了合議庭的整體職能發揮，進而影響了法院和法官的辦案效率。

4、人民陪審員本職工作和陪審工作矛盾沖突較大。由于選任的大部分陪審員是在職工作人員，他們履行陪審員職能時容易與本職工作發生沖突，從而影響本職工作的業績。或者是為了完成本職工作，他們不可能向法官一樣有足夠的時間和精力在庭審前進行詳細閱卷，甚至只在開庭前才得知案由，而案件的基本情況只能在庭審過程中通過邊聽邊閱讀書面材料進行大致了解。還有一種情況是，由于這些陪審員的評審時間缺乏保障，導致法院在安排開庭、評議時都要充分考慮陪審員的時間。

5、人民陪審員參加陪審報酬偏低?！稕Q定》規定，陪審員因參加審判活動而支出的相關費用由人民法院給予補助，而多數基層法院經費非常緊張，從而無法充分保障陪審員的經濟權益。龍巖市七個基層法院，各法院都是以案件計數補助的，補助費用是30～60元不等，而陪審員在陪審時要求參加閱件、開庭、調解、合議等程序。案件一天能夠解決的還好，如果整個過程持續時間很長，陪審補助根本不夠支付來回的車費，何況還要其他花費，時間一長還對陪審員的工作積極性造成嚴重的影響。

6、人民陪審員缺乏一種有效的監督管理機制?！蛾P于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》規定：“基層人民法院制定人民陪審員執行職務的考核辦法，征求同級人民政府司法行政機關意見?？己藘热莅ㄅ銓徆ぷ鲗嵖?、思想品德、工作態度、審判紀律和審判作風等?！钡珜嶋H操作上存在很大的困難，無論是法院、工作單位還是人大，對人民陪審員都無法進行有效的實質性管理，從而就導致對他們管理有時處于真空狀態。這樣，就難以避免出現一些錯案，也容易形成陪審腐敗，從而違背設立評審制度抑制司法腐敗的初衷，也影響了人民法院的形象。

二、完善人民陪審員制度的建議

（一）完善陪審員選任機制，提高陪審員任職條件。在人民陪審員選任過程中，通過廣泛的宣傳，讓廣大人民群眾充分認識到陪審員制度的精神內涵，從而調動他們參與競選的積極性。同時，將群眾自薦、單位推薦、人大考察、選任競爭四個方面相結合，把考核的重心放在陪審員的思想政治、道德品質、品行作風、社會公德、社會影響力等幾個方面，而不是一味地追求高學歷、黨政機關干部等幾個方面。要對陪審員的法律基本知識，人際交往基本禮儀等方面進行筆試考察，并且要通過現場演講、答辯等形式對陪審員舉止、言行、心理素質、思辨能力等進行測驗。這樣才能真正選任到合格的人民陪審員。

根據龍巖地區的實際情況，突出特點是山區，所以要因地制宜適度放寬任職條件，尤其是學歷要求，可以選任一批社會閱歷豐富、德高望重、善于做調解人們工作且熱心參加公益活動的人為人民陪審員。因為他們更具有工作主動性和積極性，責任心更強，服務意識更好，可以避免“請而不到，陪而不審，審而不議”的現象發生，使陪審制度真正落到實處。

（二）完善案件陪審管理機制，緩解本職工作和陪審工作的矛盾

1、建立合理的分案機制。建立詳細的陪審員個人檔案，包括陪審員職業性質、職業背景、職業特點及本職工作日程安排的具體情況，在此基礎上堅持隨機抽取確定方式的同時，兼顧陪審員職業屬性，提高分案合理性，形成專業型陪審員。如教師參與未成年人犯罪案件的陪審，醫生參與醫療事故案件的陪審，鄉鎮干部參與村民糾紛案件陪審等，以此形成各個領域的專業型陪審員，充分發揮人民陪審員的價值功能、專業特長，并彌補法官自身的知識和專業的不足。

2、建立就近參審機制。為方便陪審員參審，對在鄉鎮工作的陪審員就近安排參與所在轄區法庭案件的陪審工作。這樣既可以緩解本職工作與陪審工作在時間和空間上的沖突，又可以減少因陪審工作給陪審員過多的開支和減輕法院專項經費的緊張程度。

3、建立與工作單位的溝通協調機制。針對有些陪審員工作單位不支持陪審員參與陪審工作的，應該不斷走訪陪審員所在工作單位，并重點溝通協調部分單位，以獲得對陪審工作的理解和支持，保證陪審員能安心做好分配到的陪審工作。

（三）加大培訓力度，提高陪審員法律水平，培養陪審員工作積極性，杜絕“陪而不審、審而不議”的現象。因為我國正處于經濟高速發展之際，法律法規不斷更新、完善之中，僅僅依靠一兩次的崗前培訓或一年一度的座談學習是明顯不夠的，必須對人民陪審員進行不間斷地審判業務專項培訓。建立定期培訓制度并堅決執行每項制度要求，同時要求每位陪審員定期定量學習審判業務、法律知識。在定期培訓方面，就要求基層法院和地區中級法院聯系起來，組織一批法律知識淵博、辦案經驗豐富的法官或法律工作人員或有經驗的優秀陪審員根據人民陪審員主要參與案件的類型和特點，有針對性地開展審判業務和法律知識培訓工作，讓陪審員學會運用法律的思維分析案件、解決問題，以提高審判業務水平。在陪審員自身學習方面，法院為每位陪審員訂購《辦案手冊》、《人民法院報》等報刊，要求其在平時不斷學習以提升自身的法律知識水平。同時，定期組織陪審員旁聽庭審，為他們點評案件，使陪審員之間進行經驗交流。通過以上渠道逐步杜絕“陪而不審，審而不議”的現象，使陪審制度真正發揮作用。

（四）健全陪審員監督、考核等相關制度，進一步加強人民陪審員隊伍管理

1、監督方面。一方面人民法院同人大、政府共同制定監督管理陪審工作的專項制度。對已被確定為合議庭成員而無故推脫不參加庭審的人民陪審員給予一定程度的批評和處罰，同時對妨礙陪審工作的單位采取相應措施予以約束；另一方面建立一項陪審案件監督機制，加強對人民陪審員審判案件的監督，避免出現錯案，以及阻止任何陪審而引發的陪審腐敗事件。

2、考核方面。各基層法院政治處對每個人民陪審員在定期內完成的陪審工作進行量化、考核，將考核結果備案。并且在業務能力學習和審判能力提升方面也要定期進行考核，把這些作為對陪審員進行表彰和獎勵的依據，以提高陪審員的工作主動性和積極性，提升他們作為陪審員的社會榮譽感。

（五）通過財政支持，改善人民陪審員待遇，提高其工作積極性。通過與永定縣人民法院政治處工作人員的面談得知，陪審補貼偏低是影響陪審員積極性的因素之一。據工作人員出示的一份永定縣人民陪審員工作調查表統計，其中有35%的陪審員在意見欄中明確提出提高陪審補貼的建議。長汀法院在關于人民陪審員制度實施情況的匯報中也提出了積極改善人民陪審員待遇的建議。

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（作者單位：福建巖風律師事務所）