PPP模式在災后基礎設施重建中的應用

□文/王佳玲 蘇曲哈

PPP模式在災后基礎設施重建中的應用

□文/王佳玲 蘇曲哈

在地震災后基礎設施重建中引入PPP模式，可拓寬融資渠道，解決災后重建的資金短缺問題。通過研究PPP模式的理論基礎，對PPP模式運用于災后基礎設施重建的可行性及其實施中可能遇到的障礙因素進行分析，進而提出相應的對策建議。

PPP模式；基礎設施；災后重建

一、引言

2008年5月12日在四川省阿壩藏族羌族自治州汶川縣發生的8.0級大地震，已造成20多萬人傷亡和大量交通、水利、能源、通信、教育、衛生等基礎設施的損壞。現在抗震救災已告一段落，而災后重建的艱巨任務又擺到了政府的面前。國家汶川地震專家委員會主任馬宗晉在國務院新聞辦公室舉行的發布會上表示，汶川地震損失8，451億元。其中，道路、橋梁和其他城市基礎設施的損失，占到總損失的21.9%。災后進行基礎設施重建，將面臨龐大的資金缺口，如果僅僅依靠各級政府的財政投入，解決重建問題完全是不可能的。因此，確立政府主導、多元投入、靈活開放的災后重建基礎設施的投融資策略，就顯得至關重要。PPP模式作為近年來出現的一種新的融資模式，是在公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，它是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。通過公共部門與私營部門的合作，共享投資收益、共擔投資風險和社會責任。

二、PPP模式用于災后基礎設施重建的可行性分析

根據國家汶川地震專家委員會主任馬宗晉在國務院新聞辦公室舉行的發布會上所指出的，基礎設施的損失上千億元。重新恢復和完善這么大需求的基礎設施建設，單靠各級政府的財政投入仍然不夠，需要多方籌資。在PPP模式下，私營部門作為生產者，運作靈活，建設速度更快，資金使用更有效率，他們能以更低的成本、更快的速度建設好損壞的基礎設施。因此，在災后基礎設施重建中引入PPP模式是十分必要的，而且目前我國也基本具備了引入該模式的條件。

1、我國具備了PPP模式運作的理論政策環境。2002年12月，建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，以正式文件的形式確定了允許外資和民資同時進入，公平競爭供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用設施項目。2003年10月，中共十六屆三中全會《決定》指出：要清理和修訂限制非公有制經濟發展的法律法規和政策，清除體制性障礙。放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。2004年5月1日起開始實施的《市政公用事業特許經營管理辦法》，是我國第一部市政公用事業特許經營制度的規章，也是我國公共事業社會化進程的重要里程碑。2005年2月國務院發布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，強調允許非公有資本進入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業和領域，加快完善政府特許經營制度，支持非公有參與供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等各類公用事業和基礎設施的投資、建設和運營。而在2008年6月8日國務院公布的《汶川地震災后恢復重建條例》第五十六條中，規定國家鼓勵公民、法人和其他組織依法投資地震災區基礎設施和公共服務設施的恢復重建。這些政策和法規的出臺，為PPP模式在災后基礎設施重建中的運行奠定了一定的政策環境。

2、我國積累了PPP模式在災后重建運作所需的較為充足的資金來源。首先，從國內資金來源分析，一方面改革開放30年來，我國民營經濟逐漸發展壯大。由中華全國工商業聯合會主持編纂的2006年民營經濟藍皮書《中國民營經濟發展報告（2005-2006）》指出，2005年民營經濟在GDP中的比重已占65%左右；內資民營投資總量由2000年的13，807億元，增加到2005年的53，193億元。這些具有一定資金、技術和管理優勢的民營企業已逐漸具備了參與國內外競爭的能力，將成為探索PPP合作模式的重要力量；另一方面民間資本比較充裕。國家統計局2008年1月24日發布的統計數據顯示，截至2007年末，我國居民儲蓄存款余額為172，534億元，這都為PPP的運作提供了較為充裕的國內資金來源；同時，從國外資金來源分析，開放的經濟環境、不斷涌現的金融創新工具和我國良好的引進外資的環境為國外資金的參與提供了良好的基礎，來華的外商投資不斷增加。實踐當中，不少外國財團通過PPP項目的方式參與了我國城市基礎設施的建設，取得了良好的實踐成效。

3、巨大的基礎設施需求為PPP模式運作提供了廣闊的市場。由于此次地震災害的一個特點是受災損失大、區域廣、設施分散，這也為災后重建基礎設施帶來了更大的難度，不僅僅是投入資金上的問題，還有重建機制、資金使用效率和建設速度的問題。建立救災資金多元化投入機制，就是要在加大政府救災投入，發揮財政主渠道作用的同時，充分發動社會力量，拓寬救災資金和物資籌集渠道，建立企業、非政府組織、社會民眾、國際社會和災民自己共同參與的社會化救災資金投入體系，使地震災害的重建工作更具開放性。PPP模式的主要優勢就是減少政府的財政負擔、資金使用更有效率、建設速度更快，從而使上述問題得到比較好的解決。

三、PPP模式在基礎設施中的運作方式及適合災后重建的模式

如果就基礎實施的公益性強弱來看，不同形式PPP的適用范圍也有所不同。一般來說，PPP模式隨著基礎設施公益性、外部性由強到弱。由于災區的基礎設施受損較為嚴重，且在比較分散的縣城、鄉鎮中，絕大多數的基礎設施都是通過重新修建的形式完成。下面具體介紹BTO、BOT、BOOT和BOO的特點。

1、建設—轉移—運營（BTO）。政府與民營企業簽訂協議，由民營企業負責基礎設施的融資和建設，完工后將設施轉移給政府。然后，政府把該基礎設施租賃給該民營企業，由其負責基礎設施的運營，獲取商業利潤。在此模型中，不存在基礎設施的公共產權問題。

2、建設—運營—轉移（BOT），建設—運營—擁有—轉移（BOOT）。由項目所在國政府或所屬機構為項目的建設和經營提供一種特許權協議。本國公司或外國公司作為項目的投資者和經營者負責開發、建設項目，并在特許權期內經營項目獲取商業利潤；在項目特許權期末根據協議由項目所在國政府或所屬機構支付一定量資金（或無償）從項目的投資者和經營者手中取得項目。在新建基礎設施方面，BOT仍是當前最為常見的公私合作形式。

3、建設—擁有—運營（BOO）。根據特許權由民營企業負責公共基礎設施的融資、建設，并擁有該項設施，對其進行永久性經營。當然，特許權的獲得也不是無條件的，它必須接受政府在定價和運營方面的種種規制。長期所有權為民間資本注入基礎設施建設提供了重要的財政上的激勵。

四、結束語

災后基礎設施重建耗資巨大、任務艱巨，單靠各級政府財政投入無法解決重建問題。各級政府應該拓寬融資渠道、鼓勵民營資本進入災后基礎設施重建。通過引入PPP模式，加快災區基礎設施的重建步伐，提高基礎設施的質量和管理水平，使災區人民盡快過上更加舒適安穩的生活。

（作者單位：重慶大學建設管理與房地產學院）

[1]丁伯康.災后重建基礎設施的投融資策略[EB/O L].ht t p：//www.hw cc.com.c n/nsbd/New sDispl ay.asp?i d=196261，2008.6.3.

[2]李秀輝，張世英.PPP與城市公共基礎設施建設[J].城市規劃，2002.7.

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