廊坊市公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制研究

□文/王肖蓉 王聰 楊柳 杜穩(wěn)靈

廊坊市公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制研究

□文/王肖蓉 王聰 楊柳 杜穩(wěn)靈

公共衛(wèi)生事業(yè)管理是現(xiàn)代城市政府管理的重要領(lǐng)域，建立科學(xué)、高效的公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制是城市政府及有關(guān)部門(mén)義不容辭的責(zé)任。本文分析廊坊市在公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制中的不足，并提出建設(shè)方法，以提高應(yīng)對(duì)各種公共衛(wèi)生事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力，為構(gòu)建和諧社會(huì)提供更加有利的保障。

公共衛(wèi)生；預(yù)警機(jī)制；應(yīng)急救援體系；應(yīng)急管理系統(tǒng)

隨著我國(guó)進(jìn)入高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，人與自然、人與社會(huì)和諧相處的矛盾日益突出，如何切實(shí)加強(qiáng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理，提高預(yù)防和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是全面履行地方政府職能、提高行政能力的迫切要求。公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制是政府處置公共衛(wèi)生重大事件或緊急狀態(tài)的有效形式，建立并完善公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制，是地方政府有效實(shí)施城市管理的重要保障。大力推進(jìn)公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制建設(shè)，確保地方政府處置突發(fā)性公共衛(wèi)生事件有章可循，有法可依，從而更有效地維護(hù)好社會(huì)安全和廣大人民群眾的根本利益。

廊坊市地處京津之間，因優(yōu)越的地理位置，吸引了大批企業(yè)和人才。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，廊坊市的公共衛(wèi)生事業(yè)越來(lái)越不能滿足公眾的需求，而公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制幾乎處于空白狀態(tài)。課題旨在建立廊坊市公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制，以期提高廊坊市政府針對(duì)公共衛(wèi)生事件的預(yù)判與應(yīng)變能力，通過(guò)嚴(yán)格控制公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)最大限度地避免公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和使突發(fā)公共事件發(fā)生后造成的危害降至最小的目的，進(jìn)而提高廊坊市政府對(duì)城市的管理能力和管理效益。

一、公共衛(wèi)生及公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制

1、公共衛(wèi)生。公共衛(wèi)生就是預(yù)防疾病、延長(zhǎng)壽命，通過(guò)有組織的社會(huì)共同努力來(lái)改善環(huán)境衛(wèi)生，促進(jìn)身體健康，提高工作效率，控制傳染病流行，教育個(gè)人養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣，組織醫(yī)護(hù)人員對(duì)疾病進(jìn)行早期診斷和預(yù)防性治療。公共衛(wèi)生是關(guān)系到一國(guó)或一個(gè)地區(qū)人民大眾健康的公共事業(yè)。公共衛(wèi)生的具體內(nèi)容包括對(duì)重大疾病尤其是傳染病（如結(jié)核、艾滋病、SARS等）的預(yù)防、監(jiān)控和醫(yī)治；對(duì)食品、藥品、公共環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)督管制，以及相關(guān)的衛(wèi)生宣傳、健康教育、免疫接種等。例如，對(duì)SARS的控制預(yù)防治療屬于典型的公共衛(wèi)生職能范疇。

2、公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制。公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制是指在公共衛(wèi)生事件演變的不同階段中，對(duì)可能引起危機(jī)的各種要素及其所呈現(xiàn)出來(lái)的危機(jī)信號(hào)和危機(jī)征兆進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)測(cè)，對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)、可能發(fā)生的危機(jī)類型及其危害程度作出合理科學(xué)的估計(jì)，并向有關(guān)部門(mén)發(fā)出危機(jī)警報(bào)的一套運(yùn)行體系。

3、公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制級(jí)別和內(nèi)容。突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為：一般（IV級(jí)）、較重（III級(jí)）、嚴(yán)重（II級(jí)）和特別嚴(yán)重（I級(jí)）四級(jí)，依次用藍(lán)色、黃色、橙色和紅色進(jìn)行預(yù)警。發(fā)生Ⅰ級(jí)疫情時(shí)，由國(guó)家統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)；發(fā)生Ⅱ級(jí)疫情時(shí)，由省政府統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)；發(fā)生Ⅲ級(jí)疫情時(shí)，由市政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮；發(fā)生Ⅳ級(jí)疫情時(shí)，由區(qū)縣政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮。公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制的內(nèi)容包含公共衛(wèi)生預(yù)警反應(yīng)指揮平臺(tái)、公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系、應(yīng)急物資供應(yīng)儲(chǔ)備體系、專業(yè)人才隊(duì)伍和突發(fā)性應(yīng)急救助體系。

二、廊坊市公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)情況調(diào)查

廊坊市公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)在“十一五”期間取得了巨大的進(jìn)步，具體表現(xiàn)在以下方面：

一是全市縣級(jí)以上醫(yī)院基本實(shí)現(xiàn)了醫(yī)院信息管理系統(tǒng)（HIS）應(yīng)用，三家三甲醫(yī)院除HIS外不同程度擁有臨床信息系統(tǒng)（CIS）、醫(yī)學(xué)影像信息系統(tǒng)（PACS）和檢驗(yàn)信息系統(tǒng)（LIS）以及體檢、電子處方、病案統(tǒng)計(jì)等系統(tǒng)。

二是市疾病預(yù)防控制中心已實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)率100%、免疫接種網(wǎng)絡(luò)報(bào)告率100%。并在此基礎(chǔ)上正在開(kāi)發(fā)以符合區(qū)域衛(wèi)生平臺(tái)和數(shù)據(jù)中心關(guān)鍵技術(shù)要求的“市級(jí)免疫規(guī)劃業(yè)務(wù)管理信息平臺(tái)”。

三是市婦幼保健中心自行開(kāi)發(fā)的婦幼衛(wèi)生綜合管理信息系統(tǒng)已覆蓋全市助產(chǎn)機(jī)構(gòu)。

四是新農(nóng)合工作以縣為單位全部實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)信息化管理。除開(kāi)發(fā)區(qū)外，10個(gè)縣（市、區(qū)）已部分完成與省中心數(shù)據(jù)交換工作。

五是衛(wèi)生監(jiān)督所已投入使用“廊坊市衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)辦公平臺(tái)”、“廊坊市衛(wèi)生從業(yè)單位數(shù)據(jù)庫(kù)”、“廊坊市餐飲業(yè)食品原料采購(gòu)電子臺(tái)賬系統(tǒng)”、“廊坊市衛(wèi)生從業(yè)人員培訓(xùn)計(jì)算機(jī)考試系統(tǒng)”。

六是市中心血站“現(xiàn)代血站標(biāo)準(zhǔn)化信息管理系統(tǒng)”運(yùn)轉(zhuǎn)正常，已完成版本升級(jí)工作。

七是招標(biāo)采購(gòu)了“盈智星社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理信息系統(tǒng)”，現(xiàn)處于試運(yùn)行階段，已錄入社區(qū)居民健康檔案13萬(wàn)多份，覆蓋全市城市社區(qū)居民總數(shù)的30%。

三、廊坊市公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制建設(shè)中存在的問(wèn)題

盡管廊坊市在公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)建設(shè)上取得了巨大的進(jìn)步，信息平臺(tái)建設(shè)初步完成，但在此基礎(chǔ)上的預(yù)警機(jī)制還沒(méi)有真正建立，還存在以下問(wèn)題：

1、公共衛(wèi)生信息化基礎(chǔ)差。廊坊市現(xiàn)有三級(jí)甲等醫(yī)院有：廊坊市中心醫(yī)院、廊坊市管道局中心醫(yī)院、廊坊市中醫(yī)醫(yī)院，雖然每家醫(yī)院都成立了信息化領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)科室，但各醫(yī)院之間幾乎沒(méi)有交流，也沒(méi)有建立起一個(gè)互相交流的平臺(tái)；同時(shí)，信息管理系統(tǒng)、疫情預(yù)報(bào)系統(tǒng)、社保系統(tǒng)、各相關(guān)部門(mén)的電子政務(wù)系統(tǒng)等軟件系統(tǒng)的建設(shè)遠(yuǎn)不及大城市，信息化硬件設(shè)施建設(shè)也比較薄弱，信息化專業(yè)人才缺口較大；由于建設(shè)初期缺乏統(tǒng)一的信息規(guī)劃，各軟件系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和接口不同，現(xiàn)有系統(tǒng)間無(wú)法互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)庫(kù)重復(fù)建設(shè)，信息孤島也普遍存在；公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)采集不及時(shí)也不全面，與公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制需求還有較大差距。

2、公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制建設(shè)進(jìn)程緩慢。公共衛(wèi)生涉及法定傳染病、群體性不明原因疾病、食品安全、職業(yè)中毒及其他突發(fā)的嚴(yán)重影響公眾健康事件的預(yù)防與控制，還包括慢性病、地方病及其他非突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防與控制。廊坊市已建立的一些體系多是面向傳染病疫情等突發(fā)應(yīng)急事件的處理，相關(guān)應(yīng)急預(yù)案多是臨時(shí)的、短期的、局部的，對(duì)慢性病、地方病及其他非公共衛(wèi)生事件缺乏預(yù)防和控制的常態(tài)機(jī)制，與公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制建設(shè)相差很遠(yuǎn)。

3、公共衛(wèi)生職能部門(mén)協(xié)調(diào)不力。目前，廊坊市以衛(wèi)生局為主、各醫(yī)院、防疫站、社區(qū)服務(wù)中心、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)都建立了信息辦公科室，但公安、消防、交通等職能部門(mén)以及各高校、中小學(xué)校園還沒(méi)有納入公共衛(wèi)生安全體系內(nèi)，更談不上建立跨部門(mén)、跨行業(yè)聯(lián)動(dòng)反應(yīng)機(jī)制。衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部也缺乏足夠協(xié)調(diào)性，部分醫(yī)療衛(wèi)生單位之間各自為陣，配合不密切。

4、應(yīng)急機(jī)制不健全。公共衛(wèi)生領(lǐng)域的危機(jī)事件常有發(fā)生，但基本依靠臨時(shí)性的行政手段，缺乏完善的應(yīng)急機(jī)制，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，處置成本高。具體表現(xiàn)：一是缺乏常設(shè)性綜合應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)，由于衛(wèi)生體制醫(yī)防不分家，條塊分割，只能交叉，缺乏綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，存在多頭管理、各自為政，致使預(yù)防、醫(yī)療資源、信息不能有效整合，應(yīng)急指揮不統(tǒng)一，社會(huì)各部門(mén)聯(lián)動(dòng)能力差，無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，例如各大醫(yī)院和村衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心以及醫(yī)療預(yù)防部門(mén)之間缺乏聯(lián)系，出現(xiàn)緊急情況，只能各自為政，不能互相配合；二是缺乏豐富的應(yīng)急預(yù)案庫(kù)，應(yīng)急準(zhǔn)備不充分，例如廊坊市中心醫(yī)院有專門(mén)成立的信息科室，但與平級(jí)其他醫(yī)院和預(yù)防部門(mén)沒(méi)有交叉聯(lián)系，出現(xiàn)重大事件，只能通過(guò)上級(jí)衛(wèi)生部門(mén)上傳并下達(dá)信息，不能共享信息，影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置效率；三是重大傳染病疫情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、報(bào)告系統(tǒng)不健全。非典期間，廊坊因離北京最近，但缺乏有效的疫情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，導(dǎo)致成為河北的重災(zāi)區(qū)，而第一例患者是位醫(yī)生，在不自知的情形下，感染了很多人?？梢?jiàn)，缺乏有效的監(jiān)測(cè)，會(huì)造成巨大的危害。

四、廊坊市完善公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制的方法

1、公共衛(wèi)生預(yù)警反應(yīng)指揮平臺(tái)建立。廊坊市在現(xiàn)有信息平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上，再借助地理信息系統(tǒng)（GIS）、虛擬專用網(wǎng)（VPN）、中間件、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、現(xiàn)代通訊技術(shù)、智能決策支持等技術(shù)構(gòu)建公共衛(wèi)生預(yù)警反應(yīng)指揮平臺(tái)。預(yù)警反應(yīng)平臺(tái)是公共衛(wèi)生安全預(yù)警反應(yīng)體系的決策和指揮中心，主要負(fù)責(zé)采集、更新和管理公共衛(wèi)生信息，分析、預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)公共衛(wèi)生事件，調(diào)度公共衛(wèi)生資源協(xié)調(diào)處理公共衛(wèi)生事件、發(fā)布公共衛(wèi)生信息等。其業(yè)務(wù)功能主要應(yīng)包括公共衛(wèi)生事件的上報(bào)與求援，公共衛(wèi)生基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的管理，公共衛(wèi)生信息的管理，公共衛(wèi)生事件處理模式、預(yù)警及應(yīng)急方案的提供，突發(fā)事件接報(bào)、處理進(jìn)程跟蹤與查詢，事件應(yīng)急處理、善后處置、應(yīng)急演練、對(duì)外宣傳，公共衛(wèi)生信息動(dòng)態(tài)發(fā)布，政策法規(guī)宣傳、健康教育、公眾互動(dòng)，及相應(yīng)的安全保障技術(shù)與措施等。

2、公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系建立。公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)、檢測(cè)主要由疾病檢測(cè)部門(mén)、環(huán)境衛(wèi)生及食品衛(wèi)生檢測(cè)等部門(mén)完成，主要對(duì)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和對(duì)不明原因的公共衛(wèi)生事件進(jìn)行檢測(cè)診斷。公共衛(wèi)生事件的評(píng)價(jià)主要負(fù)責(zé)應(yīng)急事件善后處置管理。包括對(duì)事件處理情況、處理措施的效果等進(jìn)行的后評(píng)估，對(duì)應(yīng)急處置工作人員的補(bǔ)助和撫恤，對(duì)緊急征用物資、勞務(wù)的補(bǔ)償，對(duì)事件應(yīng)急處理的表彰和責(zé)任追究等。

3、應(yīng)急物資供應(yīng)儲(chǔ)備體系建立。應(yīng)急物資供應(yīng)儲(chǔ)備體系包括疫苗、藥品、防護(hù)用具、救援器材、通信設(shè)備、交通工具等公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理物資的供應(yīng)與儲(chǔ)備。公共衛(wèi)生安全事件具有政府主導(dǎo)性，政府通過(guò)多渠道籌集資金，從財(cái)政上安排足額經(jīng)費(fèi)，建立穩(wěn)定的供貨渠道，保障應(yīng)急處理物資的采購(gòu)與儲(chǔ)備，以及應(yīng)急儲(chǔ)備物資使用后的及時(shí)補(bǔ)充。

4、建立專業(yè)人才隊(duì)伍。廊坊市應(yīng)建立涵蓋衛(wèi)生、生物、化物、計(jì)算機(jī)、環(huán)保等領(lǐng)域的專家?guī)?，確保公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策能力。同時(shí)，定期演練和培訓(xùn)一批操作熟練的指揮平臺(tái)系統(tǒng)操作員與管理員、醫(yī)療救護(hù)人員、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)人員、專項(xiàng)監(jiān)測(cè)檢測(cè)人員、健康教育宣傳員等，保障公共衛(wèi)生事件及時(shí)高效處理，這些專業(yè)技術(shù)人才組成的隊(duì)伍應(yīng)具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。

5、完善突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)中必須做到：第一，建立綜合性的危機(jī)決策機(jī)制。綜合性危機(jī)決策機(jī)構(gòu)，是發(fā)揮主要協(xié)調(diào)作用的核心機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件進(jìn)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署，根據(jù)不同的發(fā)展?fàn)顩r要求各相關(guān)部門(mén)，明確危機(jī)管理的職能，在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理工作；第二，完善基層疾病預(yù)防控制體系。公共衛(wèi)生事件和其他公共安全問(wèn)題一樣，具有突發(fā)性和處置快速的特點(diǎn)，廊坊市在現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)模式下，應(yīng)加強(qiáng)縣、區(qū)基層疾控機(jī)構(gòu)的建設(shè)，重視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室醫(yī)務(wù)人員疾病預(yù)防控制知識(shí)的培訓(xùn)，逐步提高基層醫(yī)務(wù)人員的疾病預(yù)防控制能力，最大限度地減少和杜絕公共衛(wèi)生事件的發(fā)生；第三，建設(shè)醫(yī)療救治體系。按照中央指導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)、整體規(guī)劃、分步實(shí)施、平戰(zhàn)結(jié)合的建設(shè)原則，構(gòu)建一個(gè)包括醫(yī)療救治機(jī)構(gòu)、醫(yī)療救治信息網(wǎng)絡(luò)和醫(yī)療救治專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍組成的醫(yī)療救治體系，以應(yīng)對(duì)各種傳染病、中毒等突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，這是有效預(yù)防和處置突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)性工作；第四，建立良好的信息披露機(jī)制。公共衛(wèi)生事件與每個(gè)市民切身利益密切相關(guān)，因此市衛(wèi)生局應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采取定期或不定期的方式，發(fā)布廊坊市內(nèi)法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息，及時(shí)向社會(huì)公布有關(guān)信息和事故的預(yù)防和控制措施，防止疫情在學(xué)校、工廠等人口密集的地方傳播。一方面保障和滿足市民的知情權(quán)；另一方面消除公民的恐懼心理，提高公眾預(yù)防意識(shí)，凝聚人心，降低危機(jī)治理成本。

綜上所述，廊坊市公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制尚未完全建立，應(yīng)該盡快建立起有效的公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制，將公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的危害降低至最小的程度，從而提高政府服務(wù)公眾的能力。

（作者單位：河北工業(yè)大學(xué)廊坊分校）

[1]李立明.公共衛(wèi)生改革與發(fā)展.中國(guó)當(dāng)代流行病學(xué)大師的講稿.

[2]畢軍平.中小城市公共衛(wèi)生安全預(yù)警反應(yīng)體系建設(shè)策略[J].中國(guó)公共衛(wèi)生，2008.2.

[3]王廷橋副書(shū)記在全市衛(wèi)生信息化工作會(huì)議上的講話[N].廊坊日?qǐng)?bào)，2010.11.8.

廊坊市科技局課題“廊坊市公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制研究”（課題號(hào)：2010023083），課題組成員：王肖蓉、王聰、楊柳、杜穩(wěn)靈、劉樹(shù)君、王華、宋明宇

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