建設工程招投標中的問題與對策

□文/李海林

建設工程招投標中的問題與對策

□文/李海林

本文從我國招投標市場現狀出發，結合筆者具體的工作實踐，對我國招投標市場存在的問題進行剖析，并提出解決對策。

招投標；建設工程；問題；對策

一、建設工程招投標中存在的問題

1、招標單位存在的問題。個別招標單位的招標公告和文件內容附加了一些額外條件，甚至增加了違反《招標投標法》的某些規定，使招投標不能順利、公正地進行。例如：（1）用招標書賺錢。招標單位發招標書，投標單位需要招標書就要付給招標單位數千元、甚至上萬元所謂工本費，中標與否一概不退；（2）在招標文件中附加墊資費用與比例。這也是不少工程資金不到位就開工、最后留下半拉子工程的根源之一；（3）該招標不招標、或者規避公開招標或搞虛假招標，嚴重地損害了潛在投標人的合法權益。

2、投標單位存在的問題。一些投標單位在投標過程中，為了能夠中標，在標書的制作和招投標過程中采取了一些非正常手段，甚至是違法違紀行為，主要問題如下：（1）投標本來是按招標文件要求，一般一、二本標書，足以全面概括，然而近幾年有些標書愈做愈厚，只不過是在里面硬加一些不必要的說明及內容，反而沖淡了標書中重要的設計內容；（2）個別企業為了投標，工程開工前，就開始托熟人，拉關系，賄賂工程負責人、直至工程最高層領導。

3、招標單位和投標單位之間存在的問題。在招投標市場中，有時招標單位與投標單位為了達到互惠互利的目的，在招投標過程中會存在一些違規違紀問題，主要表現在以下幾方面：（1）暗箱操作問題。招標人為了使特定的投標人盡可能中標，私下開啟投標人的投標文件，將有關情況泄漏給特定投標人，或者協助特定投標人撤換標書，更改標價；在評審標書時，與評委、專家們串通，對特定投標人的標書實行特殊優待；許諾投標人在公開招標中壓低標價來提高分值，中標后再給予額外補償，以排斥其他投標人；向特定投標人泄漏標底等秘密信息；（2）招標人在要求投標人澄清其標書事項時，對特定投標人故意作引導性提問，而對其他投標人有意提問一些難以回答的問題，力爭促成特定投標人中標；（3）招標人預先內定中標人。邀請幾家投標單位進行內部商議，不參與市場競標，私自選擇中標人；（4）招標人在招標文件中要求使用某種技術，而該技術為特定投標人所專有，從而排斥其他投標人。

4、投標單位之間存在的問題。投標人掛靠其他單位，以取得高資質投標。所謂工程掛靠，是指不具備承接某項工程資質要求的單位或個人，以某個具備資質條件的企業名義去承接施工任務的行為。一方面許多經過合法注冊的建筑企業及建筑裝飾企業承接不到工程項目；另一方面那些連什么資質等級都沒有的企業或個人，卻可以憑著與招標單位的特殊關系而能經常參與投標并承接工程，這種現象嚴重破壞了正常的市場競爭規則。掛靠現象是建設領域里的罪惡之源，建設領域里的許多腐敗行為與掛靠現象有直接關系，掛靠使得建設領域內的圍標、串標、陪標等違法行為屢屢發生，掛靠現象使得建設領域內公開、公平、公證的招投標制度遭到嚴重質疑與挑戰。在掛靠泛濫的工程投標活動中，表面上是有眾多實力雄厚的企業在參與競爭，而實質上卻是包工頭之間憑借人際關系的惡斗。投標人中標后非法轉包、違法分包。轉包是指承包人將所承包工程完全轉手給他人承包的行為。由于轉包危害很多，例如容易造成投機行為，由于層層剝皮，致使真正投入到工程上的資金不足，容易發生建筑工程質量與安全事故等等，因此轉包一直是我國法律明令禁止的行為。根據上述法條，可以看出非法轉包有以下兩種表現形式：第一種是承包人將全部建設工程全部轉包給一個人；第二種是承包人將全部建設工程肢解以后以分包的名義分別轉包給多人。這兩種表現形式只有形式的不同，并無實質的區別。因此，在審判實踐中，只要承包人承接工程后存在對所接工程不派出項目管理班子、不進行質量、安全、進度管理、不依照合同約定承包義務的行為，無論其直接將工程全部轉包他人，還是以分包名義將工程肢解后分別轉包他人，也無論是否經發包人同意或認可，這種行為都將被認定為轉包行為。根據《建筑法》第29條的規定，分包行為本身是法律所允許的，只是必須在一定條件下進行分包，如違背了這些條件則構成違法分包。違法分包的具體表現是：（1）總承包單位將建設工程分包給不具備相應資質條件的單位；（2）建設工程總承包合同中未有約定，又未經建設單位認可，承包單位將其承包的部分工程交由其他單位完成；（3）施工總承包單位將建設工程的主體結構的工程分包給其他單位；（4）分包單位將其承包的工程再行分包。

5、輕視資格預審，使其成為表面文章。投標人資格預審是招標采購的重要內容，一般包括：報名時的資格預審、評標時的資格審查和對中標人的資格復審。資格預審是決定招標人數量、質量、規模的關鍵環節。但很多招標人往往忽視資格預審，審查程序缺失而將責任推給評委的現象屢見不鮮。有時按招標人提供的供應商直接邀請、應組織現場考察評審的為了“避嫌”而簡化；有時將資格預審與評標程序合并，將責任推給評委；更有的為了幫助供應商蒙混過關，放低資格預審門檻，甚至故意不審。

6、在邀請招標活動中，暗定一家，其他人“陪標”。《招標投標法》頒布后，議標被取消。但邀請招標又為某些招標者串通招標提供了可乘之機。如招標者已暗定一家承包者甲，但又不敢違反法律規定不招標，就采用邀請招標方式。邀請另外兩家實力和水平都遠不如甲的承包者，或者直接由甲安排兩家承包者“陪標”，使甲在評標中不戰而勝，脫穎而出，最終中標。既在表面上遵守了法律規定，又達到了自身的目的。這種行徑不可謂不毒，往往使招標方防不勝防，頻頻中招，給招標方帶來資金上的損失，同時也擠壓了有實力的承包商的生存空間。

二、建設工程招投標制度的完善

1、加大教育力度。首先，要加大對建設單位、施工單位，特別是各級政府部門的宣傳教育力度。增強貫徹落實相關法律法規的自覺性，減少行政干預，增加工作透明度，杜絕暗箱操作，凈化建筑招投標市場環境；其次，要加強對招投標工作人員的法紀教育。注重利用反面典型教材開展警示教育活動，增強其廉潔自律的意識和依法行政的意識。要改善建設工程招投標市場環境，需要廣大建設工作者的積極參與和支持。為了使廣大建設工作者都能依法行事，就必須加強對招標人、招標代理人、投標人、評標專家及工程標底編制人的法制宣傳和教育，使參與招投標的行為人都知道哪些行為是法律允許的、哪些是法律所禁止的，最終形成“有法可依，有法必依”的局面，確保招投標活動順利進行。

2、完善配套法規制度。第一，有關職能部門應緊密結合工程招投標工作現狀，就招標文件編制、投標人資格審查、標底以及合同的履行等招投標的具體操作規程做出明確規定；第二，要強化招標投標備案制度，落實招投標書面報告制度、招標結果公示制度、邀請招標批準等制度；第三，要制定嚴禁政府部門及其工作人員利用職權或職務影響干預工程招投標活動等。招標人與中標人在簽訂合同時，同時簽訂廉政合同，由當地檢察院和建設局檢查、監督，避免出現“陰陽合同”，防止經濟犯罪和職務犯罪。加強對招投標工作的監督，既要依法對上述活動實施監督，又要加強對工程實施全過程的監督，依法嚴肅查處在招投標各環節弄虛作假行為，對中標工程嚴禁轉包、違法分包、拖延工程款、違反合同等行為。對評標委員會的評標結果，實行公示制，公布時間一般不少于7天，接受社會各方面的監督，公示期滿無異議后再簽發中標通知書。

3、構建監督框架和實施全程督察。隨著招投標各項法規的頒布施行以及依法行政的推進，市場管理的目標要求明確，當前應明確大監督思想，構建大監督網絡，實施全過程實質性監督。一是應總結完善和推行一些好的招標評標做法；二是監督的重點在以往程序性監督基礎上，突出招投標內容的合理性和合法性監督，應加強對招投標文件和規則的嚴格審查；三是監督的網絡應由紀檢監察機關組織協調，發揮各部門和社會群眾監督協同配合的大格局。加強監察力度，包括對建設行政主管部門、建設單位、招標代理機構、施工單位的監察，自始至終監督招標全過程，不斷加強執法力度，完善各項規章制度，進一步規范招投標的運作機制，盡可能地減少招投標工作中的漏洞。

4、加大查處力度。紀檢監察機關作為反腐敗的一個專門機構和重要部門，要針對工程建設領域容易滋生腐敗的特點把工程招投標作為監察重點。一是要運用執法監察、財務審計、質量跟蹤和鼓勵群眾監督舉報等多種手段，查找管理和監督的薄弱環節，積極發現案件線索，加大對違紀違法案件的查處力度，嚴格責任追究。同時，通過查辦案件推動工程建設招標投標制度的落實。凈化招投標市場，健全規章制度是關鍵。在招投標監管環節中全面建立市場主體的信用檔案，將市場主體的業績、不良行為等登記在案，并定期向社會公布。對這些有不良行為的企業在進行招投標時要有所限制，以加大違法違規成本。二是建立市場準入和清出制度，通過加強對企業年檢等手段，對達不到規定要求的以及有違法違規行為的企業和專業技術人員，堅決依法予以降級或清理出建筑市場。對于一些無視法律法規任意干預招投標活動的領導干部，也應加大執法力度，一經查出應嚴格依照規定嚴肅處理，決不姑息遷就，從而使領導干部和管理部門不敢插手和干預。招投標制度的實施是為了促進企業競爭、優化社會資源配置，防止建筑領域內的腐敗，但由于種種原因，目前在我國工程招投標工作中還存在不少問題，作為建筑市場的參與者和管理者，我們既正視這些問題，又要積極主動去尋找解決這些問題的辦法，以促進我國建筑市場有序健康發展。

5、制定統一有效的評標辦法。目前，我國招投標有關法規規定的評標辦法主要有綜合評標法，經評審的最低標價法及法律法規允許的其他評標方法。無論綜合評標法還是經評審的最低標價法都無一例外地包含了“低于成本價作廢標處理”的規定，其本意在于遏制惡意壓價競標行為，但實際中缺乏可操作性，因為究竟工程項目的成本應該為多少，很難界定。為此，可著重從以下兩方面進行改革：（1）在我國傳統的概預算定額和國家建設部新頒布的《建設工程工程量清單計價規范》的基礎上，應緊密結合建設領域最新技術動態，提倡有條件的施工企業編制本企業的內控人工、機械及材料消耗定額，結合市場價格可基本確定個別成本，工程造價咨詢機構也可參照企業的方法編制較為準確的標底，例如可參照市場的比較法或收集企業的第一手資料等都可較為準確地測算各分部分項工程的成本；（2）本著“統一量，競爭費”的原則盡可能采用工程量清單招標，實行國際上通行的“最低投標價法”評標，這樣既有利于我國加入世貿組織后與國際慣例接軌，更有利于防止國有資產流失和遏止腐敗。發達國家的實踐和我國一些民營企業的先例業績已證明：最低價評標只要堅持最佳資源配置原則和公開、公平、公正的準則，工程質量是可以保證的。

6、建立“工程建設項目管理中心”。按照我國現行的管理體制，對招投標活動的行政監督管理是由多個部門負責的。這種多部門的管理格局，雖然有利于發揮有關部門在專業管理方面的長處，但也造成了多頭管理難以避免的諸多矛盾和問題，使基層單位難以適從，也容易造成部門壟斷的現象。因此，需要對招投標管理體制進行改革，建立適合我國國情的、精干高效的省、市、縣三級“管理中心”，把所有建設工程招投標行為納入這個中心來管理。在服務形式上，要有服務場所、固定地點、設施條件。在服務內容上，對工程的項目報建、招投標、合同審查、質量監督委托、開工報告實行全方位服務。在服務性質上，既是信息咨詢，又是集中辦公和監督管理。為承包雙方提供“一條龍”服務，使工程建設招投標工作在公開、公平、公正的環境和條件下進行。

7、嚴格管理評標委員會成員。評委在工程招投標中承擔著裁判員的角色，是保證招投標活動公平、公正的關鍵因素。在評標過程中，要用嚴格的評標紀律和職業道德對評委進行約束，對違反評標紀律和職業道德的評委，實行黑名單制，若屢次不改，則取消其評委資格。省級建設行政主管部門應加強對評委進行專業、法律方面的培訓。總之，隨著《中華人民共和國招標投標法》、國家七部委30號令《工程建設項目施工招標投標辦法》和《評標委員會和評標方法暫行規定》等相關法律、法規的執行，我國的招投標制度基本完善，但是目前也有一些地區存在著違規違法行為，擾亂了招投標市場的正常運作，從而我們必須不斷改善和完善招投標制度。事物總是不斷地在發展，未來的招投標市場必將是公開、公平、公正的市場。

三、結語

通過以上對三個招、投標過程直接涉及的單位存在問題的分析表明，盡管我國在《招標投標法》、《建筑法》等法律、法規開始實施以來，政府部門以及各相關行業主管部門不斷完善解決在招標、投標過程中出現的問題，使招標、投標過程不斷趨于規范，但招、投標制度的完善是一個長期的過程，需要招、投標過程涉及的政府部門、行業協會、招標單位、招標代理機構以及各施工企業共同努力，才能建立一個真正公開、公平、公正的招、投標環境。

（作者單位：陜西省寶雞市陳倉區房地產管理所）

[1]張廣源等.我國建設工程招投標中存在的問題及對策探討 [J].平頂山工學院學報，2005.5.

[2]張曉明.工程招投標中存在的問題[J].工程項目管理，2008.8.

[3]劉成建.淺談工程招投標存在的問題及對策[J].宏觀管理，2008.11.

[4]蔣麗.我國建設工程招投標活動存在的問題及對策[J].山西建筑，2007.9.

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