談轉型時期的政府間稅收競爭有效性

□文/余苗苗 朱七光

談轉型時期的政府間稅收競爭有效性

□文/余苗苗 朱七光

我國政府間稅收競爭主要是從提供稅收優惠和優質公共產品及服務兩個層次上展開的。在現實體制下，政府間稅收競爭的有效性處在弱勢狀態，因此需建立穩定的競爭規則和政治經濟體制，以增強我國政府間稅收競爭的有效性。

稅收競爭；制度競爭；財政分權

一、轉型時期政府間稅收競爭的內涵

在轉型時期，經濟制度和政治制度都不成熟，從而構成了社會發展的障礙，建立一套完善而有效的制度體系就成為了我國及眾多轉型期國家的主要任務。建構主義學派認為，在新古典主義的框架下可以由經濟人通過成本利益分析選擇出有效的國家政治經濟制度。演進主義理論認為，個人理性在理解它自身的能力方面有一種邏輯上的局限，這是因為它永遠無法離開它自身而檢視它自身的運作。因此，在演進主義者看來，社會活動主體間的競爭產生活動規則。競爭不僅是在特定秩序下的活動，競爭活動本身就是市場秩序的維護者；在平等市場環境下的競爭能夠保證生命力旺盛的制度勝出，使之成為社會活動者共同遵守的規則。

所謂政府間競爭，是指政府之間圍繞有形或無形資源的競爭，在很大程度上表現為制度競爭或體制競爭。它突出了內在規則和外在規則體系對于各轄區的成本水平以及轄區競爭力的重要性。正是這種競爭成為轉型期政府運行體制有效性的裁判。政府間競爭作為制度競爭或規則競爭，主要在資金流動、勞動力流動、資源流動等方面展開。其中，政府間稅收競爭是各層次政府競爭的重要手段或工具。通常來說，政府間稅收競爭是指政府間為增強本級政府（及其所屬部門）的經濟實力、提高轄區（或部門）福利，以稅收為手段進行的各種爭奪經濟資源及稅收資源的活動。

二、我國政府間稅收競爭有效性分析

轉型期的政府間稅收競爭是現代高效的政治經濟運行體制的發現機制。如果缺乏有效的政府間稅收競爭，則會使各層次政府陷于僵化的運行狀態。幸運的是，我國的改革開放國策給予了各層次地方政府之間進行競爭的充分條件。同時，我國的改革屬于自下而上的改革，它本身要求地方或基層具有改革和創新的條件和動機。按照制度經濟學的理論，制度變遷有強制性變遷和誘致性變遷之分。20世紀七十年代末期以來的改革以“摸著石頭過河”為特征，下放了各層次地方政府改革和創新的利益，從而形成了以誘致性變遷為主、強制性變遷為輔的制度變遷過程。正是在這種背景下，政府間的稅收競爭才逐漸展開。

（一）我國現有體制下缺乏穩定的競爭性政府主體。在我國社會經濟轉型期，政府機構的層次性得到法律的穩定性保障，確認了競爭性政府主體的相對穩定性。但是，由于我國現實的政治體制，政府官員的任免具有較大的不確定性；而行政首腦對政府活動具有超強影響力，因此不確定性的政府官員（特別是首腦）任免機制危及到競爭性政府主體的穩定性。同時，在我國單一制的國家政治體制框架下，高層次政府對下級政府的強制權力過多，基層政府官員對高層政府官員的依賴性相對較高，造成低層次政府競爭性主體的地位缺乏較高的穩定性。

（二）轉軌時期我國的競爭性規則具有不穩定性。建國以后，我國相繼頒布了憲法及一系列法律準則，確認了我國社會政治經濟活動規則的穩定性。但是，自改革開放以來，我國社會政治經濟進入了轉型期。國家轉型期的基本特征是政治經濟體制不斷突破原有的框架限制，創建適應社會發展需要的行為規則。新規則的建立是一個長期的、痛苦的過程，是一個不斷違背原有規則、構建新規則的過程。這個過程常常危及現有國家憲法和其他基本法律的權威，因而與現有體制的沖突是不可避免的。而政府間的稅收競爭作為一種制度發現程序，其目的在于不斷改變或改良舊有規則，提高運行效率。政府間稅收競爭不斷打破舊有規則建立新秩序的同時，不僅要改變政府獨立活動規則，而且要涉及到地方政府博弈規則的變更和完善，從而使政府間稅收競爭的運行環境更加復雜和不穩定。這就使得政府間稅收競爭的效率受到很大的影響。正是由于我國政治經濟體制及其運行中的上述缺陷，我國政府間的稅收競爭還處于弱勢有效性階段。特別是我國近年來的政府間稅收競爭越來越與地方保護主義聯系在一起，進一步弱化了政府間稅收競爭的有效性。

政府間稅收競爭作為政府活動秩序的發現者，是在互相爭奪資源的過程中實現的。在我國尚不具備同一競爭規則的條件下，地方保護主義行為使政府間稅收競爭更加混亂。這在稅收優惠條款的制定和實施上具有非常突出的特征，其根源在于地方政府的權力邊界過于模糊。如，在現有政治體制下地方政府雖然沒有立法權和法律解釋權，但它們卻擁有較大的自由裁量權，能夠對各種事項按照自身利益驅動進行彈性較大的處理。比如，在招商引資中的稅收優惠條款大多是由地方政府決定的，包括免征地方企業所得稅或者稅收返還等。在引進海外學子及其他外地各類人才時，也有類似的措施。甚至于在爭奪其他經濟資源的各類活動中，地方政府對外地經濟主體的排斥和對本地經濟主體的寬容則更加露骨。政府間稅收競爭在地方保護主義活動中變質了。地方政府間的（稅收）競爭本來是要發現和使用更有效的制度或規則，但是在這里它反而成為統一的市場制度運行的障礙。

三、結論

經濟學原理說明，競爭要有效地展開必須滿足有關條件：（1）經濟活動主體是價格的接受者而非制定者；（2）資源自由流動；（3）信息具備充分性。與之類似，政府間稅收競爭也需要滿足相應的條件，如各層次政府主體具有獨立的經濟利益；資源自由流動及信息完全充分等。

同時，政府間稅收競爭還要求有穩定的競爭主體和競爭規則。穩定的競爭主體保證了博弈的多次重復進行，穩定的競爭規則可以保證競爭結果預期的穩定性，從而成為政府間稅收競爭的必要條件，具體可采取如下兩條對策：（1）建立相對穩定的競爭規則和政治經濟運行體制，增強稅收競爭的有效性；（2）構建雙層司法體制，削弱地方保護主義的影響力。

（作者單位：陜西理工學院）

[1]薛鋼，曾翔，董紅鋒.對我國政府間稅收競爭的認識及規范 [J].涉外稅務，2000.8.

[2]譚祖鐸.淺論稅收競爭[J].稅務與經濟，2000.2.

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