我國(guó)能源海外直接投資政治風(fēng)險(xiǎn)法律防范

□文/張 凡

我國(guó)能源海外直接投資政治風(fēng)險(xiǎn)法律防范

□文/張 凡

目前，我國(guó)海外投資尤其是能源的海外直接投資發(fā)展勢(shì)頭迅猛，而海外投資保護(hù)法制又很不完善，我國(guó)的能源投資者缺乏足夠的投資安全感，所以制定我國(guó)的官方海外投資保險(xiǎn)法律，設(shè)立海外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，尤其是加強(qiáng)對(duì)于能源方面的規(guī)制、規(guī)范和保護(hù)，已是我國(guó)對(duì)外投資現(xiàn)狀與趨勢(shì)的必然要求。

能源投資；政治風(fēng)險(xiǎn)；法律防范

一、我國(guó)能源海外直接投資面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)新類(lèi)型

（一）東道國(guó)政府的政策、法律變動(dòng)頻繁。東道國(guó)國(guó)內(nèi)政策、法律變動(dòng)頻繁，將會(huì)產(chǎn)生很大的不確定性，使我國(guó)能源投資企業(yè)遭受不可預(yù)見(jiàn)的損失。

東道國(guó)政策、法律頻繁變動(dòng)原因有：一是東道國(guó)法制落后，法律機(jī)制不完善。能源投資區(qū)大都是長(zhǎng)期動(dòng)亂的發(fā)展中國(guó)家，特別是中東，被稱(chēng)為全球的“火藥桶”。拉美地區(qū)和非洲的政局雖然相對(duì)穩(wěn)定，但長(zhǎng)期缺乏法制文化，法律機(jī)制不完善。在這樣的背景下，東道國(guó)政府普遍漠視法律的穩(wěn)定性，或?yàn)榱艘恍├娓试笭奚傻臋?quán)威，導(dǎo)致政策、法律頻繁變動(dòng)；二是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革迅速。第三次科技革命以來(lái)，能源投資區(qū)東道國(guó)抓住歷史機(jī)遇，依靠能源貿(mào)易所得發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)常要改變、撤銷(xiāo)一些不適合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的政策、法律；三是保護(hù)本國(guó)能源利益的需要。當(dāng)能源投資者的投資與東道國(guó)國(guó)家利益的目標(biāo)不相一致時(shí)，東道國(guó)無(wú)法暴力奪回能源利益，就會(huì)隱性的動(dòng)用外匯、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義等政策，甚至頻繁修改法律來(lái)限制能源投資者在本國(guó)的投資收益。

（二）間接征收。間接征收，是指東道國(guó)政府并不公開(kāi)宣布征收跨國(guó)公司的有形財(cái)產(chǎn)，而是以種種措施阻礙外國(guó)投資者對(duì)投資資產(chǎn)的有效控制、使用，從而達(dá)到使外國(guó)投資者的股東權(quán)力受到很大程度限制的行為。即征收不僅包括直接剝奪財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，還包括對(duì)外國(guó)人“使用、占有和處置財(cái)產(chǎn)的無(wú)理干涉”，從而使所有權(quán)人在干涉開(kāi)始后的合理時(shí)期內(nèi)不能使用、占有和處置該財(cái)產(chǎn)。

（三）東道國(guó)政局動(dòng)蕩，恐怖活動(dòng)頻發(fā)。東道國(guó)政府經(jīng)常性的更迭或重組、恐怖襲擊、民族沖突爭(zhēng)斗將會(huì)使外國(guó)投資者在東道國(guó)的投資增加許多不確定性的因素，投資政治環(huán)境惡化也會(huì)使能源企業(yè)面臨許多不確定的政治風(fēng)險(xiǎn)。世界上大量的石油、天然氣儲(chǔ)藏分布區(qū)是長(zhǎng)期國(guó)家紛爭(zhēng)和民族矛盾多發(fā)區(qū)，而且紛爭(zhēng)和矛盾產(chǎn)生的原因也恰恰是為了爭(zhēng)奪石油等重要戰(zhàn)略資源的控制權(quán)。另外，恐怖襲擊也愈演愈烈，中東地區(qū)一直是恐怖襲擊的多發(fā)地，中亞和俄羅斯的恐怖活動(dòng)也一時(shí)間難以消滅，再加上海盜的騷擾，國(guó)內(nèi)敵對(duì)勢(shì)力對(duì)能源投資的破壞，對(duì)投資人員的迫害等，將會(huì)使能源企業(yè)在東道國(guó)的投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)重重。礦產(chǎn)資源投資一般地處偏僻區(qū)域，政府疏于防護(hù)，極易成為恐怖分子或地方武裝勢(shì)力攻擊的對(duì)象。事實(shí)上恐怖襲擊已經(jīng)成為我國(guó)對(duì)外投資企業(yè)人員安全的最主要威脅。一些國(guó)家民族眾多，黨派林立，同時(shí)對(duì)民族問(wèn)題又無(wú)法得到有效的處理，能源收益分配不均，最容易在國(guó)內(nèi)產(chǎn)生一些對(duì)政府不滿(mǎn)的利益團(tuán)體、武裝團(tuán)體，為重新分配能源收益連年?duì)幎贰Ｍ瑫r(shí)，這些國(guó)家的政治體制也不健全，政府威信不高，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力比較弱，政策漏洞百出，且無(wú)法得到有效執(zhí)行。

（四）政府毀約和外匯風(fēng)險(xiǎn)

1、政府毀約。政治風(fēng)險(xiǎn)中的政府毀約風(fēng)險(xiǎn)主要是指東道國(guó)政府單方面撕毀其與能源投資者簽訂的投資協(xié)議、特許協(xié)議，或者收回其已經(jīng)對(duì)投資者做出的承諾。

能源企業(yè)在東道國(guó)投資，主要是與東道國(guó)簽訂能源特許協(xié)議，即企業(yè)向東道國(guó)支付一定的對(duì)價(jià)后，取得東道國(guó)對(duì)于其開(kāi)采和利用本國(guó)能源的特別許可。取得特許后，能源企業(yè)就可以在東道國(guó)投資。如果東道國(guó)單方面違反特許協(xié)議的內(nèi)容，或單方面撕毀特許協(xié)議，收回投資者在東道國(guó)開(kāi)采、利用本國(guó)能源的權(quán)利，就會(huì)對(duì)投資者造成很大的損失，這種毀約的可能性使企業(yè)面臨著毀滅性的打擊。對(duì)特許協(xié)議的毀約經(jīng)常與征收相關(guān)聯(lián)，東道國(guó)一般都是通過(guò)毀約來(lái)達(dá)到征收的目的。

2、限制匯兌。限制匯兌又稱(chēng)不能自由兌換的風(fēng)險(xiǎn)，是指東道國(guó)政府基于某種理由禁止或者限制能源投資者將其在東道國(guó)的投資本金、投資收益等資產(chǎn)自由兌換成本國(guó)貨幣或其他國(guó)家貨幣匯出東道國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)。許多“富礦區(qū)”國(guó)家面臨著長(zhǎng)期國(guó)際收支平衡問(wèn)題，一旦國(guó)內(nèi)金融局勢(shì)發(fā)生變動(dòng)，就會(huì)限制或禁止投資者將其投資本金、投資收益兌換成可自由兌換貨幣或本國(guó)貨幣匯出東道國(guó)，以此來(lái)穩(wěn)定東道國(guó)的收支平衡。

（五）來(lái)自大國(guó)的政治壓力和國(guó)際組織的一致行動(dòng)

1、來(lái)自大國(guó)的政治壓力。第三大國(guó)為了保持其在東道國(guó)的能源壟斷利益，防止外國(guó)能源企業(yè)去“搶油”，威脅、利誘、甚至左右東道國(guó)的政策，致使我國(guó)能源企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)受到一定的負(fù)面影響，同時(shí)第三大國(guó)利用某種手段，把東道國(guó)政府變成聽(tīng)命于自己的政府，使東道國(guó)的能源政策演變?yōu)樽约旱哪茉凑摺Ｈ纾衼喌貐^(qū)在美國(guó)的誘導(dǎo)下，頻繁爆發(fā)“顏色革命”，政局極度不穩(wěn)定，宗教極端勢(shì)力和恐怖組織活動(dòng)頻繁，這勢(shì)必使我國(guó)能源企業(yè)在這些地區(qū)的投資產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。

2、國(guó)際組織的一致行動(dòng)。國(guó)際組織，例如石油輸出國(guó)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)歐佩克）的一致行動(dòng)也會(huì)對(duì)我國(guó)能源企業(yè)的投資產(chǎn)生負(fù)面影響：一方面歐佩克通過(guò)控制石油的生產(chǎn)量來(lái)控制國(guó)際油價(jià)，使我國(guó)能源企業(yè)在東道國(guó)的投資受到一定的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)；另一方面歐佩克積極擴(kuò)大成員國(guó)的范圍，擴(kuò)大石油的控制權(quán)，使我國(guó)能源企業(yè)在東道國(guó)的投資受到一定的擠壓。

二、我國(guó)能源海外直接投資政治風(fēng)險(xiǎn)的法律防范措施

（一）通過(guò)完善國(guó)內(nèi)法防范我國(guó)能源海外直接投資政治風(fēng)險(xiǎn)

1、創(chuàng)立完善有關(guān)能源海外投資的專(zhuān)門(mén)法律和制度。將能源海外投資戰(zhàn)略以法律的形式確定下來(lái)，確保其權(quán)威性、穩(wěn)定性；并根據(jù)國(guó)內(nèi)外的各種形勢(shì)適時(shí)重新評(píng)估；通過(guò)政策、指導(dǎo)等形式合理引導(dǎo)能源企業(yè)的投資方向。能源企業(yè)在海外投資，動(dòng)輒需要幾十億美元的巨資，風(fēng)險(xiǎn)非常大，企業(yè)遭受政治風(fēng)險(xiǎn)后，往往面臨的是毀滅性的打擊。國(guó)家鼓勵(lì)能源企業(yè)“走出去”，不僅需要明確能源海外投資戰(zhàn)略，合理引導(dǎo)能源企業(yè)投資方向、盡快完善我國(guó)海外投資保險(xiǎn)制度，而且需要國(guó)家對(duì)能源企業(yè)化解政治風(fēng)險(xiǎn)所需資金上的支持。如果能源企業(yè)遭受政治風(fēng)險(xiǎn)后，可以考慮就化解政治風(fēng)險(xiǎn)所需的資金專(zhuān)項(xiàng)融資，就政治風(fēng)險(xiǎn)建立風(fēng)險(xiǎn)基金，避免能源企業(yè)因政治風(fēng)險(xiǎn)而停產(chǎn)停業(yè)，甚至破產(chǎn)倒閉，帶來(lái)更大的損失，對(duì)能源企業(yè)注入新鮮的血液，使其有能力來(lái)承受暫時(shí)的流動(dòng)性困境。

2、盡快完善我國(guó)海外投資保險(xiǎn)制度。中國(guó)的海外投資保險(xiǎn)還處在剛剛起步階段，與其他主要投資國(guó)家相比，海外投資保險(xiǎn)制度還不夠完善。一是參保費(fèi)率較高。我國(guó)出口信用保險(xiǎn)平均費(fèi)率基本上在0.8%～1%之間，對(duì)東歐、南美、非洲等風(fēng)險(xiǎn)較大的國(guó)家和地區(qū)，平均費(fèi)率高達(dá)2%，較高的保險(xiǎn)費(fèi)率使得大部分投資企業(yè)望而卻步。二是參保門(mén)檻較高。中國(guó)信保的審批程序較為復(fù)雜，實(shí)際操作中的投保門(mén)檻比較高，中小企業(yè)參保比較困難。由于這些原因，再加上我國(guó)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)仍然不高，導(dǎo)致我國(guó)海外投資的參保率普遍不高。

3、建立能源海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制。我國(guó)對(duì)外直接投資有40%集中在發(fā)展中國(guó)家，還有一些集中在一些或政局不穩(wěn)、或連年戰(zhàn)亂、或種族沖突不斷的國(guó)家，我們尤其需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的海外投資評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)擬投資東道國(guó)進(jìn)行全方位的、科學(xué)權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，分析判定有關(guān)目標(biāo)國(guó)的總體政治形勢(shì)，據(jù)以篩選相對(duì)適宜的東道國(guó)。客觀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是從宏觀方面對(duì)東道國(guó)政府目前的能力、政治風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)別及穩(wěn)定程度進(jìn)行調(diào)查分析，以確定風(fēng)險(xiǎn)程度。評(píng)估的重點(diǎn)是有關(guān)導(dǎo)致商務(wù)環(huán)境突然變化的政治力量和政治因素，即政府對(duì)外國(guó)公司的政策，以往的政府類(lèi)型、黨派結(jié)構(gòu)和各黨派的政治實(shí)力及其政治觀念，政策的歷史走向和政策形成的公共選擇程序，有可能取代執(zhí)政者的政治勢(shì)力，東道國(guó)政府與我國(guó)政府關(guān)系等。海外投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性要求很高的工作，僅靠投資企業(yè)自身力量是很難完成的，而通過(guò)公立或私立方式建立專(zhuān)業(yè)的海外投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，是解決這一難題的有效途徑。

2005年12月中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司在人民大會(huì)堂發(fā)布了我國(guó)首份《國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告（2005）》，首次以中國(guó)視角對(duì)全球60個(gè)國(guó)家和地區(qū)的基本情況、內(nèi)政、社會(huì)安全、地緣政治、外交關(guān)系、經(jīng)濟(jì)狀況、投資環(huán)境和雙邊貿(mào)易等重要方面進(jìn)行了透徹分析、客觀評(píng)估及合理預(yù)測(cè)，并據(jù)此對(duì)其政治風(fēng)險(xiǎn)做出整體評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)。此外，《報(bào)告》還從企業(yè)角度，全面、客觀地展現(xiàn)了我國(guó)企業(yè)出口和投資所面臨的國(guó)際環(huán)境，并提示有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司在這方面的努力有助于建立起具有中國(guó)特色的政治風(fēng)險(xiǎn)“晴雨表”和政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系，填補(bǔ)了我國(guó)在政治風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)級(jí)方面的空白。

（二）有效利用國(guó)際法防范我國(guó)能源海外直接投資政治風(fēng)險(xiǎn)

1、積極與能源生產(chǎn)大國(guó)簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定。雙邊投資保護(hù)協(xié)定是資本輸出國(guó)和東道國(guó)之間簽訂的，以鼓勵(lì)、保護(hù)、促進(jìn)兩國(guó)間投資活動(dòng)的條約、共識(shí)。通過(guò)簽訂保護(hù)協(xié)議，我國(guó)能源企業(yè)海外投資遭受政治風(fēng)險(xiǎn)后，可以與東道國(guó)友好協(xié)商解決，也可以向東道國(guó)法院提起訴訟，還可以選擇將該爭(zhēng)端提交專(zhuān)設(shè)的仲裁庭，爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益。投資爭(zhēng)端的解決涉及到外交保護(hù)的問(wèn)題：東道國(guó)不愿意看到外國(guó)政府介入自己的經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，特別是在沒(méi)有簽訂任何雙邊投資保護(hù)協(xié)定的國(guó)家之間，在用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)之前，母國(guó)政府的外交保護(hù)很容易激起東道國(guó)政府的反感情緒，不利于投資爭(zhēng)端的解決，尤其是因?yàn)檎物L(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的投資爭(zhēng)端，經(jīng)常能激起東道國(guó)的民族主義。

2、充分利用《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》防范政治風(fēng)險(xiǎn)。多邊投資擔(dān)保方案的最大優(yōu)點(diǎn)就在于它對(duì)合格的投保者的國(guó)籍要求較為寬松，只要具有成員國(guó)國(guó)籍就行了。這樣，一方面避免因投資者國(guó)籍的不同而無(wú)法投保的困難；另一方面簡(jiǎn)化了眾多投資者投保的手續(xù)，節(jié)省了費(fèi)用。

MIGA有利于投資者與東道國(guó)之間投資爭(zhēng)端的非政治性解決，避免或減少了投資者與東道國(guó)之間的正面沖突，也在一定程度上排除了投資者母國(guó)與東道國(guó)發(fā)生投資爭(zhēng)端的可能性，起到了一種緩沖器的作用。同時(shí)，減少了母國(guó)使用外交保護(hù)的機(jī)會(huì)，客觀上促進(jìn)了國(guó)家之間的交流和國(guó)際投資的發(fā)展。

MIGA的政治風(fēng)險(xiǎn)賠償制度在實(shí)踐中加強(qiáng)了對(duì)東道國(guó)的約束力，對(duì)外資在東道國(guó)可能遇到的各種政治風(fēng)險(xiǎn)起到了多重預(yù)防作用。作為發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家互相博弈的產(chǎn)物，MIGA還有很多不完善的地方，需要加以完善。我國(guó)可以借鑒MIGA的成功經(jīng)驗(yàn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，把保護(hù)投資者的條款規(guī)定在雙邊投資保護(hù)協(xié)定中，同時(shí)，發(fā)展我國(guó)自己的海外保險(xiǎn)制度，或?qū)ｉT(mén)就能源投資做出特殊的安排。

3、有效利用《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民間投資爭(zhēng)端公約》解決能源投資爭(zhēng)端。我國(guó)能源企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視ICSID的重要性和權(quán)威性。把因政治風(fēng)險(xiǎn)遇到的爭(zhēng)端提交ICSID處理，一方面使投資爭(zhēng)端以非政治的方式得到解決；另一方面能使仲裁裁決獲得更大程度上的執(zhí)行力。與此同時(shí)，我國(guó)政府也應(yīng)當(dāng)在簽訂雙邊投資協(xié)定時(shí)，把ICSID作為一個(gè)解決投資爭(zhēng)端的常用機(jī)制，支持能源投資者參與ICSID解決爭(zhēng)端的各項(xiàng)活動(dòng)。可以想象，隨著國(guó)際投資活動(dòng)的發(fā)展，將會(huì)有越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家直接在其外資法和雙邊投資協(xié)定中直接規(guī)定將國(guó)內(nèi)的投資爭(zhēng)端提交ICSID處理。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生學(xué)院）

[1]黃進(jìn)主編.中國(guó)能源安全問(wèn)題研究.武漢：武漢大學(xué)出版社，2008.

[2]白遠(yuǎn).石油礦產(chǎn)業(yè)對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)：理論與成因.國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，2008.1.

[3]余勁松主編.國(guó)際投資法（第二版）.北京：法律出版社，2003.8.

[4]希哈塔.作為反對(duì)外交干預(yù)和非政治化的緩沖器的MIGA.ICSID評(píng)論—外國(guó)投資法雜志，1986.1.

[5]劉筍.國(guó)際投資保護(hù)的國(guó)際法制若干重要法律問(wèn)題研究.北京：法律出版社，2002.

D9

A