畜牧業(yè)行政執(zhí)法實踐中違法所得認定的爭議及解決

文│郭必林 劉加茂（云南省祥云縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

普成祥（云南省祥云縣下莊鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站）

在獸藥及飼料生產、經營和使用的違法案件查處過程中，“違法所得”的界定因缺少明確、統(tǒng)一的法定依據(jù)和標準，是爭議多且解決難度大的問題。合理界定“違法所得”，增強可操作性，才能確保農業(yè)行政處罰機關有效實施行政管理，并保護公民、法人和其他組織的合法權益。

縣級畜牧獸醫(yī)行政主管部門依照《動物防疫法》《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》等國家法律及部門、地方法規(guī)，對轄區(qū)內的動物防疫、獸藥飼料生產經營活動履行行政管理職權。《行政處罰法》和《農業(yè)行政處罰程序規(guī)定》是縣級農業(yè)行政處罰機關查處畜牧業(yè)違法案件的法律依據(jù)，在查處制售假劣獸藥飼料和偽造動物檢疫證明等案件實踐中，對違法所得認定是否準確，關系到對當事人違法財產的打擊力度和對其合法財產的保護程度，還影響到該行政處罰行為在行政復議、行政訴訟階段的成敗。

一、如何認定違法所得

第一，獲取違法所得的主體一般是行政管理相對人，其違反了行政法律規(guī)范（包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，還包括國務院的決定和命令）的行為獲得的收入。違法所得是違法行為獲得的收入，有違法行為，但沒有收入或利潤，不能認定違法所得。

第二，違法所得是財產性收入或收益，表現(xiàn)形式可能是金錢、物品、物品的使用權，不包含無法以金錢表示的非物質性利益。《行政處罰法》第八條第三項將沒收違法所得列為法定行政處罰種類；《行政處罰法釋義》中對沒收違法所得的解釋：“指國家行政機關根據(jù)行政管理法規(guī)，將行為人的違法所獲得的財物強制無償收歸國有的一項行政處罰措施”。

第三，罰款與沒收違法所得都是行政處罰，都屬于財產罰。罰款是對違法者合法收入的處罰，對既得合法財產產生影響，具有額外的懲戒性。沒收違法所得是收繳違法者不應得的違法收入，是對當事人非法財產的剝奪，是強迫當事人恢復違法前狀態(tài)的一種措施，其形式表現(xiàn)為由法定行政機關沒收并上繳國庫。罰款的處罰比沒收違法所得的處罰要重；從涉及行政處罰的法律規(guī)定來看，有關罰則中一般表述為“先沒收違法所得，可并處罰款”。

二、畜牧業(yè)違法案件查處實踐中認定違法所得存在的爭議

1.七種爭議表現(xiàn)。違法所得就是非法收入部分；違法所得是非法所得加上生產加工成本；違法所得包括成本和利潤；違法所得包括實施違法行為的全部經營收入；違法所得是實施違法行為中收取的費用；違法所得是售出價格和購入價格的差價；違法所得是指從事違法行為的全部實際收入。

2.法律依據(jù)不一致。司法機關傾向于將“違法所得”認定為獲利數(shù)額，國務院、國務院所屬部門和地方立法機關傾向于將“違法所得”認定為銷售數(shù)額或經營數(shù)額。

（1）全國人大常委會《關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定》規(guī)定的“違法所得數(shù)額”，是指生產、銷售偽劣產品獲利的數(shù)額。

（2）《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（2001年4月10日起施行）第二條，規(guī)定的“銷售金額”，是指生產者、銷售者出售偽劣產品后所得和應得的全部違法收入。

（3）《產品質量法》第六十一條、第六十七條規(guī)定的違法收入，指違反法律規(guī)定從事運輸、倉儲、保管，提供制假技術，向社會推薦產品以及進行產品的監(jiān)制、監(jiān)銷等違法活動所獲取的全部收入。

（4）工商行政管理機關《行政處罰案件違法所得認定辦法》第三至五條規(guī)定：“違法生產商品的違法所得按違法生產商品的全部銷售收入扣除生產商品的原材料購進價款計算；違法銷售商品的違法所得按違法銷售商品的銷售收入扣除所售商品的購進價款計算；違法提供服務的違法所得按違法提供服務的全部收入扣除該項服務中所使用商品的購進價款計算。”

對未經核準登記或者雖經核準登記但核準登記的經營方式中無生產加工方式，擅自生產加工假冒偽劣商品的違法行為實施行政處罰時，計算行為人非法所得，不應扣除生產加工成本（工商公字〔1997〕第97號）；工商行政管理機關在查處經濟違法違章案件時，對行為人在作出處理決定前已繳納的稅款，應在計算非法所得時予以扣除。對由于行為人不配合調查，拒不提供繳納稅款的有關材料，從而難以確認其是否繳納稅款或繳納稅款的具體數(shù)額的，可在計算非法所得時，暫不予以扣除（工商公字［1999］第327號）；查處委托加工經營中的違法經濟案件時，應以定作方實際給付承攬方的加工費或者勞務費作為非法所得（工商公字〔1997〕第4號）。

（5）農業(yè)部《獸藥管理條例實施細則》第六十一、六十二、六十三條規(guī)定的“違法所得”應按產品的“銷售額”計算，但最高罰款額不得超過《獸藥管理條例實施細則》規(guī)定的數(shù)額；《動物防疫法》的“違法所得”是指“當事人違法經營動物、動物產品的銷售收入”和“違法轉讓檢疫證明所得到的收入和非法涂改、偽造檢疫證明經營動物、動物產品的銷售收入；《飼料和飼料添加劑管理條例》罰則中的“違法所得”應按產品的“銷售額”計算。

（6）質檢總局的質技監(jiān)局《關于“貨值金額”和“違法所得”、“違法收入”的計算問題》：違法所得是指獲取的利潤。技監(jiān)局法發(fā)第[1990]485號：“違法所得”或“非法收入”，是指當事人從事違反國家法律、法規(guī)規(guī)定的活動所獲得的財物，當事人違法所獲得的全部財物為“違法所得”或“非法收入”。當事人違法所獲得的全部財物中扣除應當扣除的部分，為“違法所得”或“非法收入”。

3.三種爭議集中點。

（1）“違法所得”應當指全部營業(yè)收入，將“得”界定為“成本+利潤”。至于行為人在實施違法行為時所投入的資金或者其他財物原本是合法的還是非法的，并不影響行為人最終所得的違法性。

（2）“違法所得”應該扣除成本，將“得”界定為獲利部分（即利潤），也就是行為人非法獲利數(shù)額。“違法所得”中突出的是“得”字，即因為某些“付出”而在此基礎上所得到的“回報”。而成本是當事人付出的，不是得到的，違法所得中的“所得”只能指獲利部分。從法理上講，沒收的對象是“違法所得”，“投入”的財產是違法者的合法財產，本身不違法，其合法性不會因“違法”的“得”而受牽連變成違法。如果將“違法”的標簽貼在“合法的”投入之上進而沒收之，難以令人信服，違背處罰法定原則。

（3）區(qū)分行為人獲利或不獲利，對于行為人非法經營數(shù)額巨大但沒有獲利的案件、侵權產品沒有銷售出去的案件、銷售出去后無法計算利潤的案件等都無法追究行政、刑事責任。同時，如果認為是利潤，是按照毛利潤還是凈利潤計算，是按照經營利潤還是按照銷售利潤計算等也無法進行。況且多數(shù)違法行為通常不作賬或者作假賬，執(zhí)法機關根本無法分清究竟造假的成本是多少，利潤是多少。把違法所得數(shù)額理解為非法利潤數(shù)額，既不符合立法原意，也不切合實際。

三、實踐中如何區(qū)別不同情況，合理界定“違法所得”

對于主體資格不合法的（違反法律法規(guī)從事無照經營行為）其違法所得應當認定為全部經營額（毛收入），不管當事人是從事商品生產、銷售還是服務活動。

對主體資格合法，經營銷售的商品不合格，當事人是故意（明知或應知）的，應當將全部經營額（銷售額）作為違法所得，即成本+利潤。但要注意區(qū)分“違法已得”和“違法應得”，“違法已得”肯定包含在違法所得內，如果“違法應得”能夠收回，應當將其也計算在違法所得內，如果有證據(jù)表明“違法應得”無法收回，則不能計算該部分。處罰時的表述為沒收違法銷售的產品（指尚未銷售的部分）、沒收違法銷售產品的收入（違法所得），處貨值金額（或違法所得）1至X倍的罰款。

對主體資格合法，經營銷售的商品不合格，當事人是無意的（履行了法定義務，由于當事人無法預見或難以避免的原因造成），應當將獲利金額作為違法所得，即使僅是利潤。也要注意區(qū)分“違法已得”和“違法應得”，做法同上。以現(xiàn)行《企業(yè)會計制度》的財務核算方法，違法所得額就等于違法產品銷售收入（銷售量×銷售單價）扣除產品銷售成本、產品銷售稅金及附加（企業(yè)已經繳納的稅款）和相關費用（營業(yè)費用即產品銷售費用、管理費用和財務費用），即利潤總額。當然，應當扣除的部分必須以企業(yè)提供的合法憑證和證據(jù)材料為前提。由于成本的核算比較困難，這就給計算違法所得帶來一定的難度，但不該因嫌麻煩而簡化掉其中的某一部分，那樣也許會侵犯當事人的合法財產權，是有悖于物權法的。

對主體資格合法，提供的勞務、服務內容不合法的，以其全部收入作為違法所得。

另須特別注意以下4點。

1.數(shù)量和價格。違法生產產品的銷售量能夠以批次或時間確定的，以批次或時間計；不能以批次或時間確定的，以現(xiàn)場檢查出的數(shù)量計。銷售單價以發(fā)票開具的價格計，無發(fā)票開具價的，以同類產品的市場中間價格計算。

2.對查證屬實的違法所得才可以予以沒收。認定違法所得一定要有充分的證據(jù)材料，要全面考慮該行政行為所涉及或可能影響的因素，應當全面、客觀、公正，收集一切與案件有關的證據(jù)材料，傾聽群眾意見和反映，聽取當事人的陳述、申辯和意見，從客觀存在的證據(jù)材料出發(fā)，實事求是地進行分析、對照、比較，鑒別證據(jù)的真?zhèn)危瑥亩榍迨聦崳瑧{證據(jù)認定違法所得。

3.扣稅問題。在計算違法所得時不應該扣除當事人已繳稅款和當事人被責令退還、賠償給受害人的金額，在沒收違法所得時才應予以扣減。假設查明當事人違法所得10000元，繳納稅款3000元，退還受害人2000元，應當表述為“沒收當事人違法所得10000元；處違法所得3倍罰款，罰款30000元；扣除當事人已繳稅款3000元和退還受害人2000元，當事人應交罰沒款合計35000元。”

4.特殊情況處理。按農業(yè)法律法規(guī)所指的違法所得難以查清或無法計算的特殊情況，可參照國家工商總局《關于對查處無照經營的違法所得計算方法的答復》，對無照經營行為、沒有建賬和當事人銷毀證據(jù)行為等難以查清的情況，可按“非法所得無法計算結案”，案情在萬不得已情況下使用該條款才比較合適。

四、對農業(yè)行政處罰的立法建議

一是按照《立法法》第八條第六項規(guī)定，建議立法機關對違法所得問題做出統(tǒng)一立法規(guī)定，避免司法部門與行政執(zhí)法部門對認定違法行為是否涉嫌犯罪認識問題的不統(tǒng)一，避免同時享有處罰權的不同行政機關對同一類違法行為作出不協(xié)調的處罰。單獨立法明確違法所得：以“違法者通過實施違法行為實際已經得到的、包括成本和稅收等在內的全部違法收入”，來作為認定違法所得的標準和計算方法。

二是任何人的財產在行政執(zhí)法機關或司法機關經過法定程序認定為非法以前，在法律上推定其財產為合法財產，建議沒收較大數(shù)額違法所得和罰款時，按《農業(yè)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定給予當事人聽證的權利。沒收違法所得盡管本質是將不應該屬于當事人的財產追繳收歸國有，但處罰決定或判決生效之前，當事人還在占用該財產，還能實際處分該財產。

三是如果將違法所得僅限于純利潤或毛利潤，建議增加沒收銷售收入或經營數(shù)額或營業(yè)收入的處罰，防止當事人違法行為嚴重但無法計算、無法核實獲利或實際獲利很少的情況下，放縱違法行為。對無獲利、無法查實獲利或獲利很少的違法行為規(guī)定最低處罰額度。只要對當事人的違法所得查證屬實，就應當規(guī)定予以沒收，現(xiàn)行有些法規(guī)對實際有違法所得的違法行為并沒有規(guī)定沒收違法所得的處罰。