我國保障性住房融資模式探討

◎ 中國工商銀行投資銀行部 張都興 伍 軍

一、我國保障性住房現狀

保障性住房是與商品性住房相對應的一種概念，指的是政府為中低收入住房家庭提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金的住房。目前我國的保障性住房大致可以分為以下五種：

二、“十二五”期間3600萬套保障房建設的宏大計劃

中央政府提出在“十二五”期間新建3600萬套保障性住房，到2015年實現保障性住房的覆蓋面達到20%，遠高于目前7%的水平。

資料來源：工行投行研究中心

具體安排是2011年開工建設1000萬套，2012年再建設1000萬套，2013～2015年每年建設500～600萬套。（如圖2）

中央政府在2011年的施政舉措中，將保障房作為了一個重要的民生工程。今年將建設的1000萬套保障性住房包括三個部分：一是400萬套棚戶區改造住房，二是經濟適用房和兩限房（限套型面積、限銷售價位）200萬套，三是公共租賃住房220萬套和超過160萬套的廉租房。

如果保障性住房按照每套60平方米計，3600萬套住房就有21.6億平方米。2006～2010年的5年時間里，我國住宅銷售面積合計為35.86億平方米，“十二五”期間我國保障性住房建設面積將是“十一五”期間整個住宅銷售總面積的60.23%。我國住宅竣工面積合計為25.96億平方米，“十二五”期間我國保障性住房建設面積將是“十一五”期間整個住宅竣工總面積的83.20%。（如圖3）（如圖4）

圖2：2011年1000萬套保障性住房的構成

圖3：全國住宅銷售面積

圖4：全國住宅竣工面積

三、保障性住房建設存在著巨大的資金缺口

要實現2011年1000萬套的保障性住房建設目標，所需要的投資在1.3萬億元到1.4萬億元之間。“十二五”期間我國計劃新建的3600萬套保障性住房，所需要投入的資金將超過5萬億元。

2010年全國住宅開發投資完成額為3.4萬億元，2011年近1.4萬億元的保障房建設投資，預計將達到全國住宅開發投資規模的三分之一左右。中央財政預算擬安排補助資金1030億元，其余90%的資金需要通過各種途徑配套解決。如果地方配套的資金跟不上，將成為制約保障房建設的關鍵問題。（如圖5）

四、公共租賃住房的資金壓力最大

1.公共租賃房將成保障房的發展重點：

我國的保障性住房政策已悄然轉向。2010年，由政府提供的公共租賃住房，由于租金低于市場平均水平，而且可以穩定長期租住，一經推出，就受到廣大中低收入家庭和新就業人員的歡迎。

2011年起，從中央到地方，公租房建設逐漸成為保障性住房建設的主力。2011年1月26日發布的“新國八條”，提出“要努力增加公共租賃住房供應”。2011年3月14日，十一屆全國人大四次會議審議通過的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中明確，重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。

2.相對于銷售類的保障性住房，公共租賃住房面臨著更為嚴重的資金困境。

經濟適用住房和兩限房、棚戶區改造房等以出售為主的保障性住房相比，雖然都具有福利性的特點，但是由于后者可以通過銷售較快的回收投入資金，此類項目在融資過程中較易獲得社會資金的支持，整體而言資金壓力較小。公共租賃住房則不同，一次性投入大、資金占用周期長、投資回報率低的特點，使其對追求短期利潤最大化的社會資金缺乏吸引力，更多的需要地方政府直接的資金投入。大規模公共租賃住房建設，對地方政府的資金籌措能力形成了考驗。

五、當前公共租賃住房建設和運營中長期貸款發放模式

2011年1月出臺的“新國八條”，提出“鼓勵金融機構發放公共租賃住房建設和運營中長期貸款”。由于國家大力推動的公共租賃住房建設還在啟動階段，商業銀行對其的融資支持也還在探索期。當前公共租賃住房貸款的發放模式是：

中東最重要、最富饒的地緣板塊被稱為“新月沃土”[1]，地跨西亞、北非地區，兩河流域及附近區域，包括以色列、約旦河西岸地區、黎巴嫩、約旦部分地區、敘利亞、埃及東北部、伊拉克和土耳其東南部。其中，敘利亞所處的戰略位置極為重要，首都大馬士革自古就是阿拉伯世界的地緣核心，從這里能夠最便捷地抵達西亞乃至北非尼羅河流域的各個角落，這也是敘利亞一直被各方力量爭奪并爆發戰爭的一個原因。

項目產權所有人：地方政府公共租賃住房建設管理公司；

項目資金來源：財政投入資本金+銀行貸款+公積金貸款；

貸款方式：公租房租售收入所形成的應收賬款質押方式，不足部分由借款人提供建成的公租房房產抵押；

還款來源：公共租賃住房建成投入使用后的租售收入（含車庫）、配套商業設施出售收入和財政兜底；

銀行貸款期限：10年以上。

六、我國保障性住房融資面臨的主要問題

1.過度依賴政府投入，資金來源可持續性問題尚未解決。

保障性住房實行政府定價、限價，利潤微薄甚至沒有利潤。由于缺乏吸引社會力量參與的激勵機制，保障性住房建設資金來源渠道單一，形成過度依賴政府投入的局面。

2.地方政府財力問題制約保障房建設。

1994年實行中央和地方分稅制后，造成了地方事多、稅少的現實。土地出讓收入已成為地方政府一筆相當可觀的預算外收入。2010年年國有土地使用權出讓收入29109.94億元，完成預算的213.2%，同比增長106.2%。

按照中央要求，地方政府今后必須對保障性住房用地供應做到“應保盡保”，這就意味著地方政府需要為保障性住房建設無償或以非常低的價格提供土地。因此，當前地方政府加大保障房建設力度就面臨兩難選擇：一方面保障房建設是今年政治上必須完成的硬任務；另一方面保障房建設既需要投入大量資金，又將擠占商品房用地，導致土地出讓收入下降，使本已緊張的地方財政更加捉肘見襟。

3.在宏觀經濟調控與信貸規模控制的背景下，銀行信貸指標有限。

4.銀行寶貴的信貸資源投入保障房后，各種風險上升。

（1）集中度風險。2010年末中國銀行業資產占所有金融業資產的比例超過70%，其中房地產貸款占銀行業貸款的19.51%。中國迫切需要更為開放、深度更大的金融市場吸收周期性風險。

（2）資產負債表期限錯配風險。房貸等長期資產在銀行業占比越來越高，而負債仍以中短期存款為主。特別是當資本市場發展及通貨膨脹上升導致存款搬家時，銀行流動性壓力提高，需要通過二級市場創造流動性。

（3）利率風險。隨著中國利率市場化，存款利率上升，收益率曲線變平，房貸利率風險勢必成為重要風險，需要由資本市場投資者分擔。

（4）流動性風險。房貸類長期資產在銀行資產負債表上累積，將銀行流動性管理置于兩難境地：維持充足的流動性資產可防范流動性風險，卻會降低利潤率；減少流動性資產占比可提升利潤率，卻會增加流動性風險。

七、保障性住房融資模式思考

1、融資模式之一——百花齊放

所謂保障性住房融資模式百花齊放，指融資主體多元化以及不同融資主體的融資方式多樣性。保障性住房建設要兼顧公益性和自利性，同樣在可以在融資時分別通過政府和非政府部門及個人等不同的主體來體現出這兩個特性。中央政府和地方政府設立保障性住房投資基金，多方籌措資金；鼓勵銀行創新保障房貸款新模式；鼓勵保險資金、社保資金以各種形式進入保障房建設領域；鼓勵企業和個人資金分別通過企業補貼、個人集資等方式進入保障房建設領域。多方利益主體共同通過不同方式共同參與保障性住房的建設，其公益性和自利性有望得到最大限度的體現，同時也能充分調動起社會沉淀資金，解決過度依賴政府投入和銀行風險高度集中等問題，提高資金利用效率和保障性住房建設效率。

2、融資模式之二——按揭貸款

這種融資模式可以仿照個人住房按揭貸款的模式運作，按揭的主體由個人轉換為公共租賃房所有公司。其中，開發貸款由開發企業向商業銀行申請，按揭貸款由公共租賃房所有公司以房產做抵押向銀行貸款，貸款期限為10年以上，以公共租賃房建成投入使用后的租售收入（含車庫）、配套商業設施出售收入和財政兜底等作為主要還款來源。

3、融資模式之三——理財資金

這種融資模式由商業銀行、信托公司、政府等多部門共同推進。首先，由信托公司發行專門用于保障房建設的理財產品，然后由商業銀行向特定投資者（機構和個人）銷售這些理財產品，同時，政府成立專門擔保公司對理財產品提供一定的擔保。信托公司將銀行籌集的資金以委托貸款形式貸給開發公司，信托公司和銀行參與日常的資金管理和監督。同樣，還款來源仍然是公共租賃房建成投入使用后的租售收入（含車庫）、配套商業設施出售收入和財政兜底。

通過這種模式，既滿足了融資者和投資者的不同需求，同時也可通過滾動發行等期限設計，提高了資金的使用效率，保證了保障性住房建設的資金來源。

4、融資模式之四——證券化

保障性住房貸款證券化（MBS）是指商業銀行將其所持有的保障性住房貸款債權出售給特設的證券化機構（SPV），然后由該機構以其收購的保障性住房貸款為基礎，經過信用增級、信用評級等各項措施后，在證券市場上發行保障性住房貸款抵押證券的行為。還款來源仍然以共租賃房建成投入使用后的租售收入（含車庫）、配套商業設施出售收入和財政兜底為主。發行保障性住房貸款證券本質上是發放保障性住房貸款銀行的一種債權轉讓行為，即商業銀行把對保障性住房貸款借款人的所有權利轉讓給證券投資者。充分發展的證券化市場有助于化解銀行面臨的各種風險，平衡其流動性和盈利性目標。（如圖6）

圖6

八、金融支持我國保障性住房建設的建議

1.提高保障房貸款證券的收益率。

資產證券化作為新興融資工具對于支撐整個房地產金融具有舉足輕重的作用，但這種融資方式是否對保障房有同樣效果呢？這個問題的關鍵在于保障房的公共物品屬性決定了其低收益率的屬性。如果要將資產證券化作為保障房融資的重要途徑，其首要解決的問題就是提高這類資產的收益率。政府可以通過投入部分保障性住房預算資金、土地出讓金、財政投入等直接補貼保障房人群的住房支出，或者直接干預市場為保障性住房證券的投資者許諾合理的收益率。這樣就能形成一種類似于國債性質、較國債收益率略高的投資產品。這種引導方式可以避免政府為大規模新建保障房而直接投資，實現以相對少量的補貼資金撬動大量MBS資產的目的。

2.構建保障性住房金融體系。

因商業性金融機構的贏利性與保障性住房體系的政策性之間的矛盾，可以通過建立專門的政策性住房金融機構，或者帶有政策性、扶持性的金融機構，為保障性住房建設及消費活動提供相關金融服務，以確保保障性住房金融政策的有效執行。同時，鼓勵成立專門機構為保障性住房項目融資提供貸款擔保或保險，降低銀行信貸的風險。