為社會(huì)資本參與提供政府支持

◎ 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副主任 劉微

供給端政府的作用

保障房建設(shè)當(dāng)中政府應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？從大的方面講包括保民生、促發(fā)展、爭和諧，改善城市低收入人群的住房條件，拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從更延伸的意義講就是為城市最低端收入，最低端收入水平的人提供一些保障，提供一些支持。

在這樣一些意義上，對(duì)于保障房建設(shè)來說，不是市場完全可以做到的，政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用。住房保障是一個(gè)體系，保障房建設(shè)是供給端，在住房保障上首先要把房子蓋起來，從而為社會(huì)提供較低價(jià)格的公共產(chǎn)品。

在供給端政府的作用是什么呢？至少包括幾個(gè)方面：一是資源的組織者。資源包括資金、土地，包括把那些生產(chǎn)單位，建設(shè)單位引進(jìn)來；二是規(guī)則的制定。如何組織資源，涉及到組織模式等規(guī)則的制定；三是過程監(jiān)管者。在所有的資金配置，土地配置當(dāng)中，資源最終的效率是什么？需要有一個(gè)監(jiān)管者，這個(gè)監(jiān)管者也應(yīng)該是政府來主導(dǎo)發(fā)揮作用的。

眾所周知，在資源的組織者、規(guī)則的制定者、過程的監(jiān)管者實(shí)際上都涉及到最基礎(chǔ)資源資金如何調(diào)動(dòng)，如何籌集，如何使用的問題。可以說，政府作為保障房建設(shè)資金的直接全部提供者存在著事實(shí)上的困難。

現(xiàn)實(shí)難題

造成困難的最直接的一個(gè)原因就是涉及到我國各級(jí)政府財(cái)力不足。所謂財(cái)力不足是相對(duì)的概念，因?yàn)橹С鲐?zé)任多或者不確定性大，才存在財(cái)力不足的問題。財(cái)力不足體現(xiàn)在保障房建設(shè)資金方面，最明顯的兩個(gè)特點(diǎn)，一個(gè)是規(guī)模大，一個(gè)是需求量集中。今年是1.5萬億的規(guī)模，而且是在非常短的時(shí)間內(nèi)就要進(jìn)入運(yùn)營，這跟其他某些公共資金的運(yùn)營是不一樣的。

還有以下幾個(gè)原因，一是政府間支出責(zé)任不夠明確。我國實(shí)行分稅制，支出責(zé)任乃至具體的財(cái)政資金的落實(shí)方面國家一直沒有明確的說法，明確的依據(jù)，明確的標(biāo)準(zhǔn)。那么在支出責(zé)任當(dāng)中就很容易出現(xiàn)一些沒有預(yù)期的偶發(fā)性的或突發(fā)性的支出責(zé)任。比如今年預(yù)算已經(jīng)做好了，突然這個(gè)事下來了，作為相關(guān)省政府也好，地市級(jí)也好，要為這個(gè)資金如何如何，這都是不確定的支付責(zé)任。保障房建設(shè)也帶有這個(gè)色彩。

二是政府間收入劃分不夠科學(xué)。作為我們國家多級(jí)政府體制，地方政府缺乏可持續(xù)的穩(wěn)定的地方稅支撐，這是收入劃分不均衡最突出的一個(gè)表現(xiàn)。目前作為地方稅種，營業(yè)稅是一個(gè)主體稅種，但是十二五規(guī)劃建議已經(jīng)明確提出在十二五期間要推動(dòng)增值稅和營業(yè)稅的歸并、合攏。從長期看有利于產(chǎn)業(yè)深化，有利于市場經(jīng)濟(jì)體制完善。但是從客觀上會(huì)把現(xiàn)在的地方稅的營業(yè)稅改為增值稅之后，地方體系就更薄弱了，隨之取代的是什么呢？現(xiàn)在來看，很多專家都預(yù)期房產(chǎn)稅的前景。房地產(chǎn)稅從運(yùn)作上短期內(nèi)還無法完成地方稅支撐稅種的功能。

三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是我國橫向部委間決策，進(jìn)而影響財(cái)政分配機(jī)制的辦法。中央這種橫向部委間財(cái)政決策機(jī)制產(chǎn)生的結(jié)果是什么呢？可能某一個(gè)部委做了一項(xiàng)決策既沒有問你這個(gè)事有沒有可能，更不會(huì)問你這個(gè)有沒有錢支撐，這個(gè)政策中央出多少，地方配套多少。這種現(xiàn)象加劇了地方政府財(cái)力上的支出不確定性。

四是財(cái)政體制不完善。明顯的一個(gè)例子是1994年分稅制，真正相對(duì)規(guī)范是在中央和省級(jí)進(jìn)行的，至于省以下分稅制實(shí)際上是沒有貫通的。特別是受到我們五級(jí)政府體系的限制，在省以下的分稅制實(shí)際上是不完全存在的，這就導(dǎo)致很多基層政府在提供基本公共服務(wù)方面還存在問題。

撬動(dòng)社會(huì)資本

在政府資金和財(cái)政收入明確不足的情況下，做好保障房建設(shè)撬動(dòng)社會(huì)資本是必須和必要的途徑。

從政府在支持社會(huì)資本進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域來看，政府是可以作為，也必須作為的，那就是為保障房構(gòu)建一個(gè)合理的盈利模式。目前社會(huì)資本進(jìn)入保障房建設(shè)整體形勢(shì)并不樂觀，盡管市場上有很多現(xiàn)金流，他們也未必會(huì)選擇保障房建設(shè)這樣一種項(xiàng)目。

在構(gòu)建保障房合理模式當(dāng)中，我有幾點(diǎn)設(shè)想：首先就是保障房建設(shè)規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃不是務(wù)虛的規(guī)劃，而是一個(gè)實(shí)在的規(guī)劃，包括兩方面，第一是算帳，第二個(gè)是整合資源。怎么算帳？現(xiàn)在的保障房建設(shè)是有層次性的，廉租房項(xiàng)目，限價(jià)房項(xiàng)目盈利空間是不一樣的，作為地方政府應(yīng)該以大帶小托起市場回報(bào)小的，你要對(duì)你的資源，有一個(gè)通盤考慮，你需要多少錢，怎么才能做到平衡。限價(jià)房可以有市場空間，作為政府部門，在不違反政策上限的情況下，你有多大能量能夠把廉租房帶動(dòng)起來。

假如現(xiàn)在保障房建設(shè)對(duì)于地方來說承擔(dān)責(zé)任的是在省級(jí)，作為一個(gè)省級(jí)的政府對(duì)你各個(gè)地市資源保障房建設(shè)還要有一個(gè)準(zhǔn)確的判斷。一是服務(wù)的成本可以降低，另外在資源的平衡上，這個(gè)地市好，那個(gè)地市情況差一點(diǎn)，在地市之間進(jìn)行平衡，最終有利于整個(gè)省級(jí)層面保障房建設(shè)進(jìn)行推進(jìn)。

在資金結(jié)構(gòu)的選擇和傾斜上很明晰的導(dǎo)向，還是要向要求回報(bào)率不是特別高，追求穩(wěn)定的資金類型傾斜，比如說保險(xiǎn)類、社保基金。現(xiàn)在很多地方已經(jīng)開始探討公積金建保障房，都是可以進(jìn)行試點(diǎn)探索的。比如說激勵(lì)機(jī)制，補(bǔ)償和讓利。實(shí)際上我們撬動(dòng)社會(huì)資本，無論是什么方式，什么類型，政府必需做補(bǔ)償，如果你不做補(bǔ)償，不做讓利，完全按照市場來做，廉租房是沒有利潤空間的，達(dá)不到3%的基礎(chǔ)回報(bào)。

在稅費(fèi)方面也可以做一些探討，包括前期、后期運(yùn)營。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避共擔(dān)機(jī)制，特別是在公私合營模式當(dāng)中，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)由誰單獨(dú)承擔(dān)是不現(xiàn)實(shí)，也是不利于雙方合作的。在合作初期就應(yīng)該有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避共擔(dān)的機(jī)制設(shè)計(jì)，有詳細(xì)的條款，有私營資本進(jìn)入要設(shè)立退出的機(jī)制、方式。

此外，政府有必要專門為保障房建設(shè)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，像北京市住房保障辦公室這樣的機(jī)構(gòu)，它是提供參與者交流、政策信息、解答政策疑問的平臺(tái)。從政府本身來說，做這個(gè)事更具操作性，更利于實(shí)際工作推進(jìn)。

（本文由中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)支持的“中國保障房發(fā)展高峰論壇”演講整理而成）