公私合作解決保障房資金

◎ 國務(wù)院發(fā)展中心宏觀部副部長 孟春

加快保障房建設(shè)是完善我國住房保障體系，著力改善民生的重大的戰(zhàn)略舉措，也是我國今年穩(wěn)定投資增長和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段。2010年以來，國務(wù)院連續(xù)出臺(tái)了一系列遏制房?jī)r(jià)過快上漲的措施，不斷提高首付比例和連續(xù)加息，大幅提高了商品房購買的成本。上海和重慶進(jìn)行了房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)。如此密集出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控政策，房?jī)r(jià)依然堅(jiān)挺，在這種情況下，加大住房的供給，尤其是加快保障房和廉租房的建設(shè)就顯得尤為迫切。

今年國家提出建設(shè)一千萬套保障性住房和棚戶區(qū)改造住房的政策，要建設(shè)這些保障房錢從哪里來？我認(rèn)為，公私合作可以解決保障房資金。

融資是制約廉租房建設(shè)的瓶頸

今年國務(wù)院關(guān)于建設(shè)一千萬套保障性住房和棚戶區(qū)改造住房的政策措施振奮人心。要建設(shè)這些保障房資金從哪里來？一千萬套總開發(fā)成本，按照保障房套均50平方米來計(jì)算，總建筑面積大約在五億平方米左右，土地和建筑成本如按一兩千元成本來計(jì)算，也需要1萬多億的建設(shè)投資。

按照房地產(chǎn)開發(fā)特性來說，其中經(jīng)濟(jì)適用房等銷售型的保障房都可以通過銷售交換取得現(xiàn)金流，即使利潤率有限，也比較容易調(diào)動(dòng)開發(fā)商和建筑商的積極性來出資參與建設(shè)。而廉租房和公租房等收租型的保障房物業(yè)是很困難的，他們要回收房租。由于租金價(jià)格非常低廉，開發(fā)商在建成之后也很難通過收取租金來收回成本。由政府回購的形式則需要?jiǎng)佑卯?dāng)?shù)卣?cái)政的資金，按照目前這種比例來看，這當(dāng)中資金缺口大約在五千億左右。如果完全由政府財(cái)政來拿，困難程度可想而知。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，通過金融創(chuàng)新，將政府直接主導(dǎo)型的融資方式轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)下的商業(yè)化運(yùn)作方式，有效發(fā)揮了金融杠桿的調(diào)節(jié)作用，推動(dòng)了公共住房的建設(shè)供給效率。目前我國的廉租房資金來源仍以財(cái)政資金為主，金融機(jī)構(gòu)還沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。針對(duì)我國廉租住房融資中金融創(chuàng)新工具的不足，需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新并充分利用可行的金融工具，更靈活的市場(chǎng)化運(yùn)作。

PPP融資可行性

英國于1992年就提出了鼓勵(lì)私人投資的概念，在1997年消除了對(duì)私人投資項(xiàng)目設(shè)置的壁壘，1997～2000年私人投資城市基礎(chǔ)設(shè)施總額約為250億英鎊，投資總額達(dá)85億英鎊的倫敦地鐵采用的就是PPP的模式。按照國外的經(jīng)驗(yàn)適于PPP模式的工程主要是在交通、衛(wèi)生、公共安全、教育和公共不動(dòng)產(chǎn)的管理，在廉租房建設(shè)當(dāng)中PPP的融資模式的項(xiàng)目參與方，包括發(fā)起人、項(xiàng)目公司等實(shí)體，政府在項(xiàng)目的可行性研究后通過招投標(biāo)的方式，與民營企業(yè)或者私人經(jīng)濟(jì)實(shí)體組成項(xiàng)目公司簽訂廉租房項(xiàng)目合同，有項(xiàng)目公司出資憑借著先進(jìn)的技術(shù)建設(shè)廉租住房，之后租賃給廉租戶居住，并且在一定的經(jīng)營期內(nèi)獲得利潤，最終將項(xiàng)目移交給當(dāng)?shù)卣Ａ夥拷ㄔO(shè)PPP的融資有以下可行性：

第一，廉租房有明顯的福利性，社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益。而我國當(dāng)前廉租房建設(shè)資金缺口較大，為政府帶來很多的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此有必要在廉租房建設(shè)過程當(dāng)中引進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，拓寬融資渠道，并發(fā)展多元化的投資主體。從這個(gè)視角來看，PPP這種融資模式恰好可以有效的緩解當(dāng)前我國建設(shè)資金不足的問題。

第二，從我國實(shí)際來看，民營企業(yè)的實(shí)力也是很雄厚的，可以為廉租房建設(shè)提供充分的技術(shù)支持和資金補(bǔ)充，國家和地方政府可以利用民營企業(yè)的資本和先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行廉租房建設(shè)，解決廉租房建設(shè)資金缺乏的問題，這正好可以為政府廉租房建設(shè)當(dāng)中資金不足做一個(gè)補(bǔ)充。

第三，政府機(jī)構(gòu)提供包括準(zhǔn)入制度，稅收優(yōu)惠，貸款擔(dān)保和土地優(yōu)先開發(fā)的支持政策，以及廉租房收益穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)低，投資回收期長的特點(diǎn)，使民營資本進(jìn)入廉租房建設(shè)成為可能。

六大優(yōu)點(diǎn)

財(cái)政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2011年47號(hào)文件，也強(qiáng)調(diào)了要發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，放大財(cái)政政策的效能，積極運(yùn)用投資補(bǔ)貼，貸款貼息，注入資本金，稅費(fèi)優(yōu)惠等政策措施來鼓勵(lì)多渠道的融資。廉租房建設(shè)當(dāng)中PPP的融資模式，有以下優(yōu)點(diǎn)：

一是在PPP的投融資方式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與廉租房建設(shè)和應(yīng)用，可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，充分利用有限的資源，并通過建立長期租賃的合同目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)供應(yīng)。

二是PPP融資模式可以彌補(bǔ)公共部門資金不足。廉租房建設(shè)周期長，投資巨大，單靠公共部門的力量很難在短期內(nèi)募集到建設(shè)和運(yùn)營資金，但是PPP模式恰恰彌補(bǔ)了這一缺陷。

三是PPP模式節(jié)約了管理成本和資金成本。民營企業(yè)由于利益驅(qū)動(dòng)會(huì)更加積極的參與到廉租房建設(shè)中來，這樣既降低了公共部門的管理成本和壓力，也減少了公共部門的資金成本。

四是可以提高工作效率。由于PPP融資模式機(jī)制創(chuàng)新，管理靈活，責(zé)權(quán)利明確，與傳統(tǒng)的政府單獨(dú)建設(shè)運(yùn)營模式更為高效，反而使政府部門的工作克服了效率低下方面的弊病。

五是節(jié)約了時(shí)間。公私聯(lián)營縮短了廉租房建設(shè)期，加快為公眾服務(wù)的速度，并節(jié)省了時(shí)間。使得工作能夠更加快捷和便利的享受廉租房提供的服務(wù)。

六是有助于提高廉租房建設(shè)和服務(wù)水平。由于政府在廉租房建設(shè)當(dāng)中決策得到轉(zhuǎn)換，在項(xiàng)目運(yùn)作過程當(dāng)中政府有了新的合作伙伴，這樣也使得政府部門工作得到了更多的監(jiān)督和約束。民營企業(yè)基于利益驅(qū)動(dòng)和回收成本的需要，也會(huì)更加努力的提高廉租房建設(shè)和服務(wù)水平，從而獲得更多的投資回報(bào)。

四點(diǎn)建議

廉租房建設(shè)的PPP融資模式，除了優(yōu)點(diǎn)以外，還有許多的操作缺點(diǎn)。比如風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別比較難，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求較高。PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，PPP模式?jīng)]有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用程序參照，也容易產(chǎn)生糾紛，而且投資人選擇的難度也很大。因此，如何借鑒PPP融資模式在廉租房建設(shè)當(dāng)中的使用，提出以下四點(diǎn)建議：

PPP融資模式在北京地鐵四號(hào)線建設(shè)當(dāng)中用過，但是在廉租房建設(shè)當(dāng)中如何運(yùn)用，很多問題還沒有辦法預(yù)測(cè)，建議先行試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善，再加以推廣。

第一，應(yīng)該詳細(xì)研究國外，尤其是發(fā)達(dá)國家典型案例，并根據(jù)中國的情況加以利用。

第二，加快政府角色轉(zhuǎn)變，政府因?yàn)榱夥拷ㄔO(shè)的投融資方式堅(jiān)決改革，對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以其更好的發(fā)揮出監(jiān)督、指導(dǎo)和合作者的角色。

第三，建立比較完善的管理方法和政策法規(guī)，PPP項(xiàng)目實(shí)際上是在一系列政策發(fā)揮穩(wěn)健和和約的約束下運(yùn)行的。現(xiàn)階段中國還沒有成熟的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)，政府部門對(duì)PPP模式最大的支持應(yīng)該體現(xiàn)在透明的、有預(yù)見性的、合理的法律框架上的監(jiān)管實(shí)踐當(dāng)中。

第四，加強(qiáng)人才的培訓(xùn)。PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等等方面的人才。PPP模式是具有國際融資項(xiàng)目的性質(zhì)，我們?cè)谶@一方面經(jīng)驗(yàn)不足，因此要著重加強(qiáng)人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)符合型，開拓型的人才。

PPP的融資模式：

PPP融資模式是公共部門與私人企業(yè)合作的模式，甚至政府盈利性企業(yè)或者非盈利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目形成項(xiàng)目合作關(guān)系，通過這種形式，合作各方參與項(xiàng)目的時(shí)候，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到雙贏或者多贏的目的。

（本文由中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)支持的“中國保障房發(fā)展高峰論壇”演講整理而成）