破解國有土地上房屋“暴力征收”

◎ 河北省石家莊市長安區拆遷改造辦公室 單逢朝

目前我國正處在工業化、城鎮化快速發展的重要階段。在推進城鎮化進程中，大量的征收、安置工作是必然的。在實施房屋征收和搬遷的過程中，曾經出現了一些“暴力征收”的惡性案件，有的甚至嚴重損害了被征收人的人身、財產權益；還有的是通過將被征收人的房屋中斷供水、供熱、供氣、供電或者中斷道路通行的方式，造成被征收人生活不便，從而迫使被征收人搬遷。這些行為不僅損害了被征收人的合法權益，也造成了惡劣的社會影響，妨害了房屋征收補償工作的順利進行，不利于社會的和諧穩定。因此，認真總結和研究征收安置工作，對于進一步規范征收行為，使征收安置真正做到以人為本，依法行政，切實維護人民群眾在城鎮化進程中的實際利益具有十分重要的現實意義。

一、角色錯位致沖突升級

房屋征收中的種種爭議、矛盾和利益沖突，在很大程度上源于有些地方政府在征收中的角色錯位，源于行政權力的濫用。正確把握政府在征收中的角色定位，科學地配置和規范權力，才能做到既不影響城鎮化進程的推進，又切實維護好被征收人的合法權益，實現通過征收改善人民群眾的居住條件和環境以及提升人民生活水平。

被征收人拒絕搬遷的原因是復雜的，有的確實存在現實的困難，有的對房屋征收補償工作不理解，或者對于補償不滿意等。針對這些復雜的現實情況，從事房屋征收與補償工作的單位和工作人員應當盡量進行協調、說服、宣傳工作，促進群眾對征收的理解和支持，進一步改進自身的工作方式方法，嚴格依照條例規定的程序和要求從事征收與補償工作，充分考慮群眾的現實需要，盡量較少強制，爭取做到和諧搬遷。

政府是征收的主體，地方政府與《征收條例》的脫節，沒能貫徹重要的“以人為本”征收理念自然把心思全部花在了如何完成城鎮化的規劃上，乃至忽略了應有的“執政為民”精神。“沒有拆遷就沒有新中國”折射出地方官員在征收問題上有著堅實的官意基礎，“不拆遷，吃什么”也暴露了地方官員的普遍心態。“我行我素”依然是部分地方政府的拆遷理念，“權力威脅”依舊是一些地方政府的拆遷手段，“野蠻暴力”還是一些地方政府的殺手锏。為了防止暴力事件的發生，《征收條例》中明確規定任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。條例對部分禁止性行為進行了列舉，但是并不局限于所列舉的這些行為，如果實施征收搬遷工作的單位或者個人采用其他非法方式強迫被征收人搬遷的，也同樣應當給予相應的處罰。這就把打擊犯罪和預防暴力有機的結合起來，更有利于實現和諧征收。

二、對于上述的違法行為，將按以下形式承擔相應的法律責任

1、行政機關及其工作人員在行使行政職權時造成損失的，依法承擔賠償責任，主要包括行政賠償和民事賠償。

行政賠償。依照《國家賠償法》的規定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時侵犯人身權、財產權應當予以賠償的，屬于行政賠償。如果市、縣級人民政府，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門，房屋征收部門委托的房屋征收實施單位以及工作人員在從事房屋征收補償工作時違反規定，造成損害的，應當依照《國家賠償法》的規定承擔行政賠償責任。《國家賠償法》第七條規定：“行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關。兩個以上行政機關共同行使行政職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，共同行使行政職權的行政機關為共同賠償義務機關。法律、法規授權的組織在行使授予的行政權力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，被授權的組織為賠償義務機關。受行政機關委托的組織或者個人在行使受委托的行政權力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，委托的行政機關為賠償義務機關。賠償義務機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關為賠償義務機關；沒有繼續行使其職權的行政機關，撤銷該賠償義務機關的行政機關為賠償義務機關”。因此，市、縣級人民政府，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門及其工作人員在房屋征收補償工作中違反規定，造成損害的，該行政機關為賠償義務機關。房屋征收部門委托的房屋征收實施單位及其工作人員，在承擔房屋征收與補償工作時違反規定，造成損害的，房屋征收部門為賠償義務機關。

民事賠償。《國家賠償法》第五條規定：“屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任：（一）行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為；（二）因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生的；（三）法律規定的其他情形。”因此，如果違反規定，造成損害的不是行政機關及其工作人員，也不是行政機關委托的組織或者個人，或者是工作人員與行使職權無關的個人行為致使損害發生的，則不屬于行政賠償的范疇，應當由其承擔民事賠償責任，依照有關民事法律的規定處理。

2、對直接責任人員，構成法罪的，依法追究刑事責任。

違反規定構成犯罪的，主要涉及《刑法》中有關侵犯公民人身權利和侵犯財產的犯罪。比如《刑法》第二百三十四條規定：“故意傷害他人身體的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致人重傷的，處三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。本法另有規定的，依照規定。”如果在房屋征收與搬遷過程中，工作人員使用暴力手段故意傷害被征收人身體的，就應當依照《刑法》第二百三十四條的規定予以處罰。再比如《刑法》第二百七十五條規定：“故意損害公司財物，數額較大或者有其他嚴重情節的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；數額巨大或者有其他特別嚴重情節的，處三年以上七年以下有期徒刑。”如果在房屋征收與搬遷過程中，存在故意毀壞被征收人財物的情況數額較大或者有其他嚴重情節的，就應當依照《刑法》第二百七十五條的規定予以處罰。

3、尚不構成犯罪的，依法給予處分。

處分是指國家行政機關根據有關行政法律規范的規定，并依照行政隸屬關系，對失職、瀆職的公務員給予的懲罰性處理措施，是國家機關內部的一種懲罰措施，一般不涉及行政相對人權益。依照《公務員法》和《行政機關公務員處分條例》的規定，我國處分從輕到重依次為警告、記過、記大過、降級撤職、開除六種。

4、構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

《治安管理處罰法》第二條規定：“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰。”因此，對于違反治安管理行為，尚不構成犯罪的，應當由公安機關依照《治安管理處罰法》的規定予以處罰。

三、破解國有土地上房屋“暴力征收”具體路徑設計

1、建立嚴格的監管機制。

現代政府是一個負責的政府，既要維護公共利益，也要維護公民生命財產安全；既要維護社會穩定和發展，也要承擔因違法失職而引起的后果。因此，對于部分政府官員的違法失職行為，必須給予嚴厲的查處；觸犯刑律的，應移交司法機關處理，決不能手軟。就城市房屋征收而言，制定一套科學、嚴密、明確、具體的權利義務體系即行為規范體系，是化解矛盾、防范糾紛的前提和依據。一個完善的征收體系離不開嚴格的監管機制，監管部門的監督約束效應起著至關重要的作用。

2、建立房屋征收與補償工作的監察制度。

行政監察是行政系統內部的一種專門監督，對于保證政令暢通、維護行政紀律、促進廉政建設、改善行政管理、提高行政效能有著重要的意義。加強對房屋征收與補償工作的監察，旨在防止和糾正違反規定的行為，督促有關政府及其工作部門依法行使職權、履行職責，規范征收人和參與房屋征收與補償活動的其他組織的行為，從而維護公共利益，保障被征收人的合法權益。

3、堅持程序正當原則。

程序正當就是要求政府要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。如在房屋征收與補償工作中，賦予被征收人在征收補償方案制定、房地產價格評估機構的選擇、補償方式的選擇等方面的知情權、參與權。同時，賦予被征收人在房屋征收決定、補償協議履行、補償決定等環節的行政救濟權和司法救濟權。所有這些都是為了讓有關各方能有機會在過程中表達訴求、發表意見，而程序正當是實現這一目的的重要保障，也是做好群眾工作，順利推進工作的重要條件。

4、堅持結果公開的原則。

在實施征收工作中，被征收人最反感的問題之一就是暗箱操作。因此，公開透明的征收工作就顯得極為重要。房屋征收決定公告后，房屋征收部門應當及時將房屋征收決定、征收部門、征收實施單位、征收補償方案及相關信息在征收范圍內公開張貼公布，接受社會監督。在征收實施過程中，房屋征收部門應當建立房屋征收補償檔案，將分戶補償情況向被征收人公布，對征收補償費用管理和使用情況的審計結果公布。信息公開越充分，越能取信于人，杜絕一切猜疑，以及不必要的盲目攀比，推進征收工作的順利開展。這樣既有利于社會各界加強對政府征收與補償行為的監督，也有利于被征收人之間相互了解情況，防止不公平、不公正的現象發生，也是相信群眾、把工作交給群眾、接受群眾評判，真正走群眾路線的重要體現。

5、堅持決策民主的原則。

作為被征收房屋的所有權人，被征收人有權參與到征收工作之中。根據實際應當組織被征收人和公眾代表，甚至是人大代表、政協委員，召開不同層次人員參加的座談會、聽證會、研究會。通過反復討論，對群眾合理的意見，應當認真聽取，并積極吸納，對不合理的意見要解釋清楚。要堅持一切從實際出發，系統全面地掌握實際情況，深入分析決策對各方面的影響，認真權衡利弊得失。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規范聽證程序，聽證意見要作為決策的重要參考。這些都是決策民主原則的具體體現。總之，要把聽證、征求意見的過程，當做一次宣傳方案，做好工作，提高認識的過程，為征收奠定基礎。被征收人通過參與能更深入了解政府決策為民的本質，在政府與被征收人之間建立起良性互動，爭取被征收人的理解與支持，改變或緩解被征收人由于不理解而導致的敵視態度。

6、加強對房屋征收實施單位的管理。

房屋征收工作是一項政策性、群眾性很強的工作，從事征收工作的人員如果對有關政策法規生疏、對征收業務不熟悉，或者責任心不強，容易造成失誤或損失。一方面，房屋征收實施單位從事房屋征收業務的人員，應經過房屋征收部門的專業培訓和考核，能熟悉掌握與征收相關的法律、法規、政策以及其他業務知識等。另一方面，房屋征收部門應當加強對受委托的房屋征收實施單位的指導、監督和檢查，促使其掌握政策、熟悉業務、接受群眾監督、遵守職業道德、規范征收行為、減少矛盾糾紛，保護被征收人的合法權益。

7、加強征收法規的宣傳教育。

糾紛的發生與當事人的法治意識和法律素養有著密切聯系。法治意識強和法律素養高的人，不但通曉自己在征收活動中的權利和義務，還熟悉維護自身合法權益的手段，遇事理智，沿法治軌道行為。加強征收法律法規的宣傳教育的目的，就是加強征收當事人的法治意識，提高法律素養，使當事各方自覺遵循法治軌道參與征收，以及解決可能發生的糾紛。加強征收法律法規的教育，可通過廣播電視、報刊等媒體舉辦專題知識講座，或以張貼宣傳畫、散發宣傳單冊等形式開展。

8、正確對待征收中的“釘子戶”。

萬事皆有因，對于城市房屋征收中“釘子戶”一定要查明緣由，實事求是的予以處理。對于家庭確實困難、因某種情況僅靠征收補償無法使其達到正常生活水平的，可以通過民政或社會保障渠道予以征收補償外的補助。如果政府放下身段和百姓耐心協商、平等對話，如果更多的考慮到被征收人的人身安危，野蠻征收不會有生存的土壤。

9、以積極的態度處理糾紛。

事實上，作為項目征收的行政管理部門，對有關的民事糾紛更知情，協調處理起來有其獨到的優勢。因此，政府部門應當本著“執政為民”理念，對于與本部門職責有關的民事糾紛，大膽地居中調解，以盡快化解矛盾，維護社會的安定團結。防范和化解城市房屋征收中的矛盾和糾紛，是維護社會穩定、促進社會和諧的重要內容。