二胎的官方路線圖

韓永

在“十二五”對中國人口政策的描述中，翟振武貢獻(xiàn)了關(guān)鍵的一個詞。

“現(xiàn)在的說法是堅(jiān)持和完善現(xiàn)行生育政策。原來說的是‘調(diào)整，這是我給改的。‘調(diào)整含有對原來否定的意思，‘完善是說讓政策更好地適應(yīng)實(shí)際情況。”翟振武說。

“這個‘完善主要說的是放開。”翟振武告訴《中國新聞周刊》，從決定將這一說法寫入“十二五”規(guī)劃時起，人口政策的調(diào)整就已經(jīng)進(jìn)入中央層面的考量。

今年4月26日下午，中共中央政治局就世界人口發(fā)展和全面做好新形勢下我國人口工作進(jìn)行第二十八次集體學(xué)習(xí)。中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院院長翟振武和國家人口計(jì)生委新聞發(fā)言人就這個問題進(jìn)行了講解。翟振武的另一身份，是中國人口學(xué)會的常務(wù)副會長。該學(xué)會的會長，是國家人口計(jì)生委前任主任張維慶。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，翟振武說，人口政策的完善勢在必行。對于今年將開始“單獨(dú)二胎”試點(diǎn)的傳言，他說：“（試點(diǎn)）是這個月還是下個月，今年年末和明年年初，有什么區(qū)別？”

地方的準(zhǔn)備工作正在悄悄進(jìn)行。復(fù)旦大學(xué)一位社會學(xué)教授告訴《中國新聞周刊》，上海市已經(jīng)做好一切準(zhǔn)備，只待中央一聲令下，馬上投入試點(diǎn)。

失信的數(shù)據(jù)

中央的這個“令”，按照傳說中的計(jì)劃，本應(yīng)在今年下達(dá)。

國家計(jì)生委一位專家委員會委員告訴《中國新聞周刊》，此前流傳的 “單獨(dú)二胎”試點(diǎn)“三步走”計(jì)劃基本屬實(shí)，即在“六普”結(jié)束后，在2011年放開第一批試點(diǎn)，第二批和第三批也將在“十二五”期間相繼展開。“但‘六普打斷了這一進(jìn)程。‘六普數(shù)據(jù)出來后，對它的爭論又花了一些時間。最主要的爭論，是對它的不信任。”

中國人口學(xué)會副會長彭希哲告訴《中國新聞周刊》，按照“六普”的數(shù)據(jù)往前推，可以算出中國過去15年的總和生育率是1.5左右。“如果真是這么低，就是一個極低的生育率。和英國、法國一樣低了。那就不是要不要調(diào)整（生育政策）的事，而是馬上要調(diào)整。”

而中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州透露的情況是，在“六普”數(shù)據(jù)公布之后，他依據(jù)“六普”的原始數(shù)據(jù)，推算過去10年的生育率，得出的結(jié)果是1.4多。“最高的是2000年，1.49；最低的是2001年和2003年，1.37；2010年是1.41。”“根據(jù)現(xiàn)有公布的人口總量和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，推算生育水平的變動過程并不困難。”

但和過去每一次普查數(shù)據(jù)的遭遇一樣，“六普”數(shù)據(jù)也遭遇了信任危機(jī)。焦點(diǎn)還是出生人口的漏報(bào)率。“2009年國民經(jīng)濟(jì)年報(bào)顯示，中國0～14歲的人口是2.58億，占總?cè)丝诘?8%以上，‘六普說是2.22億，一年就減少了3600萬？”國家計(jì)生委專家委員會委員、南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所教授原新表示了他的質(zhì)疑。

一位參與“六普”數(shù)據(jù)調(diào)查的北京某街道工作人員告訴《中國新聞周刊》，依自己參與這項(xiàng)工作的體會，確有很多因素會影響“六普”數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。“人口普查員多是社區(qū)的樓長或居民代表，有的年齡偏大，素質(zhì)參差不齊。有的人會漏問一些信息，不好意思再問，就會自己編；有的戶去了幾次沒人，失去耐心，就會照抄派出所提供的戶主姓名底冊，不夠的信息就編。”

這些收集上來的信息，又可能在上報(bào)的過程中走樣。據(jù)《中國新聞周刊》了解，普查經(jīng)費(fèi)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，通常以被調(diào)查對象的數(shù)量為準(zhǔn)，這給了基層組織者修改數(shù)據(jù)以換取更多經(jīng)費(fèi)的動機(jī)。

對地方政府的人口考核指標(biāo)，是另一個影響數(shù)據(jù)如實(shí)上報(bào)的因素。《中國新聞周刊》發(fā)現(xiàn)，有些地方的普查數(shù)據(jù)，正好“卡”在上級為其制定的人口指標(biāo)上。“五普”時，全國總?cè)丝诒鹊胤缴蠄?bào)的人口之和多出了2072萬人。

基于以上考慮，每一次人口普查之后，除了原始數(shù)據(jù)，還會有一個修正數(shù)據(jù)。修正的過程通常會參考能提供輔證的其他數(shù)據(jù)，比如小學(xué)入學(xué)率等。由于數(shù)據(jù)之間缺少必然的邏輯聯(lián)系，這一過程常伴有一些人為的估計(jì)。比如“五普”的原始生育率為1.22，但官方承認(rèn)的數(shù)字為“十五”期間的1.8左右，“十一五”期間1.7左右，現(xiàn)在是1.65左右。

與原始數(shù)據(jù)一樣，修正數(shù)據(jù)同樣不足以服眾。北京人口學(xué)會副會長、北京大學(xué)社會學(xué)系教授郭志剛說，在出生人口的修正上，他認(rèn)為有點(diǎn)調(diào)得過頭了。“老怕出生漏報(bào)嚴(yán)重，怕調(diào)不到位。以前修正的比例高達(dá)25%～30%，現(xiàn)在幅度有所下降，也有10%左右。”

原始數(shù)據(jù)和修正數(shù)據(jù)，讓中國的人口數(shù)據(jù)陷入了一個“羅生門”。“現(xiàn)在沒人能說得清楚中國的生育率。說高了有人不同意，說低了也有人不同意。而社會科學(xué)又不同于自然科學(xué)，可以通過模型的計(jì)算得出一個確定的數(shù)字。”國家計(jì)生委專家委員會委員原新說。

然而“六普”的數(shù)據(jù)分歧，遠(yuǎn)不如“五普”激烈，“對生育率的分歧，就在1.4～1.8之間，這不影響對人口形勢做出大的判斷，”上文提到的國家計(jì)生委專家委員會委員告訴《中國新聞周刊》：“對于國家經(jīng)過修正公布的1.65左右的總和生育率，學(xué)術(shù)圈也大體上能夠接受。”

翟振武告訴《中國新聞周刊》，他認(rèn)為現(xiàn)在的總和生育率為1.63。“我覺得中國的人口頂峰不會超過15億，放開的思路是沒錯的。”

數(shù)量與結(jié)構(gòu)

對于生育政策調(diào)整的思路，業(yè)內(nèi)主要有幾種觀點(diǎn)：一是直接放開二胎；二是在放開二胎之前再設(shè)一道卡；三是完全放開。基于風(fēng)險(xiǎn)控制和逐步推進(jìn)的一貫邏輯，完全放開的方案從來沒有進(jìn)入決策者的視野。

對于在二胎放開之前是否還要再設(shè)一道卡的問題，涉及到人口的數(shù)量與結(jié)構(gòu)在決策者心目中的排序，以及對民眾真實(shí)生育意愿的判斷。

多位受訪學(xué)者在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，生育政策要放開的一個核心邏輯，是隨著計(jì)劃生育政策的推進(jìn)，加上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律使然，出生人口的數(shù)量逐漸減少，而在五六十年代高峰期出生的人群則相繼進(jìn)入老年期，這使得老年人口在總?cè)丝诘谋戎刂饾u增加，社會撫養(yǎng)比不斷提高，在不久的將來，會讓尚未富裕起來、社會保障尚不健全的的中國難以承受。而放松人口政策，讓出生的人口增加，可使得勞動人口在將來不至于下降到可憐的比例。

但也有人認(rèn)為，這一邏輯不能成立。中國人口學(xué)會常務(wù)副會長翟振武說，放松人口政策對老齡化的緩解只能是杯水車薪。“如果從現(xiàn)在開始放開二胎，到中國老齡化最為嚴(yán)重的時候，可以緩解兩到三個百分點(diǎn)。比如從28%下降到25%或26%。”

南開大學(xué)教授原新的測算也不樂觀。他說，現(xiàn)在不管生育政策如何放開，民眾的生育意愿也很難到達(dá)2。“如果政策放開后，生育率能夠達(dá)到1.8的話，未來50年（中國的老齡化）最多降一個百分點(diǎn)多一些。但是有什么意義？還是個高度老齡化。”根據(jù)他的預(yù)測，到2050年，中國60歲以上人口比例將達(dá)到34%。

但中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州認(rèn)為，一方面，上述觀點(diǎn)似是而非，另外，也不能因放開對老齡化收效甚微就棄之不用。“關(guān)鍵是你是要看50年呢，還是要看200年？”2004年，原新曾借助聯(lián)合國對未來世界人口預(yù)測的模型，對中國的人口形勢做出過一個“大膽”的預(yù)測：若中國一直保持1.5的總和生育率，300年后，中國的人口總數(shù)將是0.75億。

但這些只是對未來的預(yù)測，而決策者更愿意看到現(xiàn)實(shí)。從現(xiàn)實(shí)來說，中國至少在未來的很長一段時間，不會感受到勞動力的短缺。“六普”數(shù)據(jù)顯示，中國2010年15～64歲的人口為9.39億。“這個數(shù)字能維持到2011～2012年，然后開始減少。但這是一個緩慢的過程，比勞動人口增長的過程要緩慢。”原新說。

結(jié)構(gòu)的威脅遠(yuǎn)在天外，數(shù)量的威脅卻近在眼前。中國人口學(xué)會副會長彭希哲說，決策者視野所能看到的，還是一個擁擠的中國：城市里擁擠的交通，農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)的艱辛，大量難以就業(yè)的大學(xué)生，能源的大量進(jìn)口，種種數(shù)據(jù)顯示，龐大的人口總量仍然是一個現(xiàn)實(shí)的壓力。“有人說，未來50年，人口的結(jié)構(gòu)矛盾將替代數(shù)量矛盾，我不同意。”原新在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“到2050年中國的人口還將在14億上下。數(shù)量問題始終伴隨著我們。”

數(shù)量與結(jié)構(gòu)之間內(nèi)在相克的關(guān)系，讓人口政策的調(diào)整陷入了兩難的境地：放開二胎，從長期來看，確可以改善人口結(jié)構(gòu)，緩解老齡化帶來的沖擊，但不得不長時間承受一個龐大的人口體量；而堅(jiān)持現(xiàn)有政策，任由出生率下降，將不得不眼睜睜地看著中國快速駛?cè)肜淆g化。

原新說，作為人口學(xué)者，這是他經(jīng)常的矛盾所在：“數(shù)量與結(jié)構(gòu)之間，不存在‘兩利相權(quán)取其重的可能性，只能是‘兩害相權(quán)取其輕。”

那哪個更“輕”？中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州提供了一個思路。他說，若目前放開二胎，中國的人口總量不會超過15億；若今后仍堅(jiān)持長期不放開二胎，老齡化將是目前的3倍以上。“哪個是中國難以承受的？肯定是后者。因?yàn)榍罢呶覀円呀?jīng)走過來了，但后者還不知道怎么走。”

但對于決策者來說，結(jié)構(gòu)與其任期幾乎毫無關(guān)系。而從現(xiàn)實(shí)來說，政策放開還需要考量的另外一個壓力是：若直接放開二胎，會有多少此前被抑制的生育意愿釋放出來。這是一個統(tǒng)計(jì)難題，它會因選擇對象的不同而呈現(xiàn)出很大的差異性；又會因受訪人的種種顧慮而很難得到真實(shí)的信息。

在定量遇阻的情況下，有人試圖借助于定性分析。多位受訪學(xué)者告訴《中國新聞周刊》，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的流動，正在消解生兒育女的傳統(tǒng)功能。“養(yǎng)老逐漸被社保所取代，勞力逐漸被機(jī)械所取代，宗族的影響力逐漸被經(jīng)濟(jì)的影響力取代。在‘產(chǎn)出遞減的同時，‘投入?yún)s逐漸增加，生兒育女的邊際效益正在遞減，它越來越成為一樁‘不劃算的買賣。”

但中國人口學(xué)會常務(wù)副會長翟振武說，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成生育意愿的下降雖是不爭的事實(shí)，但并不等于就下降到很多人想象的程度。“如果按照國際的標(biāo)準(zhǔn)，按中國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)、教育等影響生育水平因素的考量，中國目前的生育意愿起碼是2.4個。而現(xiàn)在的生育率只有1.63個。”

超生是決策者的另一個顧慮。“如果我說放‘雙獨(dú)（父母雙方均為獨(dú)生子女的可以生二胎），可能很多人‘單獨(dú)都放了；我說放‘單獨(dú)，很多人可能把二胎都生了。如果我放二胎，可能都不止二胎了。在政策制定的時候，決策者會把政策制定得緊一點(diǎn)，加上一點(diǎn)超生，正好達(dá)到我的目標(biāo)。”彭希哲告訴《中國新聞周刊》。

在上述邏輯下，生育政策的放開注定要采取一種“保守療法”：在放開二胎之前，再設(shè)置一道“關(guān)卡”。

方案的博弈

這道“關(guān)卡”怎么設(shè)？翟振武說，這種設(shè)置既要考慮不造成擁擠效應(yīng)，又要保持政策的連續(xù)性。

2004年，由中國人民大學(xué)人口發(fā)展與研究中心教授顧寶昌領(lǐng)銜的“21世紀(jì)中國生育政策研究”課題組，向中央提交了一份《關(guān)于調(diào)整我國生育政策的建議》，提出了一個為期約15年的“分類實(shí)施、逐步放開、兩步到位”的調(diào)整方案。分為兩步：第一步：從2005年開始，允許夫婦雙方一方為獨(dú)生子女的家庭生育兩個孩子；第二步：在第一步順利實(shí)施的基礎(chǔ)上，從2010年起進(jìn)一步過渡到每對夫婦可生育兩個孩子。為了避免在短期內(nèi)可能的“出生堆積”現(xiàn)象，方案建議，首先允許35歲以上已婚婦女生育兩個孩子，以后每年降低1歲，直到2020年全面允許一對夫婦生育兩個孩子。

該方案的第一步，大體就是目前待產(chǎn)的“單獨(dú)二胎”方案的雛形；但方案的第二步，引發(fā)了激烈的爭論。翟振武說，以年齡作為生育的門檻，至少存在兩個方面的缺陷：一、容易造成擁擠效應(yīng)。“誰到了這個年齡，誰就會搶著生，擁擠在所難免。”二、沒有考慮個體的差異，可能會造成事實(shí)上的不公平。“有的人過了35歲還能生，有的過了35就生不了了。”

相比之下，“單獨(dú)”就沒有明顯的缺陷。“‘單獨(dú)是一個婚姻的類別。不管你多少歲，只要屬于這個類別，就可以生。所以你不著急，不用在那兒搶。”

翟振武說，這也能保持一種政策的連續(xù)性。“以前有個‘雙獨(dú)，放了一部分人，但是極少；現(xiàn)在‘單獨(dú)放了，覆蓋了前一個類別；以后全面放開時，就剩下一部分人了。這是個漸進(jìn)的過程，后一類要覆蓋前一類，我們把這個叫‘浸潤式的過程，是個‘無縫鏈接。”

翟振武說，“單獨(dú)”方案的論證，是一個繁瑣而復(fù)雜的過程。“要考慮政治、行政能力、全國地域差異、政策的銜接、擁擠效應(yīng)、目標(biāo)總量等，很多東西要考慮。還要去測算，左一方案右一方案。對真實(shí)情況還要有確切的了解。比如有人說民眾的生育意愿很低，據(jù)我們調(diào)查的結(jié)果，城市里想生兩個孩子的比例是52%～56%。”

這次政策調(diào)整，正好趕上中國第四次人口出生高峰，如何錯峰也是一個重要的考量。翟振武說，這次高峰會在2011年到2012年達(dá)到頂峰。

對于斷斷續(xù)續(xù)釋放的試點(diǎn)省份傳聞，翟振武說，其實(shí)對于國家來說，先放哪個省，后放哪個省，對全國的影響都是微乎其微的。“全國的問題只是我不要‘一刀切，要分批放。但在批里面，誰在第一批，誰在第二批，對全國無所謂。它不取決于各省的論證報(bào)告，而取決于決策者的報(bào)告。”

按照原新的說法，調(diào)不調(diào)整生育政策，哪個省調(diào)整，是中央說了算，不是國家人口計(jì)生委說了算。至于政策怎么調(diào)，則由各省人大修改本省的《計(jì)劃生育管理?xiàng)l例》，“《條例》能不能在人大通過，還很難說”。

（王秋思對本文亦有貢獻(xiàn)）