搭建住房保障制度的金融支撐平臺
——國外典型住房保障制度比較分析與借鑒

◎ 北京大學房地產發(fā)展研究基金中心 劉 艷

近幾年來，房地產業(yè)，特別是住宅產業(yè)在我國始終是備受矚目的熱點話題。然而住房價格節(jié)節(jié)攀升及中低收入者住房困難等問題并非中國獨有，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，解決中低收入家庭的基本住房問題都是在經(jīng)濟增長過程中必不可少的發(fā)展環(huán)節(jié)。市場經(jīng)濟背景下，住房問題不再僅僅是一個經(jīng)濟問題，而更是一個社會問題，相比較如美國、英國、日本、瑞典等發(fā)達國家近百年的住房保障制度發(fā)展，我國相關領域的制度建設實屬年輕，我們有必要站在前人發(fā)展的基礎上取人之長，補己之短。

美國：以法律為制度基礎，以金融為保障工具

美國作為目前世界上經(jīng)濟最發(fā)達的國家，崇尚市場經(jīng)濟的典型國家，其住房產業(yè)在二戰(zhàn)以后得到大規(guī)模的發(fā)展，居民的住房消費水平非常高。政府積極利用市場杠桿和法律手段大力扶持本國的住房產業(yè)，基本形成了住房供求以市場機制為主，政府參與為輔的住房制度。

美國住房政策制度的階段性強，主要體現(xiàn)在不同時期制定的法律法規(guī)上，1933年頒布的全國工業(yè)復興法標志著美國公共住房計劃的啟動，該法包括授權使用聯(lián)邦資金解決低費用住房、清理貧民窟住房和生存房基地。隨后，1934年通過了國民住宅法，建立住房管理署； 1937年國會通過了第一個合眾國住房法。

縱觀美國主要住房政策的歷史演變，美國政府在解決中低收入家庭的住房問題上，主要手段體現(xiàn)為：政府直接投資或為企業(yè)提供優(yōu)惠條件鼓勵其建設公共住房、對低收入者進行租金補貼、租金優(yōu)惠券、發(fā)展購房信貸保險制度等等。在實行機制上也通過科學精確的設計，在政府負擔、開發(fā)商及銀行利益、住房保障對象的權益三者之間達成了相對的利益平衡。特別值得一提的是，美國高度發(fā)達的金融產業(yè)也為政府解決住房問題提供了新的途徑，利用發(fā)達的金融機構，采用先進的抵押貸款方式，解決中低收入者的住房資金問題。但是，我們也要看到其中金融風險的存在，過度開發(fā)住房消費信貸市場會導致一系列的金融危機出現(xiàn)，2007年8月爆發(fā)的對世界經(jīng)濟產生重大影響的美國次級債危機就是最典型的例子。

英國：在住宅產權私有化進程中不斷平衡政府干預與市場調節(jié)

英國是最早建立資本主義制度和實行市場經(jīng)濟的國家，其住房政策和制度的歷史演變過程也最長。英國對住房的關注可以追溯至十九世紀中期，1868年的勞工住房法規(guī)定了政府清理貧民窟的責任，但是直到1914年以前，英國所有住房都是由市場供給。1979年撒切爾夫人執(zhí)政后，開始大力推行住房私有化政策，相繼頒布了1980年的《住房法》、1984年的《住房與建筑法》、1986年的《住房與規(guī)劃法》，為地方政府出售公房和居民購買公房提供了法律依據(jù)，同時將過去抑制私房出租的政策改為適度鼓勵私房出租，以此緩解住房緊張。到二十世紀末，英國私人擁有住房的比例達到67%，20%的居民租賃公共住房，另有10%的居民租賃私人住房，可見，英國的住房政策，特別是公共住房制度的建立和實施已經(jīng)取得非常良好的效果。

英國涉及住房產業(yè)的政府機構主要有財政部、環(huán)境交通部門、社會福利保障部，并且扶持發(fā)展非營利性組織，如：住房協(xié)會、住房金融互助會。各公共部門和社會組織的協(xié)調合作，以及中央與地方政府在財政、具體管理問題上的規(guī)范合作都為英國住房產業(yè)發(fā)展和實現(xiàn)住房保障福利起到極其重要的組織作用。實行針對低收入群體低租金政策、針對部分中等收入的公平租金策略、配合其他社會福利種類追加貧困家庭住房補貼，運用金融信貸工具為福利群體提供住房資金。總體上，英國住房福利經(jīng)過了從“普遍補貼”到“針對性補貼”的分化過程，在維持房屋產權私有化趨勢中，合理運用市場調節(jié)工具，科學規(guī)劃住房“自有—租賃”結構格局。

瑞典：堅持普惠原則，追求高品質的住宅保障

瑞典是典型的高福利國家，被譽為“福利國家之窗”，推行高福利、高消費、高工資的“三高”政策。瑞典獨特的混合經(jīng)濟模式和社會保障制度發(fā)展基礎，使得該國的住房保障制度獨具特色。瑞典的住房保障不主張區(qū)別對待而是堅持普惠原則。瑞典政府住房保障政策的致力于給每個人提供一所足夠寬敞和舒適而且環(huán)境優(yōu)美的住所；強調居住質量力求達到現(xiàn)代化標準，把獲得符合標準的住房看作人們的社會權利。住房補貼是瑞典住房保障制度方面最主要的政策措施，大體包括房租補貼、稅收優(yōu)惠、貸款利息補貼等方式。

瑞典早在十九世紀就出現(xiàn)了針對農民的抵押貸款利息免稅，后來在國家的支持下建立了抵押銀行。在二戰(zhàn)結束后，瑞典住房保障制度發(fā)生戰(zhàn)略性的變革，政府通過貸款補貼和“第三”貸款(利率3.5%)等金融工具，使政府國有企業(yè)代替私有企業(yè)在住房供應中的主導地位，在此階段政府對市場的全面干預最為突出，政府作用的擴大首先表現(xiàn)在新機構的設置上對中央和地方政府住房機構的強化。在政策手段等方面也都達到了新的高度。1945年，瑞典提出了“低資金和低租金計劃”住房政策，形成了瑞典二十多年住房政策的框架，明確提出消滅住房短缺，改善存量住房，進行城市更新；提高建筑面積標準；改善住房設備；運用政府行為降低租金，使寬敞、現(xiàn)代的兩居室住房的租金保持在占工人平均工業(yè)工資收入的20%以內；鼓勵住房建設的公共金融；加強地方政府在社會保障中的作用；向住戶、住房協(xié)會和地方政府提供貸款以抑制住房建設的投機行為。二十世紀八十年代以來，瑞典住房保障政策不斷朝向市場化方向發(fā)展，但在減少住房補貼的同時也使得瑞典經(jīng)歷著住房高成本和住房低建設量的困難階段。

日本：明晰中央和地方政府的住房保障行政責任關系

與很多西方國家相比，日本可居住土地上人口密度較大，在人口結構方面與我國有類似地方。日本在發(fā)展本國經(jīng)濟的同時非常重視住房產業(yè)以及保障性住房的建設與發(fā)展，如何在有限的可居住土地面積上實現(xiàn)“人人有房住”成為制定相關政策的基本目標。

二戰(zhàn)后的日本為彌補由于戰(zhàn)爭損耗而造成的住房短缺，通過立法方式引進公有資金，大量建設住房，二十世紀六十年代開始執(zhí)行住房產業(yè)化政策，自1955年到1990年，日本經(jīng)歷了35年的地價連續(xù)上漲，當九十年代中后期房地產泡沫開始破滅時，日本住房政策展開調整。就在整個住房產業(yè)高速發(fā)展，地價、房價連續(xù)攀升的背景下，日本并沒有忽視普通居民，特別是中低收入家庭的住房保障問題。日本運用財政和金融手段創(chuàng)造出獨特的住房金融公庫模式，向低收入家庭提供長期低息的住房消費金融支持，其貸款的年利率通常是4.1%～4.6%，平均利率要比商業(yè)銀行貸款低30%左右，貼息部分則由公共財政部門承擔。近五十年來，此項貸款已經(jīng)惠及近2000萬家庭。另外，日本通過頒布住房建設規(guī)劃法、公營住房法等法律法規(guī)，明確中央和地方政府在住房保障方面的行政責任。隸屬于中央的都市基盤整備公團主要負責中心城市的住房保障，隸屬于地方政府的住房供應公社則主要針對本地區(qū)情況開展相關建設和管理工作，同時，國家在必要的時候要對地方政府給與財政、金融等技術援助和政策援助。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，日本基本形成了以上述“公社”、“公團”、“公庫”共同構成的住房保障制度。

啟示與借鑒

盡管上述國家的經(jīng)濟社會背景各不相同，但通過總結和比較各國典型住房保障制度，我們不難發(fā)現(xiàn)在面對解決住房保障問題時，各國在政策理念、制度構想、內容和方法等方面上都具有若干共同特征：

1.在政策理念方面，各國在住房保障體系的建構初衷都在于實現(xiàn)本國居民“居者有其屋”的基本目標，都認識到住房的商品性和公共性兩大本質屬性，明確了政府對這類特殊“商品”市場進行干預具有必要性與合法性。

2.在方法工具層面呈現(xiàn)出多元化趨勢。在解決工具方面，綜合運用公共管理工具和市場經(jīng)濟手段已成為各國解決住房問題的共識，通過立法和成立專門的公共部門保證中低收入者的住房福利。特別是充分利用金融工具在住房保障過程中的應用，住房保障是一個需要大規(guī)模資金投入的公共事務，局限于依靠政府財政支持必定會自縛手腳。

我國2010年中央財政安排的保障性住房建設資金為792億元，2010年保障房的總體投資高達8000億元，剩下的7000多億元的資金均需要地方政府投入。

2011年中央明確提出計劃建設保障性安居工程任務是1000萬套。相比2010年的580萬套，增長72.4%。如果明年的保障房計劃可以順利實施，商品住宅與保障房的比例幾乎達到1∶1，同樣體量的保障房所需的投資資金高達1.4萬億元。如此龐大的資金需求由地方政府自己獨自支撐幾無可能，1.4萬億元已相當于地方政府全年的土地出讓收入，而且前提是土地市場價格維持在2009年、2010年的高峰期。

因此，只有建立起適度靈活的住房保障投融資平臺，并且銀行、基金、保險等資金和民營企業(yè)資金都可通過投融資平臺參與進來，才能給我國住房保障制度的全面建立與完善提供扎實的經(jīng)濟基礎。