住房保障需要新思路新舉措

◎ 中國社會科學院經濟研究所 汪利娜

近年來房價的快速上漲使住房保障問題成為民生問題關注的焦點。2011年國家雖推出興建1000萬套保障性住房的計劃，但從我們的實地調研，發現保障性住房建設和實施中存在的諸多問題：一是土地供給不足，各城市土地儲備規模之大卻沒有為保障性住房提供充足的土地；二是城市拆遷補償制度不健全，增加了城市棚戶區改造和舊城改造的難度；三是長期低成本資金不足。四是保障性住房的分配不公加劇了收入分配不公、浪費了公共資源、弱化了政府住房保障能力。我們認為短期突擊性的大規模保障性住房建設固然重要，但面對中國城市化遠沒有完結所帶來的巨大住房需求，住房保障任重而道遠，更需要有長遠的大思路和有效的制度安排。

一、市場調控與住房保障“兩手都要硬”

住房保障是住房領域的社會保障，是政府為彌補市場“失靈”，通過運用經濟、行政和法律手段，為保障滿足全體國民的基本住房需求所做出的多種制度安排。住房保障是政府不可推卸的責任，但并不意味著政府包辦，針對不同的收入群體，政府履行責任的方式應有所不同，針對高收入群體，其住房問題完全可以由市場解決，而無須政府參與；對于社會絕大多數中等收入群體來說，政府可以從供給或需求面入手為其住房權的實現提供支持；對于低收入群體及其他弱勢群體來說，政府為其基本住房需求提供特殊的救助，即住房保障具體政策目標為“高端有市場、中端有扶持、低端有救助”。換言之，住房保障的對象不同，政府實施保障的方式也有所不同。

許多人認為住房“雙軌制”就是保障歸保障，市場歸市場，兩者可分道揚鑣。其實，保障性住房和商品房市場雖服務的對象不同、供給方式不同，在住宅市場各有其位，各有其功能，但也不是涇渭分明，互不關聯。保障性住房與商品房住兩者是對立統一、相互轉化或互為補充。表面兩者上矛盾對立、分享資源與市場份額，但實則相輔相成。首先，兩者的目的是一致的，都是為了解決國民的“住有所居”的問題。其次，兩者是互為因果、互為補充的。住宅市場的商品房價格越高，可支付的商品住宅越少，政府直接供給的保障性住房的需求越大，政府的負擔越重；住宅市場越規范，商品房價格越合理，可支付性越高，保障性住房的需求越小，政府負擔越輕。因此，推進住房保障中，抑制高房價、低密度的別墅、一戶多套住房是中國現階段或城市化沒完結前的現實選擇。再次，兩者的對立表現為資源的分離與分配上。在土地既定的情況下，高檔房、別墅開發建設越多，中低價位商品房和保障性住房可占用的土地相對減少，因此，保障性住房與商品兩者不可顧此失彼，雙軌并行，才能保障一個國的生產與消費、社會與經濟發展的兩個輪子安全、高效運行。

二、建立以公共租賃住房為核心的住房保障體系

目前，我國保障性住房的供給主要可分為出售型和非出售型保障性住房供給。出售型保障性住房包括經濟適用房和限價商品房；非出售的住房包括廉租房和公共租賃住房。

出售型保障性住房雖然可以短期內緩解政府提供保障性住房的資金壓力，但是其弊端也是顯而易見的：（1）收入不透明、保障對象難認定，甚至許多城市的兩限房、經濟適用房成公務員房和“特權房”，加劇收入分配不公；（2）出售型保障性住房是一次性房屋買賣交易，但居民的收入是動態變化的，這導致退出機制難以建立，且增加政府公共管理的成本；（3）出售型保障性住房在一定期限后可上市交易，買賣差價形成巨額資本收益誘發“尋租、創租”行為泛濫；（4）保障房出售后成為個人私有財產，導致政府可支配和供給的公共資源（土地、房源）不斷減少，這無疑是對國有土地資源和政府財力的極大挑戰。此外，出售型保障性住房供給的不斷增加或供給的大起大落，對房地產市場的穩健也會產生影響。短期內出售型保障房的急劇增加，有增加投資、就業之功效，也會影響局部的商品房市場；長期看住房數量與人口數量有著密切關系，特別是在人口增長停滯以后，住房總量與住房數量的不均衡，會造成房價的劇烈波動，對住宅市場和整體經濟穩定造成不利影響。

鑒于經濟適用和限價房存在的諸多弊端，我們認為，應當減少我國保障性住房的種類，大力發展公共租賃房，以公共租賃住房作為政府對中低收入群體提供實物住房保障的主要方式。這種方式不僅有利于實現保障性住房的循環利用，節約土地資源和公共資源，而且有利于住房市場的穩定。

三、完善和構建住房保障體制的具體措施

1、深化土地制度改革。土地具有資源、資產和資本三位一體的特殊性，使其成為抑制房價上漲過快，確保保障性住房的土地供給和開發建設的重中之重。土地制度改革必須從產權、交易、管理多個環節入手。

首先，國家應通過新的立法構建多元土地產權分立的平等權益和市場地位。所有的集體土地和國有土地，都可平等地進入農地、城鄉建設用地交易市場，允許農村集體建設用地土地以有償出讓、作價出資（入股）、租賃、聯營、抵押等方式出讓，改變現行“一口進一口出”政府的行政壟斷和政府土地市場“最大做市商”的地位，以消除絕對壟斷產生的腐敗和價格扭曲。

其次，應按土地用途，構建多種土地交易市場，包括商品住宅用地市場、非居住類商業用地市場（寫字樓、商廈、文化娛樂等）、工業用地和公益性用地市場，以保障土地供給規模、價格和買方賣方供求信息公開透明度，避免信息不對稱影響市場預期。

再次，隨著土地市場的完善（產權登記、建檔、土地規劃、用途、交易規則的制定等），政府應退出從現行直接參與征地、儲地和賣地，限定政府權力為“產權保護、信息公示、調控總量、土地用途、結構管制和維護市場秩序”等，以保障土地市場交換的公開、公正、公平，優化配置，真正從根本上解決合理地價的形成機制問題，抑制地價房價的非理性上揚。

第四，增加中低價位可支付住房和保障性住宅的用地的供給，嚴格土地出讓收益的管理，實行“收支兩條線”、專戶和比例管理，確保與民生相關的公共服務支出、重點項目占較大的比例。以促進政府職能從“投資型”向“服務型”政府的轉化。

2、探索和開拓保障性住房建設的融資渠道和金融工具。在我國城市化尚未完成之時，以公共租賃住房作為住房保障實物供給的主要形式，其面臨的最大問題就是資金問題。公共租賃住房建設具有資金需求量大，占用周期長等特點，僅僅依靠政府財政資金投入，或者其他單一方式都是無法滿足其資金需求的。通過金融創新、體制創新和產品創新，才能以更多市場化方式為政府加快保障性住房建設融通長期低成本資金。具體包括：

一是構建面向中低收入群體的政策性住宅金融體系。與時俱進地改革現行的住房公積金制度，促進其行政化管理體制向政策性金融轉變，規范其信貸范圍、信貸扶持的對象、資金用途、以保障百姓個人的互助儲蓄資金“取之有方，用之有道”安全和高效。

二是引導鼓勵商業銀行開展與國家住房產業政策相一致的金融服務。積極引導和鼓勵商業銀行、保險公司等其他金融機構介入與國家“住有所居”的產業政策相協調領域，這也應是金融機構綠色金融和企業責任的一部分。商業銀行可以以多種方式參與住房保障：實施差別信貸政策，對投資興建中低價位可支付住房、公共租賃住房的企業，在資本金要求、信貸額度、比例、借貸條件（期限、利率）應與其他商業地產、別墅高檔房企業有所不同。

三是應積極開辟資本市場，通過以公共租賃住房的租金收入作為穩定的現金流，創建保障性住房信托基金和資產證券化，為公共租賃住房建設提供長期穩定的資金來源。主管機構應引導對從事符合國家產業政策的信托基金和商業銀行開展證券化業務應給予政策扶持。

3、深化財稅體制改革，強化其住房保障功能。財政稅收是政府調節經濟、實現社會公平的重要手段。在政府財力不斷增強的情況下，政府應優化財政支出結構，健全監督機制（財政支出結構應經人大審批、向社會公開），以提高政府依法行政、合理行政的透明度。增強稅收的收入分配調節功能，積極推進對低密度高檔住宅、第二套住宅開征房產稅，將公共投資產生的外部效應——-房產增值收回來。深化收入分配、住房制度改革，規范公共人物的收入來源，建立官邸制，減少城鎮住宅消費中的非市場化供給，從制度建設上抑制侈靡和腐敗產生的變異性住房需求。

在中國轉變經濟發展方式中，政府應用運財政、金融、土地和稅收政策鼓勵和動員社會資金進入與民生相關的領域，特別是要細化公共租賃房“誰投資、誰受益”的政策，如對從事租賃性住房開發建設的企業能否在土地的取得上、土地價格上給予一定優惠政策，或企業提供20～30年租賃房期滿后可以將現有的土地改建為普通住宅；在金融方面能否給予長期的低息信貸支持；政府財稅政策可否給予貼息和稅收減免，這樣以較小的政府投入來撬動更多的民間資本介入，形成政府與企業的“雙贏”，以吸引和鼓勵更多的民營資本進入租賃房市場。著力解決國民關切的“住房難”、“就醫難”、“出行難”、“上學難”的問題，以滿足國民日益增長的物質精神文化的需求，這是國民經濟發展的動力，也是其發展的目標。