數字城管建設新模式
——服務型“一站式”模式

◎ 浙江網新幫德信息服務有限公司 葉立新 應衛平

1 服務型“一站式”數字城管總體思路

一站式數字城管的獨特之處在于提供一整套解決方案、一站式服務。依據多年從事數字城管的規劃、設計、咨詢、項目總包、系統集成、網絡工程、數字城管信息系統研發、城管通軟件研發、信息采集服務、系統運維服務等數字城管各個環節的經驗，依據多年從事市民卡、社區信息化等跨部門資源整合與共享的規劃、設計、咨詢和項目實施經驗，依據多年在仿真三維GIS平臺軟件研發、基礎空間地理信息采集、項目實施的經驗，我們積累了數字城管所涉及的各個方面的技術能力及經驗，在此基礎上提出了一站式數字城管服務模式。

數字城管涉及面廣，包括系統軟硬件環境建設、網絡建設、信息系統建設、城管通建設、基礎地理信息建設、部件普查建庫、信息采集、系統運維服務等。通常都由業主負責項目建設，通過招標選擇各個建設部分的承建單位，由業主負責管理和協調。有些地方采用BT投資模式，則由投資方取代業主在項目建設中的角色，但各個項目建設部分仍是轉包給各個不同的承建單位負責，投資方負責管理和協調。這樣的建設方式，各個建設部分相對獨立，很難從項目整體上考慮并優化，同時也勢必存在各建設部分之間的對接和協調問題，難免會出現扯皮現象，影響項目整體建設進程和質量。

采用一站式數字城管服務模式，完全由一個單位承建數字城管項目，則可以避免上述問題。首先，對數字城管的各個方面作為一個整體進行考慮、分析研究，提出優化辦法和技術，以最少的投入獲得最大的效益。其次，各個建設部分都由一家公司承建，避免了可能出現的扯皮現象，確保建設工程的整體質量和進度。無論是由政府投資建設，還是由第三方投資人以BT模式投資建設，或是以BT模式投資建設，均可以采用一站式數字城管服務模式。

一站式數字城管的建設內容與住建部標準的數字城管是相同的。所以總體架構也類同。一站式數字城管主要的特點在于提供一站式的服務模式，也就是說，不再是分裂地去看系統的各個組成部分，而是將各個組成部分作為一個有機的整體來考慮，并進行整體優化，在不降低建設質量和功能要求的前提下，降低建設和運維成本。

2 服務型“一站式”數字城管指導原則

在《建設導則》中的總則部分，住建部強調以下建設原則：要堅持以人為本，科學發展；要堅持標準、循序漸進；要注重實效，堅持創新；要堅持群眾參與，科學評價；要整合資源，勵行節約。這也是一站式數字城管的指導原則。此外，根據服務型“一站式”數字城管的思路和需求，還提出了以下建設原則。

2.1 標準化原則

一站式數字城管完全遵循住建部制訂的數字城管相關標準規范，并符合《建設導則》。一站式數字城管涵蓋了數字城管標準規定的所有功能要求，并在各地實施數字城管的經驗基礎上，歸納出了一套完整的數字城管業務需求。這樣既可以避免各地的需求變更和二次開發，又能夠體現標準化的價值，降低軟件開發費用，縮短項目建設周期。

2.2 節約原則

現在各級政府都在提倡建設“節約型政府”，倡導綠色、環保。而數字城管建設需要花費上千萬元的投資，盡管能夠取得很好的社會效益，提高政府管理城市的水平，但是在建設過程中，在滿足數字城管需求的同時，也要注重厲行節約，盡可能地開展技術創新，優化流程，降低建設費用，達到既能節省建設費用，又能提高數字城管的效率，發揮數字城管更大的作用。

2.3 可持續發展原則

基礎地形圖、部件數據庫、地理編碼數據庫等基礎空間地理信息是數字城管的核心數據，隨著城市的發展和變化，這些數據能否得到及時更新和維護，是關系到數字城管能否很好地運行并發揮作用的重要因素。此外信息更新維護、設備運維管理、人員管理等日常運維費用不能過高，以免給政府帶來長年的經濟負擔。因此在數字城管規劃、建設時，就需要考慮到可持續發展原則，建立長效機制，確保數字城管健康、長久地發展。

2.4 資源共享原則

數字城管既是城管部門內部的業務信息系統，又是跨部門的業務應用系統，其涉及到的網絡基礎設施、基礎地理信息、業務信息等都具備跨部門的共享需求，需要與城管部門內部以及其它部門的相關信息系統互聯，實現資源共享和業務聯動。因此在數字城管的建設過程中必須考慮到資源共享原則，實現最大限度的資源共享，并預留相應的系統接口。

2.5 可擴展性原則

隨著數字城管應用的不斷深入，隨著城市管理水平的不斷提高，對數字城管的需求也將不斷深化。因此，在遵循數字城管相關標準規范的前提下，在保持數字城管的核心系統相對固定的情況下，還需要能對數字城管覆蓋的內容和范圍進行擴展，更大限度地發揮數字城管的作用，不斷提高城市管理水平。

2.6 服務性原則

一站式數字城管符合政府打造“節約型、服務型政府”的要求。通過提供信息采集、受理外包服務、運維外包服務以及數字城管應用服務平臺租用等業務，凸顯“軟件即服務”（SaaS）的理念。系統的設計注重實用性，以解決目標城市的實際問題為出發點，能提供以租用代替建設，實現快捷、方便地布署和使用，從而節省投資，加快進度，降低風險。

3 服務型“一站式”數字城管的核心內容

3.1 采用遙感影像地圖，提高基礎地圖的精確定位能力

各地在數字城管中普遍都使用1∶500大比例尺矢量地圖作為基礎地形圖，而將衛星遙感地圖作為輔助地圖，用于對地形地貌和建筑物的參照比對。在數字城管的實際應用中，由于使用的衛星遙感地圖分辨率不高，也很少使用。

由于高分辨率遙感地圖在城市中具有很好的參照作用，比矢量地圖更加直觀，更容易定位，定位也更加準確。在高分辨率、高精度航拍正射影像地圖上，很容易識別出各類井蓋、路燈等部件。因此利用WebGIS技術，將高分辨率航拍地圖作為基礎地形圖，充分發揮出遙感技術的優勢和長處。

相對于矢量地圖的測繪、制圖，高分辨率的航拍地圖的制作周期相對較短，費用也更低，所以更利于及時更新。

3.2 改進部件普查方法，提高部件普查建庫的效率

高分辨率航拍影像地圖示例

按照我們參與很多城市的“數字城管”運維經驗和統計信息來看，在數字城管運行中發生的部件問題，最多只涉及到了10%～20%的部件。也就是說，花了巨資得到的部件普查工作成果，超過80%～90%是沒有發揮作用的。另一方面，部件數據庫的更新速度遠遠跟不上城市的發展速度，所以在數字城管的實際運行操作中，對于部件庫中沒有的部件，通常采用“以事件代部件”的方式，將該部件問題作為事件問題上報和處理。

因此，筆者提出了“一次普查、實時更新”的部件更新模式，改進了部件普查和更新的方法，在高分辨率的航拍影像地圖的基礎上，以地圖標繪和現場采集相結合，前期普查建庫和部件庫日常更新維護相結合的方式，簡化部件普查建庫的流程，由信息采集員承擔了部分部件數據采集與更新工作，將部件普查建庫工作分成兩個階段，一是在項目上線使用前對主要部件進行普查，主要是普查最容易出問題的那些部件（如井蓋等），不要求實現部件的全覆蓋普查；當項目投入正式運行后，立即轉入更新維護階段，在采集過程中如果發現有新的部件，則采集該部件的相關信息并更新到部件數據庫中。這樣既加快了系統上線運行的進度，又降低了部件普查費用，而且還能提高部件數據庫的更新速度。

這種模式，使得部件數據庫越用越完善，符合可持續發展原則。

3.3 改進地理編碼方法，發揮地理編碼數據庫的作用

優化了地理編碼數據的采集和建庫流程，采用與部件普查類似的“邊運行邊采集建庫”方式，由信息采集員或專職人員承擔地理編碼數據的采集工作，確保了地理編碼數據的及時更新。同樣，這種模式也使得地理編碼數據庫越用越完善，符合可持續發展原則。

3.4 優化數字城管軟件，降低應用系統建設費用

由于住房和城鄉建設部對數字城管模式作了明確的規定，其管理制度、管理辦法、機構設置、業務流程、功能需求等都有標準可依，其核心應用軟件需求比較明確。所以我們根據多年從事“數字城管”建設和運維經驗，以實用性、通用性為原則，歸納總結了適合中小城市的數字城管業務需求，設計一個能普遍適用的“數字城管”核心業務應用系統，無需在各地進行二次開發，這樣就能夠大大降低數字城管信息系統的開發建設費用，加快項目實施進度。

為了能夠適合各地根據當地的實際情況提出的特殊功能需求，數字城管信息系統也提供了擴展接口，能支持開發擴展的業務功能。

3.5 降低運行環境要求，縮減系統軟硬件環境建設投入

雖然數字城管信息系統用到了GIS技術，但只用到了GIS技術中的很少一部分功能，所以我們在研發數字城管信息系統時，摒棄了ArcGIS等昂貴的國際知名GIS平臺軟件，而選用了更適合于數字城管業務需求的柵格化WebGIS技術和平臺軟件，大大降低在GIS平臺軟件上的費用投入，就能實現數字城管信息系統的GIS功能，并能很好地支持遙感影像地圖。

3.6 提供多項外包服務，節省政府的人員和運行管理開支

市場化服務外包模式，可以讓具有管理經驗的專業化公司承擔具體的工作，政府只需要提出工作要求，對工作結果進行檢驗，在大大提高工作績效的情況下，減少了政府部門的工作人員和管理人員的編制，政府部門“養事不養人”，降低了行政費用，還能夠為當地政府增加稅收。這一模式符合國家打造“服務型政府”、“政府花錢買服務”的理念，符合現代服務業的理念，得到了各級政府部門的認可。

信息采集服務外包已經在很多城市得以推廣，取得了很到的成效，得到了建設部有關領導的充分肯定。我們在此基礎上，進一步擴大服務外包的范圍，推出了受理中心業務外包服務、系統軟硬件設備運行維護外包服務等，可為政府節省更多的資金。

此外，還推出了數字城管再監督業務外包服務，作為獨立于數字城管各相關利益單位的第三方，在數字城管覆蓋區域進行隨機抽查，并對數字城管的最終效果進行客觀的綜合性評價，為政府相關部門提供考核依據，避免部門間的矛盾沖突。

3.7 提供帶機采集業務，降低城管通的建設和運維費用

城管通（信息采集器）是信息采集員的基本工作工具，其使用率非常高，損壞率較高，一般情況下只能使用2年左右時間，此后又要重新采購新的城管通。對政府而言，這也是一筆不少的開支。提出了帶機信息采集外包服務的思路，由信息采集服務的專業公司提供城管通設備（含信息采集軟件），政府采用租用城管通的方式，降低城管通的建設和運維費用。同時，政府還可避免由于城管通故障所造成的額外損失。

3.8 新增業務管理系統，提高管理水平和管理效率

除了數字城管的核心軟件外，還可以根據實際需求，增加了一些新的業務管理子系統。如信息采集綜合管理系統，對信息采集業務進行多方位的管理，提高對信息采集人員的管理水平，提高管理效率；數字城管再監督信息系統可實現對數字城管的再監督業務，通過對數字城管的運行效果進行現場抽查，進行客觀公正的評價。

綜上所述，“一站式”服務模式主要是為了解決數字城管的前期建設與后期運行管理分離所帶來的矛盾，而“一站式”模式同樣可采用目前流行的BT、BOT等操作方式，以達到快速實現建、運、管、評一體的效能。