典型發達國家小城鎮建設經驗及啟示

武警北京指揮學院圖書館 王紅梅

重慶大學建設管理與房地產學院 袁夢童

二十世紀六十年代，由于工業的迅速發展，發達國家大中城市規模急劇膨脹，帶來了眾多的如人口爆炸、環境污染、交通堵塞等城市問題，即現代“城市病”。于是大規模地從城市向郊區遷移成為日益龐大的中產階級的選擇，郊區化或逆城市化現象隨之而來。在人口流動的總體趨勢下，發達國家相繼采取了積極的應對措施，大力支持小城鎮建設。經過多年發展，小城鎮已成為發達國家城鎮人口的重要載體，如德國小城鎮承載70%的常駐人口，美國5萬以下的小城市和小城鎮接納了超過50%的人居住。目前我國城鎮化道路存在著“兩頭大、中間小”的困境，即大城市發展壓力大，農村發展問題多，小城鎮發展相對滯后。借鑒發達國家經驗，加快發展小城鎮，對于快速推進我國城鎮化建設具有重要意義。

一、發達國家小城鎮發展政策實踐

（一）美國：示范城市計劃

二戰后美國城市化向郊區化或逆城市化階段轉變，為了順應這種趨勢，美國政府在50年代提出了發展小城市和小城鎮的觀點。1956年政府頒布“聯邦公路法案”，擬新修41000英里的公路，其目的旨在利用公路聯通各區域，降低交易成本同時“使工廠、商店、居住區分散化”。1966年，美國出臺了《示范城市與大都市發展法》（Model Cities and Metropolitan Development Act of 1966），實施了“示范城市計劃”，與以往不同的是，該計劃不僅支持大都市城市更新，還致力于發展中小城市和小城鎮，項目資金由聯邦政府補貼80%，地方政府補貼20%。計劃實施期間，政府批準建立63個平均人口規模在2萬人左右的新城市（鎮），結合地理地貌，并根據合理的產業布局，打造了各具特色的農業鎮、工業鎮、礦業鎮等，城市化布局向小城市（鎮）全面展開。“示范城市計劃”于1974年結束，共支出約23億美元。

經過近幾十年的發展，美國已形成了均衡的城鎮體系，10萬人以下的小城鎮，大約占城市總數的99.3%。美國小城鎮依據區位不同而各具特色，按照與大城市中心的距離劃分，總體上有三種類型：一是位于大都市邊緣的小城鎮。這類小城鎮又被稱為“衛星城”，環境優雅寧靜，基礎設施和公共服務完善，往大城市出行上班非常方便，因而這里是中產階級向往的宜居天堂，他們把這里視為大城市的后花園。由于中產階級并不需要小城鎮來解決就業，因而這些小城鎮很多沒有堅實的產業支撐。相反，中產階級的在當地消費還產生持續的經濟效益。二是位于城鄉之間的小城鎮。這類小城鎮距離大城市較遠，導致與大城市的流通存在一定困難，因而往往需要有自己的支柱產業，以實現自身的可持續發展。三是位于鄉村地區的小城鎮。這類小城鎮是廣大鄉村地區經濟活動中心，雖地處鄉村地帶，但基礎設施和公共服務與大城市一樣，生活一樣很便利。在美國，無論在哪個城市，人們都可享受到幾乎同等的便利。

（二）英國：新城運動

受霍華德“田園城市”理論的影響，二戰后英國政府實施了“新城運動”，以解決城市人口過度集中和農業區落后的問題,同時也是為了對城市產業結構進行調整。英國“新城運動”有三個典型特點：

一是成立了專門的咨詢機構，對整個計劃進行研究咨詢。1945年英國成立了新鎮咨詢委員會，研究建立新鎮、分散大城市人口的可行性。新鎮咨詢委員會的建立實則是對前期可研、規劃的重視，以規劃為龍頭發展城市，避免盲目的造成運動，耗費國力。新鎮咨詢委員會還提出了新鎮的人口規模不應超過6萬，選址應遠離大城市，以及學校醫院等相應的配備功能和低密度的城市形態，為后續發展指明了方向。

二是成立了專門的開發公司，全面負責新城建設。1946年英國頒布了《新鎮法》確立了新鎮的開發、管理、設計模式，并據此成立新鎮開發公司。新鎮開發公司由中央政府指定委員會管理，這種將職能式組織結構和線性組織結構融合起來，將政府管理與市場運作有機結合的創新之舉大大加快了英國的新城建設。

圖1 職能式組織結構和線性組織結構的組合式

三是分批次開展新鎮建設。英國的新鎮建設大概分為三個時期，每個時期都有不同的建設目標，共同完成英國新城運動。（見表1）

（三）日本：村鎮綜合建設示范工程

20世紀50-60年代,處于經濟高速成長時期的的日本，農村人口迅速向城市聚攏，使得地域間的差異越來越大，傳統村落人口急劇減少，農村“過疏問題”逐步明顯。針對高速城市化出現的鄉村人口急劇減少問題，以及鄉村呈現的衰微現象，日本政府出臺了一系列法律和政策措施：一是制定大量法律諸如《過疏地區活躍法特別措施法》、《町村合并法》等促進農村發展；二是規劃實施了旨在提高農村生活環境，減少城鄉差別的“村鎮綜合建設示范工程”。“村鎮綜合建設示范工程”包括了從宏觀規劃愿景到中觀建設再到微觀實施的全部內容： ①村鎮綜合建設規劃包括：村鎮未來前景的展望、產業的振興規劃、生活環境建設規劃、社會組織以及地區經營規劃。②建設計劃：村落、道路、上水道、排水設施、工商設施、公共設施的建設計劃。③地區行動計劃 村鎮示范工程因地制宜，適用對象的范圍亦可從“幾個村落”、“單一的市(鎮、村)”或者“幾個市(鎮、村)”中靈活選擇。其中政府負責示范工程主體的實施，投資費用的分配則為中央政府承擔50%，各級政府分擔其他剩余部分。

表1 “新城運動”的三個時期

表2 “村鎮綜合建設示范工程”五個主題建設階段

日本的村鎮建設是一個圍繞不同主題循序漸進的發展過程。日本村鎮綜合建設示范工程使得日本的農業與農村經濟有突飛猛進的發展，有效縮小了城鄉居民的收入，進一步推動了社區乃至國家經濟發展。

（四）韓國：城鎮發展計劃

20世紀70年代，韓國政府行政自治部(原內務部)把促進小城鎮發展列為一項重要議題并為之制定和實施了一系列政策，經歷了以下四個發展階段后的韓國向振興農村的目標邁進了一大步。

時間 建設主題 目的 整治情況 財政支持1972至1976年“小城市培育事業”階段改善村落生活環境、培育新農村，解決城鄉差距日益擴大的問題，把小城鎮培育成生活、文化、流通的中心地區，來輻射周圍農村地區。整治對象為主干道路沿線的小城市、鎮和鄉政府所在地，以改善基礎環境為中心, 集中治理了道路、河川、不良建筑、廣告牌、停車場、道邊水溝、窄胡同、電網等。在這項整治中有397個市、鎮受益。政府給這些實施政策的小城鎮平均每個支援1026萬韓元

1977至1989年“小城鎮培育事業”階段改善小城鎮落后的生活環境，培育小城鎮的自主生產能力，使其具備準城市的職能，縮小城鄉之間生活水平的差距。集中街道、市場等基礎環境的整治，涉及的范圍、規模與前“小城市培育事業”時期相比大為擴大。共培育844個小城鎮。平均每個小城鎮獲得政府支持1.65億韓元。1990至2001年“小城鎮開發事業”階段把鎮、鄉所在地打造成綜合性中心，囊括經濟、文化、行政等功能。讓城鄉之間的開發差異在地區經濟不斷振興和地方生活不斷提高中得到緩解。對中心地的道路和下水道進行改善如街道整治、改良住宅如居住環境整治、整理中心商業街如市場流通設施整治等。該事業惠及606個小城鎮。政府給每個實施支持政策的小城鎮平均支援12.4億韓元。2003至2012年“小城鎮綜合培育事業”階段促進小城鎮發展的主要實施形式。將小城鎮培育成為周圍農村地區的開發據點，進而提高居民的收入和生活福利水平，為區域均衡發展做出貢獻。韓國政府先后制定《地方小城鎮培育支援法 》(2001)和《小城鎮培育事業10年促進計劃(2003-2012年)》(2002，行政自治部)對被定義為鎮以及鄉區域中在3平方公里以內，或城市規劃區內現在或預計今后5年內居住人口達3000人以上的區域給予財政支持。

在過去30年，韓國政府在小城鎮的發展中的投資規模有限，出現了很多納入培育計劃的小城鎮沒有得到資金支援，以及得到投資的小城鎮所獲得的支援資金規模也不大的情況，極大的挫傷了地方政府的積極性。為改善實施中的尷尬境地，充分調動地方政府的積極性，確保小城鎮的建設質量，行政自治部和國庫補助資金管理部門等中央政府部門在投資中各自出資100億韓元，剩下的由市道政府承擔50億韓元以及市郡政府承擔50億韓元。這樣，被培育的每個鎮將實際得到約合2500萬美元的培育事業資助金。另外，對參與培育事業的民營企業，政府還會在金融、稅收等方面給予優惠。

二、發達國家小城鎮建設與發展經驗

發達國家小城鎮建設成就的取得，得益于他們都有一整套促進小城鎮健康發展的政策措施。總結上述各國小城鎮發展政策實踐，主要有以下成功經驗值得我們借鑒。

（一）強化小城鎮在城鎮化進程中的地位與作用。發達國家小城鎮發展政策出臺集中在二十世紀60年代，這一時期發達國家工業化和城鎮化高速發展，同時帶來兩個突出問題，一方面是城市人口擁擠、環境污染嚴重，另一方面是農村出現空心化，逐漸衰弱。面對雙重困境，發達國家一致將發展小城鎮作為破解上述兩大問題的突破口。各國實踐經驗告訴我們，小城鎮作為連接城市和農村的紐帶，在推進城鎮化過程中在緩解大城市環境資源壓力、促進農村勞動力轉移、改善農民生活水平等方面發揮著重要作用，我國未來的城鎮化進程，一定要強化小城鎮的地位與作用，高質量打造小而精的特色小城鎮應該成為發展方向。

（二）注重規劃引導。建城運動是一項浩大而持久的全民工程，一定要以規劃為導向，并以立法的形式確定規劃的地位和權威，以科學的規劃有計劃的推進城鎮化進程。在國外小城鎮健康發展的進程中，各國都無一例外地十分重視規劃工作。如，美國小城鎮建設，依據聯邦政府和州政府的有關法律規定，并結合自身特點制定總體規劃。日本“村鎮綜合建設示范工程”從宏觀上制定了5階段的發展規劃，逐步提高小城鎮發展水平。

（三）加強基礎設施和公共服務設施建設。基礎設施和公共服務設施建設是小城鎮建設的關鍵所在，我國目前小城鎮與大城市的根本差別在于，生活在兩個不同空間的人生活和生產的便利程度不同，也正體現出基礎設施和公共服務能力的差距。只有加強小城鎮的基礎設施和公共服務設施建設，完善自身“造血機能”，才能吸引人、財、物等各種資源向小城鎮流通，從根本上改變小城鎮面貌。發達國家始終將創造一個比城市更優美舒適的生活環境，作為小城鎮發展的首要目標，注重改善小城鎮的交通設施、通訊設施、能源供給設施以及社會服務設施等。

（四）注重財政資金支持。在小城鎮發展初期，資金問題往往是制約其發展的瓶頸。要高檔次的打造特色小城鎮，政府需要給予一定的資金支持。從上述國家實踐看，各國都安排了財政資金予以支持，并且以中央財政資金為主。如美國“示范城市計劃”聯邦政府補貼80%；英國“新城運動”完全由中央政府出資開發；日本“村鎮綜合建設示范工程”投資費用的50%由中央政府承擔；韓國《小城鎮培育事業10年促進計劃》所提出的方案中，中央政府、市道政府、市郡政府承擔資金的比例為4∶1∶1。

三、對我國小城鎮發展的啟示

我國小城鎮發展起步晚，檔次低，基本屬于自然集聚形成，目前基礎設施不完善，產業基礎薄弱，地方財政堪憂，自我發展能力十分有限。鑒于小城鎮在城鎮化必然進程中的特殊地位與作用，考慮到我國目前城鄉差距現狀和大城市發展日益加劇的壓力的局限性，有必要借鑒發達國家小城鎮建設經驗，進一步強化并落實小城鎮的地位與作用，以明確的規劃方案為先導，增加中央財政投資，加強基礎設施和公共服務設施建設，分批次打造具有鮮明地方特色的高檔次示范小城鎮。當前可選擇一批自然環境好、居民收入高、離市中心較近的小城鎮，以中產階級為主要服務對象，以小城市的標準著力打造一批特色旅游小城鎮；選擇一批產業基礎堅實、交通條件便利、離市中心較遠的小城鎮，以技術人員為主要服務對象，以工業城市的標準著力打造一批特色工業小城鎮；選擇一批農業基礎強、農村勞動力富足、離市中心偏遠的小城鎮，以農村居民為主要服務對象，以現代農業科技為依托著力打造一批特色農業小城鎮。以這些特色小城鎮的為龍頭，帶動周邊小城鎮和農村發展，上承大城市發展壓力，下啟農村致富之門，走出一條具有中國特色的小城鎮發展之路。