日式的居者有其屋讀《公法視野下的住房保障》

文/于霄

日式的居者有其屋讀《公法視野下的住房保障》

文/于霄

不管是依靠國家財政也好，求助社會資金也罷，總之就是讓更多的人住上更好的房子。所以，對于老百姓來說，憲政和人權(quán)也并不遙遠(yuǎn)，它們在某個角度上說就是居者有其屋，就是“可以體面生活的居所”。

凌維慈，1978年生，上海人。浙江大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)法學(xué)博士，華東師范大學(xué)法律系講師，兼任中國人民大學(xué)比較行政法研究所研究員，上海市法學(xué)會行政法學(xué)研究會理事。曾獲日本國際交流基金“博士論文撰寫項目”，于東京大學(xué)法學(xué)政治學(xué)研究科進(jìn)修。

什么是好的憲法，什么是好的憲政制度？用法理的方式去解讀，也許可以寫出10篇像樣的博士論文。而用最為通俗易懂的言語來說明，也就是好的憲法和憲政制度，要讓生活在其中的人們過上幸福快樂的日子。早在魏瑪時期，德國憲法就規(guī)定了：“經(jīng)濟(jì)生活的秩序必須符合保障所有人過上體面生活這一正義原則”，而日本在戰(zhàn)后憲法中也接受了這一解釋，并加入了“所有國民均享有營構(gòu)生活的權(quán)利”這一規(guī)定。

戰(zhàn)后，特別是經(jīng)濟(jì)有所恢復(fù)的20世紀(jì)50年代，日本開始了探求保障國民住房權(quán)之路。《公法視野下的住房保障》一書為我們介紹和分析了這一進(jìn)程。改革中的諸般滋味也許只有當(dāng)時的日本改革者方能知道，而就其結(jié)果來說，日本人民是過上了更好的生活。

書中自是對住房保障和憲法權(quán)利大有議論，而這里受篇幅所限，只能作個形式上的概覽。首先要說的是，日本對住房保障制度建設(shè)的嘗試是從兩個方面進(jìn)行的，一個是人權(quán)保障式的國家扶助，另一個是福利增進(jìn)式的住房保障。

所謂“人權(quán)保障式的國家扶助”是指“國家對生活貧困的所有國民，按照其貧困的程度，進(jìn)行必要的保護(hù)，以保障其最低限度的生活”，這也類似于我國的最低生活保障，即國內(nèi)居民只要達(dá)到一定條件就可以享有的權(quán)利，日本將其規(guī)定在《生活保護(hù)法》中。而“人權(quán)保障式的國家扶助”中也有專門關(guān)于居住權(quán)的制度設(shè)計，即日本的公營住宅制度。公營住宅制度“實際是在1946年以來，日本由國家財政補助租賃住房建設(shè)的制度上建立起來的，只不過在《公營住宅法》中確定的形式是由國家向地方公共團(tuán)體支付補助金來建設(shè)租賃房屋。”

但是公營住宅不像“最低生活保障”一樣，只要滿足一定的條件就可以從國家獲得，它的“建設(shè)和供給取決于國家和地方公共團(tuán)體對預(yù)算的考慮以及在此基礎(chǔ)上制定的建設(shè)計劃，在建設(shè)數(shù)量有限的情況下，符合條件的人也不必然可以享有居住的權(quán)利。”

最近關(guān)于“公租房”的新聞也時現(xiàn)報端，日本公營住宅制度的模式也大體相當(dāng)，然而應(yīng)當(dāng)注意的是，“在1952年，也就是《公營住宅法》制定的第二年，第13屆日本國會就確定了三年建造18萬戶的計劃，745億日元的建設(shè)總額中，國家補助金將達(dá)到392.74億日元”。這對于剛從戰(zhàn)爭陰霾中走出的日本政府來說可是一筆不小的支出。

單從文字上就可以知道，“福利增進(jìn)式的住房保障”并不是針對貧困人群的，而是“以增進(jìn)福利為目的，針對居住有困難的勞動者（實際主要以公司職員為主）的”。福利增進(jìn)式的住房保障主要包括了三種模式，第一種是公團(tuán)住宅的模式，第二種是住宅金融公庫的模式，最后一種是企業(yè)職工福利住宅的模式。

“自1955年日本經(jīng)濟(jì)恢復(fù)至戰(zhàn)前水平到1973年石油危機(jī)，日本進(jìn)入長期持續(xù)的高度成長期，住宅政策所應(yīng)對的問題也從二戰(zhàn)結(jié)束時的住宅數(shù)量絕對不足，轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠖际腥丝诩小⒓彝サ暮诵幕约案咚俳?jīng)濟(jì)成長所帶來的環(huán)境公害問題。1954年組成的鳩山內(nèi)閣將住宅問題的解決當(dāng)作內(nèi)閣最重要的政策措施，從而提出了住宅建設(shè)十年計劃，解決住宅不足的問題。”在這個計劃中最核心的部分就是公團(tuán)住宅制度的建立。

1955年日本頒布了《住宅公團(tuán)法》成立了日本住宅公團(tuán)。公團(tuán)的主要任務(wù)就是“在大城市向中產(chǎn)勞動者提供租賃住宅或者分讓（出售產(chǎn)權(quán)）住宅，并提供住宅用地。”其制度的主要特征就是“建設(shè)、供給大規(guī)模的整片地塊的公寓式住房”。住宅公團(tuán)“在資金投入上一方面依靠國家和地方公共團(tuán)體的資金或?qū)嵨铮ㄈ缤恋兀┏鲑Y，另一方面廣泛地吸收保險業(yè)、銀行業(yè)等民間借款，并發(fā)行由政府擔(dān)保的住房債券。”所以，住宅公團(tuán)從理論上說，不像公營住宅那樣給國家?guī)斫?jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，但在定性上，公團(tuán)依然不以營利為目的，并且房租的確定也采用原價主義。公團(tuán)住宅與公營住宅一樣有一定的入住資格限制，一般說來，“其資格下限是入住者收入是房租的4倍，而上限則以具體的金額規(guī)定。”

住宅金融公庫制度是“通過國家財政援助，成立專門的住宅建設(shè)、買賣的貸款金融機(jī)構(gòu)，以低于市場的利率借貸資金，促使普通國民建設(shè)和購買自己的住宅，改善居住條件”。根據(jù)1950年日本《住宅金融公庫法》，住宅金融公庫的貸款利率“全部固定為5分5厘，大大低于銀行的14.6%的利率，并且貸款條件優(yōu)惠，還款期限可長達(dá)35年，對于還貸困難者則規(guī)定可在原有基礎(chǔ)上延長10年。”住宅金融公庫制度的立法目的是“讓國民大眾住進(jìn)可以過健康、文明生活的住宅”，而由于公庫貸款只能提供相當(dāng)于購房款總額的60%，所以這一制度并沒有惠及低收入群體。從公庫對個人申請貸款的審查標(biāo)準(zhǔn)來說，其受益的主要群體也的確主要是中等收入階層。

日本在二戰(zhàn)時為了保障生產(chǎn)物資勞動力的生活，建立了企業(yè)職工住宅模式，企業(yè)職工福利住宅制度就是繼承了這一模式而形成的制度。“戰(zhàn)后的企業(yè)職工福利住宅更多地依賴金融貸款的方式獲得國家在建設(shè)資金上的援助”，而這一援助是通過厚生年金還原融資來實現(xiàn)的（“厚生”指社會福利）。厚生年金還原融資也就是“國家將厚生年金的基金以較低的利率貸款給符合一定條件（比如職工人數(shù)在400人以上）的申請企業(yè)，而企業(yè)則將這筆貸款投入企業(yè)職工福利住宅的建設(shè)，最后通過公司福利住宅的規(guī)則分配給相應(yīng)的職工居住。”

不管是依靠國家財政也好，求助社會資金也罷，總之就是讓更多的人住上更好的房子。日本一路走來，已經(jīng)摸索到了自己的住房保障之路，而在我們面前的任務(wù)卻還依舊艱巨。當(dāng)我們成為“蝸居客”或“房奴”之后，“幸福快樂的生活”也只能是云臺雨閣。所以，對于老百姓來說，憲政和人權(quán)也并不遙遠(yuǎn)，它們在某個角度上說就是居者有其屋，就是“可以體面生活的居所”。■

編輯：黃靈 yeshzhwu@gmail.com