政策的經濟合理性與公眾可接受性：中國收費公路的綜合反思

李玉濤

(1.北京交通大學 經濟管理學院，北京100044;2.國家發展和改革委員會 綜合運輸研究所，北京100038)

政策的經濟合理性與公眾可接受性：中國收費公路的綜合反思

李玉濤1，2

(1.北京交通大學 經濟管理學院，北京100044;2.國家發展和改革委員會 綜合運輸研究所，北京100038)

隨著路網特征、投融資形勢和政治環境的不斷變化，收費公路政策執行中出現了延長收費期限、資金使用不合規范等行業普遍性問題，并進一步造成公眾對政策的認可程度降低。這說明，現行法規關于公路收費期限和?？顚Ｓ迷瓌t的界定標準已經難以適應中國路網發展和投融資形勢的要求，政策調整勢在必行。本文從項目和路網、經濟合理性與政治可行性不同層面對收費公路政策進行了綜合研究。在項目層面，收費政策應具備基本的經濟學原理，才能合理引導商業投資和可持續發展;在路網層面，交叉補貼作法可以把需求管理和成本補償綜合起來，體現交通效率定價原則、符合財政專款專用要求。文章認為，完善收費公路政策，需要在堅持項目和路網各自層面合理性并使之相互兼容的同時，進一步確保經濟合理性與公眾可接受性的相互促進。

收費公路政策;收費期限;專款專用;經濟合理性;公眾可接受性

一、引言

理性化與民主化是政策制定、執行過程中既相互區別、又相互影響的兩項重要內容。作為一項產業政策，收費公路管理法規的制定要考慮路段項目與路網整體兩種不同層面合理性的相互兼容，同時需要把經濟合理性與公眾可接受性相互關聯起來。作為一種價格工具，稅費政策既可以作為補償基礎設施成本的籌融資工具，又同時在需求方面對交通流量的合理分配產生著重要的引導作用。

收費公路政策的實施，對各地加快公路建設、促進經濟社會發展發揮了重要作用。政策初衷定位于解決干線高等級公路建設的投資問題，《收費公路管理條例》(簡稱收費條例)在堅持項目“收回投資并有合理回報”和“償還貸款和有償集資款”原則的同時，附加了最長期限的規定［1］。根據規定，項目收費收入要確保用于償還貸款和有償集資款，已經償清所有貸款的公路不再收費。早期實施收費政策的京津塘高速、廣深高速等少數路段，在路網中的比例很小，造價較低，沿線經濟和車流量增長迅猛，財務獨立性上表現出良好的投資效益，政策目標似乎可以順利實現。

經過20多年的發展，收費公路規模不斷提高，收費政策已從最初僅作為零星路段建設的籌融資工具轉變為現在路網發展高度依賴的投融資政策①目前我國公路建設約有61%的資金是通過銀行貸款和集資獲得的。在現有公路網中，約有95%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路是依靠收費政策建設的。參見馮正霖.加快轉變公路交通發展方式［N］.中國交通報，2010-3-3。。新的投資不斷進入需求有限和地質復雜的地區，項目的經濟效益呈現下降趨勢。在成品油價格和稅費改革之后，國家正在逐步取消以政府還貸二級公路為代表的普通公路收費政策。確保路網擴展的新投資和維護投入之間的可持續性和平衡性，同時保證已有債務的償還，成為公路投融資的必然要求?！胺e極探索建立高速公路與普通公路統籌發展的新機制，逐步形成以高速公路為主體的收費公路網絡和以普通公路為主體的免費公路網絡”［2］，需要繼續依賴收費公路政策，依賴那些在現有制度下應該停止收費的成熟流量路段，把它們的收入轉移補貼到其他路段中。

為了促進路網整體發展、改善整體交通出行狀況，許多地方采取了延長公路項目的收費期限和實施項目之間的統貸統還做法。這些做法違反了現行我國公路法規對收費期限和項目?？顚Ｓ玫囊幎āＴ诿襟w批評、各級人大和政協代表提案以及中央高層領導批示等多方因素影響下，收費公路管理中的違規問題已經成為公眾關注的焦點。國家審計署2008年2號審計結果公告，對收費公路建設運營管理中的問題作了全面的總結［3］。從中可以看出，我國收費公路相關政策管理法規相對滯后，沒有根據融資實際情況變化而及時做出調整。

目前國內關于收費公路政策和公路投融資的研究往往在非常單薄的文獻基礎上，就得出怎樣合理、應該如何的規范結論。相反，對基本理論概念的運用和演繹過于簡單化，相應的政策制定也就無法汲取理論研究的最新成果，政策應有的理性化與民主化內容難以得到體現②目前國內公路投融資政策的相關研究在跟蹤利用國際前沿理論成果和政策實踐動態步伐方面似有不足。與燃油稅的節能減排功能在國內大受吹捧狀況相比，一些國家正在考慮替代燃油稅的收費工具。2006年5月25日在北京舉辦的《中國高速公路績效評估及跟蹤研討會》上，世界銀行的Greg Wood先生發言時認為燃油稅在未來的10-15年時間內或許會被其他收費工具替代。美國布魯金斯學會最近的一份研究報告表明，美國華盛頓地區正在考慮用地區性的公路使用費來取代州政府征收的燃油稅。該政策的綜合性體現在，它不僅考慮了車輛出行的諸種影響，還提供了適宜的激勵手段來減少交通擁堵、降低污染排放、改善公共交通。通過收費補償環境外部性同樣存在收支關系的處理問題，限于篇幅，本文不再討論。。本文試圖根據現實和制度的沖突，把項目和路網、經濟合理性與政治可行性相互關聯起來，對收費公路政策進行理性化與民主化的綜合反思。文章關于收費公路研究的理論概念和研究方法，對于公路投融資和城市交通等具有一般性政策意義。

二、收費公路的基本問題

從財政角度看，審計公告反映的收費公路管理問題可以歸結為通行費的收入與支出兩類基本問題，其他問題都建立在收支問題的基礎之上。

(一)收入問題

收費收入問題可進一步分為直接違規和間接規避兩類，共同特征是多獲取增量收費收入。

直接違規問題具體有如下幾方面的表現:有些公路項目建設中未使用銀行貸款或使用了銀行貸款但已歸還，仍違規設站收費;有些較短期限內能還清貸款并有合理經營收益的收費公路，也批準按規定的最高收費期限30年收費;有些收費公路被其他項目的債務并入，債務規模人為加大，收費期限違規延長;有些收費公路提高收費標準，違規多收取通行費。

間接規避問題主要表現為:收費多年、經營效益較好的公路“改頭換面”，違規重新批準和計算收費期限。一般是把政府還貸公路通過劃轉給國有企業使之變為經營性公路，并重新批準收費30年。由于作為投資管理主體的國有企業仍屬于《公路法》第五十九條中的“國內外經濟組織”，所以很難把這種“變性”作法直接判定為違規行為，但是從經濟實質上看，其中的政府財政性投資從無償性變成了收益性。

(二)支出問題

法規對通行費收入的支出做了明確的?？顚Ｓ靡?。收費條例第三十六條規定，政府還貸公路的車輛通行費，除必要的管理、養護費用從財政部門批準的車輛通行費預算中列支外，必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪作他用。

根據提供資金的項目與使用資金的項目之間的關系，可以將違反專款專用規定的問題分為三個層次。第一層次是用于其他公路項目建設，如安徽、江蘇等省利用提高公路收費標準，將多收取的通行費設立專項建設資金，用于農村公路等其他公路項目建設;第二層次是用于城市道路等基礎設施建設，如18個省市政府和交通部門將政府還貸公路應專項用于還貸的通行費收入，改用于其他公路和城市基礎設施項目建設及償還其他貸款、支出經費等;第三層次是用于與交通無關的非建設性開支，如在財政性資金投入經營性公路形成的國有股權收益及轉讓公路國有資產取得的轉讓收益中，有58億元閑置或被挪用，沒有用于公路再建設或償還貸款，其中17.9億元被挪用于建樓堂館所、投資股票、發放獎金福利和對外投資等。一些從通行費中列支的項目是否合理，涉及道路籌融資與一般財政預算的深層關系，如遼寧的交警經費、河北高速公路巡警經費這類開支到底應該由一般財政預算負擔，還是利用公路設施服務的使用者付費方式，目前并沒有統一的標準。

審計以法律法規為直接依據和標準，來發現問題、分析問題。因此，審計結果公告不僅體現出政府管理問題，也提醒我們去反思法規的經濟邏輯。

通行費的收入與支出兩個問題是相互關聯的。通過提高收費標準和延長收費期限獲得的增量收入，依據現行法規標準已被審計報告界定為違規，所以在其使用上也就沒有合法性可言，必然是違背專款專用要求的。反過來看，正常收費期內的收入如果被用于其它項目支出，那么其征收也并不合法。兩方面的問題實際上可以概括為“如何處理收費公路收入與支出關系”這一基本問題。

三、現行定價機制：限于單一項目財務獨立性

當收入與支出限定在項目范圍內時，不涉及專款專用問題。但是項目自身的財務邏輯是否具備經濟合理性，不僅同延長收費期限獲得增量收入這一問題有關，同時也會影響到能否正確引導公路的商業投資。

(一)現行法規的定價機制

中國收費公路的價格按照單一項目單元內的財務獨立原則進行設定，采用了國際通用的基礎設施公平報酬方法，體現的是公眾利益與投資者利益之間的平衡［4］。投資價值等于其未來預期現金流的折現值，是銀行和企業投資決策的基本原理。收費公路項目的投資規模取決于折現率、收費標準、收費期限、車流量與成本支出預期五個因素，可用公式(1)表示:

N代表收費期限;

P代表每標準車每公里收費標準;

L代表(設計)日均車流量;

D代表收費公路上車輛平均通行距離(公里);

Ci代表i期總成本，包含了管理成本和養護成本部分;

r代表收費期限內平均折現率;

V代表市場化融資規模，即銀行或企業的投資額。

收費條例第十條根據融資方式的不同進一步劃分了收費公路的類型:一種是由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的公路，簡稱政府還貸公路;另一種是由國內外經濟組織投資建設或者依照《公路法》的規定受讓政府還貸公路收費權的公路，簡稱經營性公路。融資規模對經營性公路是全部建設投資成本，對政府還貸公路僅相當于其中的市場化融資部分。按照公平報酬的財務平衡原則，已經償清所有貸款的政府還貸公路和已經收回投資并獲得合理回報的經營性公路，都不再允許收費。

此外，收費條例對權益轉讓(第二十一條)、進入方式(第十一條、第十九條)等方面的規定進一步體現出政府對兩種不同類型收費公路的不同管制要求。

(二)收費期限規定執行中的問題

根據上述分析，在項目范疇內，收費期限的設定是否能夠實現“收回投資并有合理回報”呢①由于獲得基礎數據的難度，本文采取了利用審計公告結論來說明問題。審計公告結論建立在18省市收費公路的調查數據基礎上，結論具有權威性和公信力。缺乏公開數據本身也說明我國收費公路管理實踐中的信息公開問題。?

從法規條文和官方解釋可以看出，收費公路政策是國家公路交通發展的階段性權宜之計。因此，法規對收費期限作了嚴格規定，在堅持公平報酬的財務平衡原則同時，附加了最長年限的規定。從法規本身的經濟邏輯看，鑒于收費標準在一個特定省市區域范圍內往往是相同的，而收費公路的車流量和效益不一，如果再把收費期限固定取值，那么效益差的項目在法規規定年限內正常經營，就存在無法實現財務平衡目標的可能，從而并不具備市場化融資的財務能力。除非給予相應的財政補貼等措施，否則最長收費年限的條款設定在定價機制上就已經排除了低效益項目的融資可能性。

從當前國內私人資本和銀行信貸資本對收費公路普遍高漲的投資熱情推斷，在法規限定的最長收費期限內，收費公路的效益足以支撐財務平衡目標的實現。但是，審計公告例證了除國家主干線公路的效益相對較好外，部分地方高速公路等項目的使用效率明顯低于預期。審計公告同時指出效益好的項目在執行收費期限規定中出現的問題:一旦設定最長年限，項目建設中未使用銀行貸款或使用了銀行貸款但已歸還的公路仍設站收費;較短期限內能還清貸款并有合理經營收益的收費公路，也批準按規定的最高收費期限收費。

種種問題和矛盾表明，就單一項目單元內的財務獨立性而言，現行法規存在著技術缺陷，并不符合基本的財務經濟原則。在此制度環境中，收費公路的商業投資目標很自然地偏離了單純的財務平衡，結果公平回報無從談起。審計公告指出的轉讓經營權不規范問題和債務風險等問題印證了這一判斷。

(三)養護的持續性資金需求問題

即使不考慮最長收費期限的規定，單一項目單元內“已經償清所有貸款的政府還貸公路和已經收回投資獲得合理回報的經營性公路停止收費”的規定，是否符合公路投融資的實際要求呢?

基礎設施的資金需求包括資本性支出和經常性開支兩方面。在政策語境中，投融資一般直接針對建設投資的籌融資，但事實上經常性開支也是其中不言自明的必要內容。在許多產業大型基礎設施的公平報酬價格管制方法中，運營成本和投資成本共同構成了定價的成本基數?；A設施的投融資涵蓋了正常建設與運營不同階段的持續性融資活動，并不是建設之前一次性完成的行為(Ostrom，Schroeder，Wynne，1993)［5］。

現實中，中國的高等級公路在收費期限內，通行費實際上擔負了資本性支出與經常性開支的雙重任務，是償還投資成本、管理成本及養護成本所有開支的來源［1］。養護工作貫穿于公路的整個運營期，現行法規并未對收費期結束后正常運營期內的公路養護資金支出做出長遠的制度安排。如果沒有收費期限這樣的規定，那么收費收入不僅可以為項目自身的養護提供資金，甚至可以轉移到其他效益差的項目中?？梢姡趩我豁椖糠懂爟?，即使沒有最長收費期限的限制，收費條例把財務平衡原則局限于補償投資成本階段而不考慮養護的持續性資金需求，“已經償清所有貸款的政府還貸公路和已經收回投資獲得合理回報的經營性公路停止收費”，也并不符合公路發展的實際需要。

顯然，現行法規關于公路收費期限的界定缺乏基本的經濟合理性，造成執行困難和普遍違規，到期取消收費的政治承諾難以兌現。

四、未來調整方向：適應路網整體發展的融資要求

路網是由相互聯系的路段項目構成的整體系統，收費公路的融資必然要與路網發展的整體要求相適應。當收費公路的規模在路網中占有較高比例時，那么如何在不同項目之間科學地處理通行費收入與支出關系，就顯得尤為關鍵。效率定價原則為統籌需求管理與成本補償兩個目標、實現路網整體發展奠定了理論基礎，同時與資金的?？顚Ｓ貌⒉粵_突。

(一)基于路網整體發展的效率定價原則

路網整體發展對定價的要求包括補償成本的籌融資與合理分配交通流的需求管理兩方面內容。國內現有文獻普遍認為，需求管理與籌融資對通行費政策目標而言是相斥的，二者只能取其一?；コ庹撚^點看似有道理，事實上其成立的前提條件是僅針對特定單一的公路項目而言。如果從路網整體發展的角度來看，道路定價是可以實現籌融資和需求管理兼容的。

溫斯頓(Winston，1991)［6］提出的交通基礎設施效率定價原則認為，如果道路使用基于邊際成本的有效定價，那么將會減少對新建交通基礎設施的需求，并能從中獲得足夠多的收入用于改善那些存在堵車問題的道路，而無需依靠稅收資金。海根和維克斯(Heggie，Vickers ，1998)［7］進一步指出，當道路交通堵塞的年度成本等于道路容量擴張的年度成本時，應對道路容量進行擴展。

當然，擁擠堵塞程度是相對的。對經常發生擁堵的城市交通而言，通過需求定價來調節特定路段甚至特定時間的交通需求，同時這部分收入用于收費道路自身、其他道路及城市公共交通領域。對很少發生大面積擁堵的城際公路而言，從效率定價原則同樣可以引申出兩層相互關聯的政策含義。一方面通過定價可以有效地調節需求、合理分配交通流量。對擁擠公路——通常是成熟公路的收費是最為合理的，因為收費能夠將稀缺的公路空間留給那些最需要它的用戶(世界銀行，2006)［8］。反之，停止任何一條已到期的公路收費，即使不考慮養護和路網發展的資金需求，單從路網特性和交通流的合理平衡來看，都會對相鄰路段產生重要和不確定的影響。另一方面，利用從車流量大的路段上獲得的收費收入，可以產生更廣泛的可行用途:或補償新建路段的投資成本，或被重新分配到貧困地區，或用于資金嚴重不足的公路養護。因此，基于單一項目收回投資成本獲得合理回報而到期取消收費的法規限定，既不利于交通需求的合理分配，又無法為路網發展提供資金，在現實中執行的難度很大。

傳統的利用收費政策修建公路和政府定價機制是基于路段項目的潛在交通流量和營利能力，因而在路網中只有那些交通流量大的少數公路才實施收費政策。效率定價則否定了以項目交通流量作為衡量是否修建高等級公路的決策標準，相應的交叉補貼使得收費政策可以為路網的整體發展提供資金，更大范圍的用戶得以享受到收費公路政策對交通整體狀況改善的益處。兩種定價思路的差異并非意味著相互排斥。通過精心的政策設計，在路網整體發展的定價框架中可以嵌入項目層面的市場化融資機制，實現二者之間的相互兼容。

(二)?？顚Ｓ玫睦硇曰?/p>

效率定價意味著不同項目之間會發生交叉補貼，這是否背離了審計公告指出的“?？顚Ｓ谩币竽?

“?？顚Ｓ谩痹诓煌Z境中存在不同的含義。一般中文字面意義上的“?？顚Ｓ谩备拍钍歉鲉挝挥每畋仨氉袷氐囊粭l基本原則，使用范圍比較廣泛，泛指對有規定用途的專項資金，各用款單位要按規定使用，不得相互擠占、挪用。財政意義上的?？顚Ｓ?，指各級政府憑借法律條款的規定，將來源于某一種或某一類稅收的全部收入，直接用于滿足政府特定領域或活動的支出需要。

公路資金的專款專用建立在財政受益原則基礎之上，把來源于公路用戶的稅費收入專門用于改善公路交通。亞當·斯密在《國民財富的性質和原因的研究中》提出了道路發展資金的自籌原則，對?？顚Ｓ煤皖A算的關系進行了界定。斯密認為，“公共工程的費用，似乎不必在通常所謂國家收入項下開支，使它們自身提供足以支付自己費用的特別收入，而無須增大社會一般收入的負擔?！保?］因此，只要公路用戶稅費用于公路支出，那么都屬于專款專用的范疇。在公路使用稅(費)收入體系中，燃油稅收入無法與特定路段項目相聯系，因而只能從區域路網范圍內實現?？顚Ｓ谩Ｏ啾容^而言，通行費的特殊性在于它既可以在特定項目中把收入與支出對應起來，實現項目范圍內的?？顚Ｓ?，也可以通過交叉補貼或統收統支專用于區域公路發展，實現區域路網范圍內的?？顚Ｓ谩Ｊ澜玢y行(2006)甚至建議中國實施全國性的收費政策幫助欠發達地區的公路建設融資，將成熟高速公路上的收入轉移到欠發達省份低流量和非盈利公路的建設上［8］。收費條例中對政府還貸公路收費收入專用于償還貸款、償還有償集資款的限定，是在項目范圍內界定?？顚Ｓ?，審計因此把特定項目的通行費收入用于其他公路項目建設問題列為違規。而如果按照區域路網發展審視，這就是項目之間正常的交叉補貼，資金并未轉移到公路交通之外。

?？顚Ｓ门c預算是相對的。從預算收入角度看，公路用戶稅(費)依然是預算內收入，征收管理應該按照財政程序要求進行;從支出角度看，公路用戶稅(費)就要按照專款專用原則專門用于交通支出，不能用于平衡一般預算，屬于預算外支出。當范圍限定在交通行業范圍內時，如何把公路用戶稅(費)合理分配到不同類型公路，建設和養護不同環節甚至細化到不同項目的支出中時，仍然要按照預算支出的要求進行，這時又成為一個部門預算內的問題。效率定價原則為在路網范圍內科學處理通行費收支關系提供了一個合宜的理論思路。

世界各國公路發展中，一旦確定了公路車輛用戶稅費的專項資金，就很難再爭取到一般預算的大規模財政支持了(阿爾布里奇，2005)［10］。所以更現實的政策是在使用者支付“道路費用”的基礎上，實施道路網絡交叉補貼原則(束明鑫，2006)［11］。通常作法是，將現有道路系統看作一個統一的網絡，在這個網絡中交通量較高的“條件較好道路”幫助交通量較低的“條件較差道路”。世界上收費公路時間最長、經驗最豐富的法國和西班牙兩國實踐表明，如果不實行交叉補貼制度，一個廣泛的、真正的全國性城際高速公路系統是不可能僅僅依靠收費融資來支撐的(戈曼茲-伊伯尼茲，邁耶，2000)［12］。

收費條例雖然提出“省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款”(簡稱“統貸統還”)，但這些規定與最長收費期限、項目收入?？顚Ｓ玫囊笫窍鄾_突的。統貸統還接近于西方的交叉補貼①嚴格說來，二者還是存在差異。我國目前的統貸統還只是把財務平衡原則從項目擴大到區域路網中，并未直接考慮車流量的合理分配。而國外路網的交叉補貼兼顧了財務平衡和需求管理兩方面因素。，在這種模式下的通行費用于區域路網整體發展，包括非收費公路的建設與養護，沒有用作平衡一般財政預算，并不違背專款專用。只是受到體制的影響，這些本來體現預算理性的一般作法，在中國現實的制度環境中卻成為違規問題，還要借助理念創新、體制創新來實施。

五、公眾可接受性：同經濟合理性相互關聯

一項政策要想產生持續效果，需要把相關的經濟因素與政治因素綜合在一起進行系統化考慮。

(一)技術與政治的關系

政治學家約翰·金登(John Kingdon，1995)［13］的公共政策多源流理論框架認為，既定時刻的政治議程是由問題流、政策流和政治流之間互動的結果。問題流是通過指標、焦點事件和反饋進入決策者眼簾的。反饋關注的是公眾對特殊政策方案的反應。最經常激起公眾興趣的，卻是事情變壞或者眼見變壞之時。如何描繪事件或者對事件的反應，在決定實際的結果方面是十分重要的。政策流是政策專家們連續不斷從事的研究工作，從中產生許多政策建議。只有小部分建議能夠成為問題出現時的“答案”。探尋技術層面的經濟合理性，是政策流工作的重要內容。顯然，就專業性和連續性顯著的“政策流”工作而言，任何不切實際的熱情和愚蠢的冷漠都是不足取的。當問題流產生時，需要政策流給出合理的解釋。否則，問題流的匯聚必然降低公眾對政策的接受程度。

收費公路政策的公眾可接受性受到通行費費率高低、是否存在平行的免費公路、電子收費還是人工設站收費、出行相關信息提供、其他公路用戶稅等多種因素影響。這些因素因不同國家的環境差異并沒有確定一致的結論(Bousquet，Fayard，2001)［14］。在特定條件下，往往一種因素就會使政策成為公眾的關注焦點，從而影響公眾認可度。中國政府各級交通部門也一直在上述相關工作中改善管理，以期為公眾提供更為滿意的交通出行服務。

近年來，媒體對我國收費公路的負面報道不斷增多，還貸期限過長、設卡收費比例過高、信息不透明等相關問題不斷見諸各大媒體。審計結果公告后，各方批評更為激烈。審計公告指出的黃河大橋違規延期收費問題，曾經引發了收費站存廢之爭。審計結果公告兩年時間過去了，雖然國家出臺了取消政府還貸二級公路收費等政策以改善管理，但是政策流一直沒有為問題流提供令人信服的答案，地方交通部門的現實發展任務壓力使得問題并未得到根本解決，相反媒體的批評、兩會代表的提案、公眾的質疑卻有增無減。

前文已經為理解收費公路政策提供了基本的理性內容。但是，僅有理性是不夠的，只有把政策的基本理性內容融入政治環境中，才能獲得相應的公眾認可度。

(二)通行費的基本定位

公平回報、效率定價之外，收費公路政策理性內容中影響媒體觀點和公眾價值判斷的另一關鍵因素，就是對使用費的理解和描述。公共經濟學中的一個基本觀點認為，當利益具有排他性質、人們不付費就不能享受收益時，使用者收費能夠為政府供給的產品和服務籌集資金，同時消費者的偏好需求由交換交易得以顯示出來(Ostrom，Schroeder，Wynne，1993)［5］。其實只要排他成本限制在一定程度內，通行費方式對道路融資與管理來說是有效率的①“公路收費增加社會運營成本”的觀點值得商榷。本文認為，收費方式與收費公路規模過大不能混同。不能因為收費公路規模過大產生的問題而否定通行費政策。使用費是政府提供公共物品一種普遍的收費工具。。

多年來，收費公路的決策層一直把公益性奉為圭臬②世界銀行在中國事業單位改革的研究建議中，批評了公益性概念在公共政策制定中的空泛性。當政府考慮進行干預的范圍和重點時，公益性是一個必要標準。但是一項特定的公益性服務需要什么樣的干預形式，是監管、付費，還是直接提供，“公益性”這個概念會因過于空泛而沒有實際操作意義，并不能說明政府應該扮演什么角色。。“公路是公益性設施，從理論上講，應當全部由政府無償提供?！薄百J款修路，收費還貸”政策只是政府在財力不足、公路建設壓力巨大的情況下采取的特定政策。從公益性出發推出公路免費的規范結論，公路收費、市場化都是無奈的權宜之計，這已在中國公眾心目中形成為關于收費公路的基本價值判斷。因此，在我國現有政策研究和媒體宣傳的影響下，相比體現公益性的免費提供方式，通行費在技術層面的經濟效率很難轉化成政治層面的公眾可接受性。

有趣的是，當收費公路的外部政治環境趨緊時，決策層通常會公開重申公益性?，F實情況是，在全國龐大的收費公路體系中，迫于行業發展的資金壓力，鮮有公路按照規定到期停止收費。一旦“到期停止收費”的政治承諾轉化成公眾預期，同現實之間的巨大反差就會成為吸引公眾興趣的媒體焦點。法規制度在政府公共機構中得不到遵守時，政治表態的結果反而使公眾對通行費的誤解和對收費公路管理效果的不滿情緒進一步加深，造成公眾對政策的認可接受程度下降，進而在技術與政治之間落入一種惡性循環陷阱。

(三)?？顚Ｓ玫恼我饬x

?？顚Ｓ貌粌H是一個包含預算理性的概念，同時還具有特定的政治含義(Buchanan，1963)［15］。建立在受益原則基礎上的道路資金專款專用，是政府融資與管理獲得道路使用者支持的先決條件。公眾和用戶容易對稅費抱有怨言，但是當他們意識到自己繳納的稅費沒有被引導到政府的財稅“黑洞“中，確實專用于交通狀況的改善時，政策往往能夠獲得相應的公眾支持(Gordon，2005)［16］。一項對比研究結果表明，交通需求管理創造的收入，如果只是增加財政收入，那么公眾的接受程度相應較低;相比而言，如果把這部分收入用于改善整體的交通狀況，往往能獲得較高的公眾認可度(Banister，1996)［17］。

通行費收入?？顚Ｓ玫暮侠硇詫娊邮苄缘挠绊?，可以從三方面來進一步理解。第一，違背專款專用基本的理性標準，必然降低公眾認可度。這意味著來自于公路用戶的通行費、燃油稅不能輕易用于交通之外。按照審計公告所指，用戶的付出用于建樓堂館所、投資股票等與交通無關的開支，確實違背了?？顚Ｓ靡?，自然會影響到公眾對政策的接受程度。第二，?？顚Ｓ煤皖A算的合理性是相對的，需要與民主政治相互支撐。審計指出的通行費用于改善城市交通、彌補交警支出等，就屬于預算支出和?？顚Ｓ玫暮侠硇詥栴}，需要結合體制進行深入研究。這些問題沒有絕對合理的標準，但是沒有公眾的理解和認可，合理性就無從談起①燃油稅收入的支出分配也存在同樣道理:多少用于道路開支，多少用于環境治理，是否或多大比例用于其他運輸方式?這些問題需要結合政治因素來理解其合理性。。第三，?？顚Ｓ玫臉藴适莿討B的。當收費政策局限于少數交通流量高的路段時，項目層面的?？顚Ｓ每梢源_保財務獨立性。但是當利用收費政策為路網整體發展籌融資時，法規關于專款專用的標準需要調整以突破項目的限制，同效率定價、交叉補貼的要求相適應。如果法規滯后，就可能出現合理不合法的政府違規行為，影響到政策的公眾認可度。

?？顚Ｓ毛@得政治可行性的必要條件是確保收入與支出信息的公開透明。當收費政策局限于交通流量很高的路段上，公眾自然會對收費公路產生盈利性的看法②媒體批評中國一些交通流量高的高速公路為“印鈔機”，把高速公路列為暴利行業。。效率定價和交叉補貼從理論和實踐上否定了這種觀點。但是如果財政信息不夠公開，那么公眾難免會把公路收費當作增加政府收入的手段。在信息不夠公開和政策法規滯后的條件下，非專業的公眾和用戶群體更加關注政府行為的合法性問題，而難有興趣思考政府交叉補貼的合理性。這說明，信息公開不能作為應對公共危機的臨時性策略，而應同政策的政治可行性結合起來，形成長期穩定性制度，切實考慮并滿足公眾的需求。

總之，制度自身的合理性、信息公開、基礎研究與媒體引導，都會影響政策的公眾可接受性。反過來，通過反思總結政治方面的問題教訓，可以進一步促進政策的理性化。

六、結論與建議

本文從分析、解釋收費公路管理問題出發，探討了公路投融資的理論，分析了中國公路發展中的現實問題，以期為問題流提供“答案”。文章認為，一項產業政策首先應該具備基本的經濟合理性，不能因為一種理性而忽視和排斥另一種理性。同時，經濟合理性與政治可行性存在相互影響的機制，政策的制定、執行可以從中發現問題，從而獲得完善的空間。本文的研究方法與結論具有一般性政策意義。文章不可能直接回答收費公路的所有問題，但是可以為調整完善收費公路政策提供基本的思路建議:

第一，確保路段項目市場化融資與路網整體發展融資同時具備相應的經濟合理性。路段項目的市場化融資，繼續按照私人資本“收回投資并有合理回報”進行商業經營，但不受25年或30年的上限約束。如果有類似期限，那么考慮相應的財政補貼。路網整體要獲得可持續發展，需要把需求管理和路網整體的籌融資關聯起來，實施效率定價政策。在取消政府還貸二級公路等效益較差路段收費的同時，對高流量路段繼續施行收費政策。

第二，確保路段項目融資與路網整體發展不同理性的相互兼容。在路網整體發展的定價框架中嵌入項目市場化融資的定價機制。區分基礎設施的收費與特定投資主體的收費，已經收回投資并獲得合理回報的公路可以由政府公共機構繼續收費。考慮中國收費公路的規模和保持交通流的合理分配等因素，可以先確定收費標準，再通過調節收費期限來實現“收回投資并有合理回報的原則”目標。投資主體的收費到期后，政府再根據區域路網發展狀況和整體資金需求決定收費費率的水平。

第三，取消政府還貸公路與經營性公路的分類。收費條例根據公路建設投資主體性質和融資方式的不同把收費公路劃分為政府還貸和經營性公路兩種類型。這種分類管理方式直接導致了許多政府還貸公路“變性”為經營性公路，并引發了收費期限、稅收征管、權益分配等諸多混亂［4］。如果將來法規取消收費期限，一條高等級收費公路在使私人投資商獲得合理回報后，基于路網整體發展或持續性養護需要而由公共機構繼續收費，那么這種人為劃分方式無疑會給用戶認知和管理工作帶來不必要的混亂。類似的分類管理方式世界各國也絕無僅有。因此，適時取消政府還貸公路與經營性公路的分類是必要的。

第四，確保經濟合理性與政治可行性的相互促進?；A研究和媒體宣傳的正確導向至關重要。加強基礎研究，所得出的基本理性結論通過媒體傳遞給公眾。公眾對政策的認可程度是檢驗其合理性的一面鏡子。收費公路政策當前的政治困境很大程度上說明政策缺乏必要的理性，這就需要政策研究者深刻反思舊的思維定式，在理論上對通行費進行重新定位，在宣傳上正確引導公眾。

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［2］李盛霖.應對挑戰 科學發展 為保持經濟平穩較快發展做好交通運輸保障［EB/OL］.http://www.mot.gov.cn/.

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(本文責編：潤 澤)

Economic Rationality and Public Acceptability of Policies:Comprehensive Reflection on Highway Tolls in China

LI Yu-tao1，2
(1.School of Economics and Management，Beijing Jiaotong University，Beijing 100044，China;2.Institute of Comprehensive Transportation of NDRC，Beijing 100038，China)

With the road network characteristics，financing condition and political environment changing，there have been some issues such as the extend of tolling period and funds using irregularities，which further caused the reduction in recognition of the toll policy.Since the existing legislation on tolling period and earmarking is not suitable for the needs of road industry and actual conditions，it draws a conclusion that we should adapt the policy to the new situation.This paper makes a comprehensive study on toll road from different angles including project and road network，economic rationality and political feasibility.At the project level，toll policy should meet the basic economic principles to guide business investment and sustainable development of roads;within the road network，cross-subsidies can unify demand management and cost recovery together，which reflect the principles of efficient transportation infrastructure policy and meet the earmarking requirements.In order to improve the toll road policy，it needs to adhere to the rationalization of project and the network at respective level，while ensuring the compatibility between economic rationality and social acceptability.

toll road policy;tolling period;earmarking;economic rationality;social acceptability

F54

A

1002-9753(2011)03-0056-09

2010-10-09

2011-01-13

李玉濤(1973-)，男，河北鹽山人，高級工程師，北京交通大學經濟管理學院博士生，研究方向:交通發展理論與政策、公路融資與管理。