我國農民工市民化的內涵、難點及對策

申 兵

(國家發改委國土開發與地區經濟研究所，北京100038)

我國農民工市民化的內涵、難點及對策

申 兵

(國家發改委國土開發與地區經濟研究所，北京100038)

我國農民工的基本特征是職業與社會身份的城鄉分離，農民工市民化的內涵在于使其獲得城市戶籍居民所享有的公共服務。與其它國家的城鎮化相比，我國農民工市民化任務艱巨和復雜。我國公共服務供給區域化和地方化格局使得跨省流動農民工在就業地定居和安居比較困難。為此，需要加強在財政、土地、城市管理等相關制度上的創新。

農民工;市民化;內涵;難點;對策

通過恰當地處理城鄉關系，完成二元經濟結構的轉換是大多數發展中國家面臨的基本任務。我國完成這一任務的核心是促進農民工獲得作為城市居民的身份和平等權利并融入城市社會、成為真正意義上的“市民”。為此需要正確把握我國農民工市民化特定內涵，找出其中的難點，通過制度創新加快農民工市民化的進程。

一、對農民工市民化內涵的理解

(一)農民工的基本特征是職業與社會身份的城鄉分離

農民工是指戶籍在農村而主要在城鎮從事非農產業、依靠工資收入生活的勞動者。一般而言，農村勞動力向非農產業和城市轉移是城市化的基本內涵，但特有的戶籍管理制度使得我國農村勞動力向城市轉移具有“只流動而不遷移”的特點。進入城市務工的農村勞動力在職業上為非農就業，而社會身份由其戶籍所決定為農村居民，不能享有城市戶籍居民的福利待遇和公共服務，因此，職業與社會身份的城鄉分離成為我國農民工的基本特征。正是由于這種分離，使得農民工喪失了平等就業和社會保障的權益，從而使其工資水平得以在更長時期維持在較低水平。借用劉易斯二元結構模型，如圖1所示，相當于在勞動力需求由D1增長為D2的情況下，將工資率提高的點由A延長至B，由此形成了L2的低工資水平的勞動力供給，這使得我國的“人口紅利”不僅有勞動力無限供給的因素，更有制度因素。

(二)實現職業和社會身份的雙轉變是農民工市民化的內涵

發展中國家城市化歷史表明，進城農民職業與社會身份的分離在其它國家同樣存在，但分離方式與我國不同。以巴西為代表的拉美國家表現為進城農民居住地域為城市，且逐步享有城市教育、衛生和社會保障等公共服務［1］，但缺乏相應的城鎮就業機會和崗位，如巴西城市公開失業率由1990年的4.5%上升到近年的8%-11%，甚至為17%;失業、就業不足和就業質量差使巴西城市貧困人口長期大量存在［2］。埃及開羅大量“城市鄉民”的存在表明非洲城市化也存在類似現象。我國的“農民工人”與其它發展中國家的“城市鄉民”形成了從字面到內涵上的對照，表現為職業非農化而難以在城市定居。從這個意義上說，我國的農民工市民化是指農民在進入城市實現職業身份轉變的基礎上，實現居住地域、生活方式及行為模式轉變的過程，即實現職業與社會身份的雙轉變。

(三)獲得城市居民的公共服務是農民工市民化的核心

在我國，農民工實現社會身份的轉換有兩種途徑，一是將其戶口轉為城鎮戶口，二是無論其為何種戶口而給予其與城市居民平等的福利，也就是使這些由城市原居民享有的公共服務覆蓋于農民工。“十二五”時期農民工市民化的重點應在于后者。這基于以下兩個原因，其一是城鄉戶口各有其所附帶的權利(農業戶口附帶著土地權利及計劃生育權利)，當兩者利益比較差異較小時，城鎮戶口吸引力不大，小城鎮戶口對于農民的吸引力以及城市戶口對于近郊農民的吸引力就均在下降;其二是城鄉戶口附帶福利之間差異過大時，城市戶口短期內難以完全放開，放開也不得不收回，如鄭州市的戶籍改革。兩種情況都不利于農民工進城生活。因此，在繼續向建立城鄉統一的戶口登記制度這一戶籍制度改革方向努力的同時，農民工市民化的核心在于綜合考慮資源分配的可能性、農民工進城定居的需要，使農民工獲得原城鎮居民的公共服務或福利待遇。這可以大大降低農民工在城市定居的制度成本，從而提高其在城鎮定居的能力和意愿。

圖1 農民工職業與身份分離及其意義

國務院發展研究中心的相關研究表明，就全國而言，目前依附于我國城鎮戶籍上的福利或公共服務包括就業扶持政策、教育(義務教育、職業教育補貼)、公共衛生服務、社會保障(包括最低生活保障和保障性住房)，因此，我國“農民工市民化”可視為進城務工農民獲得上述城市居民所享有的福利或公共服務的過程(這也是對農民工市民化的狹義理解，廣義的農民工市民化不僅包括社會身份權利的市民化還包括思想意識和生活方式的市民化)。

農民工市民化與農民市民化內涵不完全相同，表現為前者更強調是在城市實現就業的農村勞動力獲得城市公共服務的過程。后者則涉及在城市創造就業，以便使更多的農民進入城市就業。農民工市民化與農村人口城鎮化內涵也有區別，后者在我國被分割為從農村到城市的“流動”與“遷移”兩個過程，前者為后者兩個過程中的遷移過程。

將城市居民享有的公共服務覆蓋于農民工，而促使其職業與社會身份轉換的過程如圖2所示，圖中橫軸為城市就業，以工資為代表，縱軸為城市身份，以享有公共服務為代表。農民工市民化的起點為第三象限，對應于1958年戶籍制度建立至改革開放之前的時期，農民不能進城務工，更談不上得到城市居民的福利待遇，以工資和公共服務均為“-”號為代表;改革開放后，在城市工業化對大量勞動力需求的誘致下，農民開始進入城市從事非農產業，得到了非農業收入，但基本被排斥于城市公共服務體系之外，表現為第四象限中的工資為“+”而公共服務為“-”;進入新世紀后，隨著經濟發展和社會進步，各級政府對待農民進城就業的政策發生了重要變化，在保護進城務工農民的合法權益等方面出臺了一系列政策，農民工開始獲得子女免費接受義務教育、就業培訓等公共服務，表現為第一象限中的工資和公共服務均為“+”。促進農民工市民化，就是要在此基礎上擴大城市居民公共服務對農民工的覆蓋范圍和提高服務水平，使其能夠在城市長期居住和生活，從而實現從傳統鄉村文明向現代城市文明的整體轉變。

(四)我國農民工市民化任務艱巨和復雜

從世界其它國家歷史看，在城市化快速發展階段，人口規模的快速擴大往往引致城市生活環境的惡劣和工人生活質量的低下。英國城市化快速發展時期，工人階級惡劣的生活環境曾在恩格斯《英國工人階級狀況》第一版(此時城市化率大體為46%)中有過生動的描述。19世紀的上半葉，英國工人的實際工資水平幾乎沒有什么增長，1850年與1810年相比，建筑業工人的工資僅增長了1.8%，而棉紡工業工人的工資在同期還下降了12%［3］。美國 19世紀末時(城市化水平約在39%)城市貧民窟的問題同樣突出［4］。隨著工業化發展及其它制度建設，歐美國家以解決失業問題和社會福利問題為突破口，逐步改善了城市生活質量。1855年(此時城市化水平大體為55%)英國頒布了第一個關于安全準則的通則，對工人工作條件和公益保護進行了法律規定［5］，此后失業及醫療保障等陸續得以完善。當然，歐洲等國家向殖民地的大量移民也在很大程度上減輕了其農民移民對城市的壓力，如從1846年到1869年，在英國政府各種移民計劃下安排的移民約有33.9萬人，約占英國移民加拿大和澳大利亞總人數的 23%［6］。

圖2 農民工市民化內涵及其過程示意圖

發展中國家的城市化也具有同樣態勢，如1990年代以來，巴西政府通過各項升級改造計劃，顯著改善了一些城市貧民窟的生活環境和居住條件，里約熱內盧貧民窟污水處理水平從4.0%上升到目前的95.3%，垃圾回收率也從73.8%上升到了98.9%［7］;1990年巴西建立了農村移民和城市居民統一的醫療體系［8］。歷史地看，一直被詬病的巴西貧民窟現象可能是其城市化歷史中的階段特征。

由此似乎可以認為，大量進入城市務工的農村人口在城市的生活質量和水平為反“L”型曲線，在快速城市化過程中，由于農村勞動力供給彈性較小，工資上漲幅度小，城市基礎設施和社會保障制度不健全，其生活水平處于較低水平或提高十分緩慢，但隨著工業化進程的推進和社會福利制度的建立而會不斷改善。這一曲線與諾瑟姆城市化發展規律“S”型曲線中的加速階段相對應(參見圖3)。

圖3 進城農民生活水平曲線及與城市化發展階段關系

與歐美發達國家相比，我國農民工市民化過程則可能更為艱巨和復雜，表現為上述曲線由A及B點更為曲折。艱巨體現于我國總人口和農村人口規模大得多，城市化率同為40%時，全國總人口英國為0.27億(1840年)，法國0.43億(1865年)，美國 0.76 億(1900 年)［9］，我國為 12.8 億。日本人口相對較多，但在1945-1955年間異乎尋常地迅速降低了出生率，從而避開了其他發展中國家在實現現代化過程中所遇到的人口壓力和就業壓力，減輕了農村勞動力轉移的難度［10］;其次，我國宜于城市發展的面積有限;再次，農村勞動力遷移不僅涉及城鄉而且涉及區域之間遷移。復雜性體現于我國城市化除了具有發展中經濟的一般特征外，不僅特有的戶籍管理制度妨礙了城市要素的流動，而且土地制度、收入分配、行政管理等制度安排同樣具有不利于農民工向城市遷居的因素，農民工市民化能否實現取決于多項體制的綜合配套改革。

(五)我國農民工市民化為卡爾多-希克斯改進

社會結構的轉換和制度變革理想狀態是實現“帕累托改進”，但隨著改革的深入，不觸及任何人利益的理想狀態可能已不易實現。在城市公共資源供給增長落后于人口總規模擴張的情況下，農民工市民化會增加城市公共品消費的擁擠性，從而對城市原住民利益產生影響。但如果將農民工進城后對于城市人口結構改善和經濟發展所做出的貢獻視為對城市居民利益損失的補償，則農民工市民化并未使城市居民總福利水平降低，全社會的總福利也會明顯提高，因此農民工市民化可視為卡爾多-希克斯改進。

二、跨省流動農民工的市民化成為難點問題

(一)跨省流動仍將是“十二五”時期農民工流動的重要特征

從“十一五”時期的情況看，外出務工農民51%為跨省流動，跨省流動主要方向是東部地區。假設跨省流動者與全部外出務工者流向東部地區的比例相同，則約1/3外出務工者，即約有4500萬流向東部地區(參見表1)。“十二五”時期，隨著我國經濟增長動力從出口向內需轉變，中西部地區工業化步伐可能會因此加快，吸納本地區農民工的能力會有所增強。但東部地區二、三產業的就業彈性高于中西部地區(參見表2)，即使東部地區產業升級戰略取得成效，由于生產性服務業仍將進一步帶動生活性服務業的發展，服務業相對較高的就業彈性使得“十二五”時期跨省流動的農民工規模可能不會明顯下降。

表1 “十一五”時期農民工跨省流動情況

表2 “十一五”時期不同地區的就業彈性

(二)我國公共品供給區域化和地方化的格局強化了跨省流動農民工市民化的難度

我國目前公共服務的統籌層次較低，形成了以地方為主的公共服務供給模式，即滿足公民權利的公共品供給呈現為區域化和地方化的格局。這一態勢對于跨省流動農民工在就業地的市民化最為不利。在同一城市內，雖然城鄉之間公共服務供給水平存在差異，但在同一行政區域內操作相對容易。而且由于我國特有的戶籍制度要求獲得城市戶籍的居民應放棄承包農地的權利，這對許多城市而言意味著可以通過土地置換等方式，獲得更多的建設用地指標，也就意味著由此形成的土地收益可以彌補提高本市農民工公共服務水平的先期墊付投入，并進行城市建設。即使不需要農民工退出農村土地，城鄉資源合理流動形成的巨大社會效益也“內部化”于本行政區內而未“外溢”于其它地區。解決省內其它地區農民工進城問題，也可得到省級政府財政、用地指標以及精神上的獎勵。而解決其它省區農民工在本市的常居問題，則并無這些預期“收益”。近年來，隨著用工荒的出現，一些農民工用工規模較大的城市開始改善外省農民工就業和生活條件，但對大規模接納外省農民工常居或落戶本市仍有顧慮，這從許多城市外來人口積分落戶或積分使子女就讀公辦學校的指標分值設計中就可看出。由此，城市政府為農民工提供公共服務的意愿依隸屬關系由近向遠遞減，即首先解決本市農村進入城區務工人員，其次是本省的農民工，外省農民工排在最后。

(三)提供教育、衛生和保障性住房等公共服務對地方政府壓力較大

如前所述，就全國而言，目前依附于我國城鎮戶籍上的福利或公共服務包括就業扶持政策、教育(義務教育、職業教育補貼)、公共衛生服務、社會保障和保障性住房，這些也是城鎮戶口所附帶的基本福利。這些領域中對地方政府財政形成的壓力因公共服務的性質差異而有所不同。

社會保障在我國是準公共物品性質的公共服務，由政府、企業和個人共同承擔。以農民工的養老保險和醫療保險而言，年齡結構偏輕的農民工群體加入當地社會養老保險提高了社會統籌能力，也能夠通過個人賬戶的積累自行為將來儲蓄。與用人單位建立勞動關系的農民工的大病統籌醫療保險主要由企業和個人承擔;參加新農合的農民工，已得到國家和家鄉政府補助。農民工的失業保險具有現收現付性質，農民工參保的受益與貢獻對等。最低生活保障只會占農民工總量的很小部分，可由城市根據農民工居住年限、工作穩定性及其它條件考慮是否納入。而教育(義務教育、職業教育補貼)、公共衛生、保障性住房等公共服務則具有完全公共物品性質，政府的支出壓力相對較大。

四、解決農民工市民化難點問題需要制度創新

(一)加大中央政府對于跨省流動農民工在就業地市民化的支持力度

近年來中央政府不斷加大財政投入力度以支持地方政府改善農民工的待遇，如中央財政2009年下撥了進城務工農民隨遷子女接受義務教育獎勵資金20億元，專項用于接收農民工子女的城市義務教育階段學校補充公用經費和改善辦學條件，東南沿海農民工流入較多的省區成為主要補助地區。

“十二五”時期，可以以此為基礎形成中央加大對于跨省遷移農民工集中地區穩定、長效的財政轉移支付制度，具體考慮以下：

手段。中央對地方政府加大在解決農民工公共服務方面的專項轉移支付。

重點領域。“十二五”時期，中央政府重點加強公共衛生和計劃生育、子女義務教育、就業扶持以及住房保障對于勞動力流入地區的補助。原因在于，一是如前所述，這些領域的公共品性質突出，對地方政府財政支出壓力較大。二是由于教育、就業扶持和公共衛生等公共品具有外部性，流入城市增加投入的意愿較低。三是目前以新生代為主體的農民工，對生殖健康和計劃生育服務以及就業扶持壓力增大。而且新生代農民工的年齡結構預示著將有相當規模隨遷子女在“十二五”期間進入義務教育階段。四是隨著農民工家庭化和新生代農民工常住化趨勢的出現，緩解農民工居住條件較差的問題顯得日益迫切，需要加強相應的政府投入。五是社會保障領域在我國屬于準公共服務領域，且從目前看大量年輕農民工的在工作城市參保，實際上為充裕流入城市社保資金做出了貢獻，因此社會保障領域可以不在中央補助范圍。

方式。方式可有幾種選擇，一是按所產生經費的一定比例進行補助。根據流入地解決非本省農民工子女進入公辦學校免費接受義務教育人數、享受住房保障制度的人數進行獎勵性補助。中央補助數額可按服務跨省農民工所產生經費1/4-1/3補助;二是按每個服務人數或提供服務水平進行固定數額補助，如可按農民工保障性住房建設單位面積進行補助;三是區分領域，按提供公共服務的某項類別進行補助，如在農民工子女義務教育方面，對地方教育的公用經費進行補助。

重點地區。在經濟較為發達的長三角和珠三角地區，市內已基本實現或有能力實現城鄉統籌，一些福利也開始“外溢”到本省農民工，如果能夠鼓勵這些地區更多地把來自中西部地區農民工沉淀下來，則是實現“以城帶鄉”和“區域協調發展”的重要途徑。因此，國家財政支持的重點地區是珠三角、長三角地區等農民工集中流入地區，“十二五”時期還應將《全國主體功能區規劃》確定的中西部地區重點開發地區納入補助重點地區。同時，這些補助不與國家對中西部地區義務教育、住房補助等掛鉤，即并不因為中西部地區常住人口減少而減少對其相應的轉移支付，以體現國家繼續加大對中西部地區的支持。

(二)將農民工市民化與農村建設用地制度創新相結合

農村建設用地制度創新可以對農民工市民化發揮重要促進作用。一方面可以用人地掛鉤的方式調動跨省農民工集中流入地區吸納外省農民工在本地安居的積極性;另一方面，利用宅基地的有序流轉增加農民工在城市定居的經濟能力。

一是探索跨省的城市建設用地與外來人口增加掛鉤辦法。首先改變現行土地指標行政管理方式，將流動人口流入集中地區由于非戶籍人口增加所帶來的建設用地需求，在全國土地利用計劃中予以統籌考慮。其次探索市場交易的方式。類似于排污權交易，建設用地指標在區域間進行交易。

二是探索農村宅基地資本化模式。提高農民工自身的經濟實力，除了在收入分配改革中考慮提高農民工工資性收入外，宅基地資本化也應成為提高農民工及其家庭支付進城成本的途徑之一。按國土資源部的部署2009年底前已基本完成對宅基地使用權登記發證，在此基礎上，鼓勵一些地方繼續采取出讓、作價出資、作價入股、抵押和置換等方式，進行農村宅基地資本化的探索，并及時總結經驗供其他地區借鑒參考，以提高農民工進城定居的經濟能力。

(三)加強城市治理

聯合國人居署(2005)認為在快速城市化的當今世界中，城市的可持續發展的關鍵不僅是技術和資金投入，同樣重要的是健全的城市治理。城市治理與傳統意義上的城市管理的區別，在于擴大各利益主體對公共事務的參與，使他們在政策制定和實施過程中享有更多的發言權和責任。對于跨省農民工集中流入城市，由于農民工來源地多元化，有效的城市治理更是促進農民工融入當地城市社會的重要手段，其治理模式可在多方面進行探索：

一是可考慮降低農民工參加選舉的限制。根據有關規定，凡在城市居住一年以上，戶口不在本市的農民工，取得戶口所在地證明后，可在居住社區進行選民登記，依法參與選舉活動。在有條件的城市可以考慮降低農民工參加務工地選舉的年限時間，以調動其參與選舉的積極性，并逐步放寬被選舉權的務工或居住年限限制。

二是增加農民工參政議政、參與決策管理的渠道。在農民工流入集中的城市應逐步提高農民工特別是新生代農民工在各級黨代會、人大和工會代表大會及企業職代會中的比例。也應參照工資集體協商機制，對于事關農民工在城市生活的重大問題，建立政府與農民工的對話、溝通與協商機制。同時，鼓勵各類社區組織推行由農民工代表加入的參與式管理模式，吸納農民工共同參與社會管理。

三是服務重心下移。構建以社區為依托的農民工服務和管理平臺，逐步建立面向農民工的專業社會服務組織和專業社會工作隊伍，提高公共服務的針對性。同時，鼓勵民間組織、志愿者組織深入農民工社區，幫助其融入城市社會。

四是促進農民工的自助管理。允許農民工成立公開的自助性組織，如維權組織、信息中介組織或法律服務組織等，政府加強對其的監管和引導，使其成為政府加強治安、消防、計生、環保管理的有效渠道。

(四)加強關于農民工的統計與監測工作

統計和監測工作是掌握農民工流動與就業情況，以及加強對農民工集中流入地區進行財政支持的基礎。首先應完善人口管理的信息登記系統，加強信息的動態維護。其次是建立比較科學的農民工信息的監測體系，對外來人口的數量、工作狀況和條件、子女受教育狀況以及生話質量狀況，特別是跨省流動情況等進行動態監測，為各級政府制定政策和加強投入提供科學依據。再次是改善目前流入地及流出地多個部門在各自職責范圍內進行農民工信息采集、管理、使用和發布的現狀，實現各部門業務信息聯網動作和信息共享，提高對農民工服務水平。

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(本文責編：辛 城)

The Connotation of and Policy Recommenda for Migrant Worker Citizennization in China

SHEN Bing
(Institute for Spatial Planning＆ Regional Economy，NDRC，Beijing 100038，China)

The fundamental feature of migrant workers in China is the separation of occupation and residency status.The connotation of migrant worker citizenization，therefore，lies in granting them the citizenship rights and encompassing them all the basic public services in cities.Compared with urbanization process in other countries，citizenization of Chinese rural migrants would be more arduous.The localization and regionalization in providing the public service has made the cross-province migrants even harder to gain the citizenship in their working cities.This rationalizes the innovation of fiscal transfer system and land regulation system.

migrant worker;citizenization;connotation;hardness;policy suggestion

C913

A

1002-9753(2011)02-0001-08

2010-10-09

2010-12-26

申 兵(1966-)，女，河北鹽山人，國家發改委國土開發與地區經濟研究所副研究員，研究室主任，碩士，研究方向：城市經濟和城市發展。