扁平化模式下山區縣(市)推行稅收專業化管理的路徑探析——以湖北恩施州地稅為例

湖北省建始縣地方稅務局 翟文

所謂稅收專業化管理，就是根據納稅人的經營規模和行業管理等不同特點，通過建立一支高素質的稅收管理專業人才隊伍，優化人力資源配置，探索實施以分行業管理和分規模管理為重點的分類管理，以達到加大管理力度和拓展管理深度的目的。湖北省恩施州地方稅務局自2009年5月從科學界定崗位職權、明確工作目標、理順工作規程、強化評議考核和責任追究，按照“精減、統一、效能”的原則，以機構扁平化為突破口，將縣（市）局機關職能從“組織指揮型”轉變為“管理服務型”。較好地解決了“由誰做、做什么、怎么做”的問題。隨著經濟的發展，企業經濟性質、組織形式、經營方式日趨多樣化，稅源管理的復雜性、艱巨性、風險性不斷加大，納稅人數量不斷增加，征納信息嚴重不對稱，推行征管方式變革勢在必行。筆者就恩施州地稅扁平化模式下推行稅收專業化管理的必要性、制約因素、基本思路談一些粗淺的看法。

一、推行實施稅收專業化管理工作的必要性

(一)湖北省恩施州現行的稅費管理模式

各縣（市）局設稅費管理一、二、三科，稅費管理一科、二科管理縣（市）城區稅收，稅費管理三科管理鄉鎮稅收，城區科內分片、組。有的縣稅費管理二、三科管理鄉鎮稅收。稅費管理科管理人員均各有自己的“責任田”，獨管一片，直接從事對所轄納稅人的稅源及日常涉稅事項的管理工作。由于每個管理員的業務熟練程度、能力強弱不同，遇到征管問題特別是風險較高、專業性較強的問題時，單兵作戰，無法發揮團體力量和業務素質強的管理員優勢，難形成征管合力，導致征管不到位帶來執法風險。通過推行稅收專業化管理，可以有效化解管理員的執法風險。

(二)推行稅收專業化管理是提高征管質量和效率的重要保證

推行稅收專業化管理，就是根據稅源管理的不同特點，把稅收管理過程的各階段、各環節的管理職能在不同層級、不同部門以及不同崗位之間進行分工，使復雜的管理活動簡單化，粗放的管理方式精細化，重復的管理過程流程化，資源比較優勢最大化，從而提高稅收征管活動的效率，最大限度地減少稅收管理員事務纏身，質效不高的現象。

(三)推行稅收專業化管理是創新稅收管理員制度構架的需要

稅收管理員制度從2005年開始實施以來，在解決“疏于管理、淡化責任”方面取得了一定的成效。但隨著經濟形勢的變化發展和征管改革的不斷深入，稅收管理員制度存在的弊端和局限性日益顯現，管理員工作的被動性、盲目性、無序性以及權力過于集中、稅收執法風險加大、人力資源配置不科學等問題尤為突出，推行稅收專業化管理已是事在必行。

(四)隨著經濟的不斷發展和完善，納稅人不僅所屬行業、經濟性質、經營規模、納稅能力不盡相同，而且在內部控制、會計核算和稅法遵從度等方面也存在明顯差異

稅源的差異性，客觀要求稅收征管方式再也不能只搞“一人統管”的征管模式，必須要按照各行業稅源運行的內在規律，分別制定管理辦法，實施有針對性的管理。否則，會出現“大戶管不透、中戶管不細、小戶管不住”的現象。

二、推行稅收專業化管理面臨的制約因素

(一)征管范圍因素

由于地稅征管稅種多，承擔著營業稅、企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城市維護建設稅、車船稅、房產稅、資源稅、城鎮土地使用稅、印花稅、煙葉稅、耕地占用稅、契稅共13個地方稅種；職工基本養老保險費、新型農村社會養老保險費、失業保險費、醫療保險費、工傷保險費、生育保險費等6種社會保險費，以及教育費附加、文化事業建設費、地方教育發展費、河道堤防工程修建維護管理費、排污費、磷礦石價格調節基金、殘疾人就業保障金等規費的征收管理工作。各稅種計稅依據和征管要求各異，完全按稅種實施專業化管理的難度較大。

(二)管轄地域因素

山區縣（市）域范圍內，城區與鄉鎮之間，鄉鎮、村組，點多面廣線長，在管戶數量、分布密度、稅源結構、人員配置等方面存在明顯差異，給打破傳統的地域管轄方式，實行專業化管理帶來困難。目前尚不具備徹底打破屬地管理格局，實行完全意義上專業化管理的條件。

(三)征管手段因素

近年來，隨著稅收信息化工作步伐不斷加快，稅收管理信息化手段日臻完善。但對推動稅收專業化管理的支撐方面還存在一定的局限性。表現在：一是基礎信息質量不高。二是信息加工能力不強。三是專業化軟件性能不穩，許多軟件的現有功能尚不能完全滿足稅收專業化管理的要求。

(四)人員素質因素

盡管稅收管理員制度從2005年開始實施以來，在解決“疏于管理、淡化責任”方面取得了一定的成效。但隨著收入總量不斷攀升，日常工作量不斷加大，稅收征管要求不斷提高。加之人員年齡結構老化，部分人員的素質不能完全適應稅收管理員職責的要求，難以適應新時期稅收工作的需要。

三、推行稅收專業化管理的基本思路

基于上述制約因素的成因，筆者認為，山區縣（市）地稅部門推行稅收專業化管理決不是簡單地將橫的“劃片”管理改為縱的按“行業”，更不可一個模板、一個標準，而是要結合本地現已實施的扁平化模式基礎上因地制宜地選擇專業化管理方式。稅收專業化管理的目的是以加強稅收風險管理為導向，以實施信息管稅為依托，以實行分類分級管理為基礎，以核查申報納稅真實性、合法性為重點，以規范稅收征管程序和完善運行機制為保障，以建立和培養專業化人才隊伍為支撐，優化服務，嚴格執法，不斷提高稅法遵從度和稅收征管水平。

其基本思路：

(一)完善稅收管理崗責體系

重組屬地管理稅收管理員職能，把稅收風險分析、專業納稅評估、重點稅源、風險監控應對、中小企業行業性風險監控等專業化程度較高的風險管理職能剝離出來；把制度性安排、事務性管理等服務職能保留其中。改進原有屬地管理單兵“獨管一片”的模式，改為按“團隊作業”的模式，按行業設置大責任區，實現從“一人管多戶”向“多人管多戶”轉變。

(二)調整稅收管理機構職能職責

按照專業化管理要求，在確保管理機構扁平化下機構數量和整體結構相對穩定的基礎上，適當調整機構職能，明確崗位職責，優化內部分工，實施稅收分級管理。根據稅源結構特點，“抓大管小”選擇幾種方法的組合，分別在縣（市）局范圍內實施。如城區稅費管理科的納稅戶數多、稅源集中、行業門類相對齊全，即在科室范圍內實行以分規模為主，分行業、分事項為輔的管理模式；隨著兩路的開通、鄂西生態文化旅游圈開放開發、武陵山試驗區的建立。旅游業、房地產、現代服務業等必將成為我州各縣（市）局的重點稅源，在現有科室內增設重點稅源管理科（或一科兩牌專人）,集中實行專業化管理。鄉鎮稅費管理科的納稅戶數少、稅源相對分散，則以屬地管理為主，輔以分類管理。同時，根據各類別納稅人的管理要求、管理難度和稅收管理員的綜合素質，科學配置稅務管理資源，優先保證對重點稅源的監控管理需要，將業務素質較高、綜合分析能力較強的干部調配到業務相對復雜的專業化稅源管理崗和納稅評估崗；將工作經驗豐富、責任心強的干部調配到業務相對單一的日常稅收事項（稅源）管理崗，做到人盡其才、充分發揮其工作潛能。合理確定稅收管理員的管戶數量，最大限度的發揮稅收管理員的工作潛能，扭轉稅收管理員“一人多責”、“一人多權”的局面，提升稅收執法風險的防范和監控能力。

(三)完善提升納稅評估成效

按照稅源監控、稅款征收、納稅評估相分離的原則，將納稅評估從屬地責任區管理職能中分離出來，合理歸并原來的責任區及管理員直接納稅評估、直接實施稅務檢查的相關職責，建立專門納稅評估機構（掛靠法制科）或增設崗位“納稅評估崗”，專職負責納稅評估工作。將政治素質高、業務能力強的干部選擇到專門從事專業化綜合評估和稅收風險分析、識別、應對工作。有針對性地組織各類專業納稅評估工作，評估機構以行業為對象分為若干評估小組開展專業化分析評估,實現納稅評估由數量型向質量型轉變，由收入型向管理型轉變，由查處型向服務型轉變，切實提升納稅評估工作的質量與成效，實現“以評促管”。

(四)根據特殊行業特點，制定行業稅收管理辦法，對特殊稅源實施個性化管理

拓寬協作領域，按照網絡管理、社會化服務的思路，建立協作化戶藉管理機制。切實強化國稅、地稅聯合征管，加強與地方黨政相關部門溝通和協作，完善綜合治稅協稅網絡及社會化服務機制，逐步建立經濟稅源信息（第三方信息）的共享機制，實現多方協作齊抓共管的管理機制，從而提高對戶源監控力度，有效堵塞稅收漏洞，進一步提升特殊稅源的征管質量，為專業化管理創造良好的機制保障。

(五)完善考核辦法

改進現行的征管質量效率考核評價辦法，逐步淡化綜合類指標，不斷細化分行業、分規模的專業化指標，逐步建立與專業化管理相適應的征管質量效率考核評價指標體系。