當下社保基金轉移支付問題弊端的思考

四川省蓬安縣社會保險事業管理局 黃寅桓

一、社會保險基金轉移支付的目的和作用

目前，除了縣級社會保險發展水平低因素外，上級社會保險基金轉移支付制度的不到位也是形成縣級社保經辦機構支付困難的一個重要原因；社會保險基金轉移支付缺乏有效的管理機制，作用和效能不高；我縣接到上級部門社會保險基金轉移支付，特別是一般性轉移支付，大多為無條件撥款，對每一項資金的使用沒有明確規定，造成了無序使用和應急而用轉移支付資金的不良局面；這樣，就無形中又導致：一是不注意區分不同用途發展情況，很多沒有具體細化分配辦法，主觀隨意性大，不科學，存在社會保險基金轉移支付不公平的現象，形成“會哭的孩子有奶吃”和“會哭的孩子多吃奶”之怪圈；二是由于享受社會保險基金轉移支付的項目與社會保險基金增收不掛鉤，容易產生社會保險基金轉移支付“養懶漢”的負面影響，使部分項目在發展基本養老保險事業、做大社會保險基金“蛋糕”方面的壓力和動力不足；三是缺乏效率，現在很多社會保險基金轉移支付，特別是專項資金都由上級社會保險基金管理部門直接分配到縣級社保經辦機構，由于信息不對稱，導致分配缺乏效率和公平程度；社會保險基金轉移支付項目多而復雜，結構也不盡合理。

社會保險基金轉移支付包括基金費用征收返還、原養老體制改革補助、過渡期社會保險基金轉移支付補助、各項基金結算補助和其他補助、補充基本養老保險資金補助、補貼等幾項，大致可分為一般性補助和專項補助兩大類。一般性補助沒有給地方政府規定基金的具體使用方向，只是政府社會保險基金的一種補充，主要目的是用來平衡地方預算，滿足地區基本開支的需要；專項轉移支付補助規定了社會保險基金轉移支付資金的使用方向，并且越來越多地附帶一些條件，下級政府只能在規定基礎上使用社會保險基金專項轉移支付；目前的轉移支付補助用于均等化或平衡化社會保險基金補助過低，用于專項補助或帶專項性質的一般社會保險基金補助偏多，均衡力度不夠，支付費用差距進一步擴大；與此同時，一般轉移支付中真正用于縮小各縣之間養老保險費用支出差距的數額偏小，而為保持原養老保險體制地方既得利益（如社保經費開支）的補助數額偏大，使得基層社會保險經辦機構提供均衡社會保險服務的能力減弱。

從各地一些貧困和經濟欠發達或不發達縣對社會保險基金的轉移支付資金管理來看，所有的一般性轉移支付都打入離退休工資專戶（或保正常運轉及公眾社保經費專戶）用于離退休待遇發放和運轉經費的比率較高，如有結余滾動下年使用，這樣上級所有的轉移支付幾乎都成為工資或運轉經費的“專項”款，留給地方可用的發展社會保險基金微乎其微（有的幾乎為零），極不利于提高和調動地方社會保險經辦機構開展業務的積極性；轉移支付中專項撥款的“條件化”使社會保險基金支付困難縣難以接受；社會保險基金支付困難縣本身的資金供求矛盾就十分突出，可用社會保險基金只能保離退休費用發放，除工資外的經費和發展社會保險事業的資金嚴重不足（有的幾乎是零），這樣的社會保險基金管理現狀使縣級社會保險經辦機構不能保證上級專項資金的地方配套資金按規定及時足額到位，這里主要包括國家立項基本養老保險和重點社會保險項目資金、社會保險發展項目啟動資金、內調人員調整待遇專項資金、社保機構經辦人員培訓專項資金、“調待人員”補充專項資金、工傷補充救濟資金、年金專項資金等，大部分專項資金都要求地方社保經辦機構按一定比例或其他方法予以配套；鑒于以上情況，社會保險基金征收困難縣要爭取到這些好的項目資金或拿到這些專項資金，就必須首先保證按比例拿出配套資金，否則不予安排；如果在項目執行或資金使用中配套資金不到位，將取消該項目或扣減相應數額的該項資金，甚至扣減一般性轉移支付資金。這種管理辦法只會使地區間基本養老保險發展和離退休待遇支付進步的差距越來越大，社會保險的基金轉移支付預算管理不規范。轉移支付款項大部分在年度預算執行過程中下達，小部分在次年進行批復決算時明確，使縣級社會保險經辦機構不能將這部分資金及時做到年初預算當中，以致形成頻繁的、大數額的預算指標追加和文件通知，特別是專項撥款追加，成為社會保險基金預算管理部門最多的日常繁雜業務，加重了“預算一年，一年預算”的現象，使年初預算乏力，不準確、不全面，造成預算為“估算”，年底決算與年初預算差別相當大，形成年末年初不可比的現象；這樣的預算管理方式使各地方政府各項工作不同程度地存在著被動和盲目一面，從而削弱了下級社會保險經辦機構工作的主動性，使社會保險各項事業協調發展受到影響；社會保險基金轉移支付重撥款，輕監督和管理現象嚴重。

社會保險基金轉移支付缺乏有效的約束和監督機制，一是轉移支付資金的分配科學計算的程度少，主觀經驗的因素多；二是對轉移支付資金，特別是一般性轉移支付資金拔后的使用情況如何過問得少、檢查得多；三是對轉移支付資金的監督和管理流于形式，沒有建立一套行之有效的監督、審計系統，對資金的使用效果，還不能及時、準確地掌握詳實、可靠的信息，不能作出有效評價；尤其是對經濟不發達或欠發達以及貧困的縣級社會保險經辦機構，社會保險基金征收面和征收數額本身就十分緊張和困難，社會保險基金轉移支付應向這部分地方適度傾斜，以便縮小地區間的社會保險發展差別和離退休待遇支付以及收入水平之差距，為更好地調動和促進一方社會保險事業的發展打下基礎。

二、對規范社會保險基金轉移支付的思考

要建立最低社會保險基金轉移支付制度和各地間縮小差別機制，目前各個地方的發展很不均衡和平衡，要著手改變社會保險基金轉移支付以縣級離退休工資待遇為補助口徑，只要離退休人員工資待遇保住了，再增加社會保險基金轉移支付就比較困難的局面；要努力克服某些地方為達到社會保險基金轉移支付的目標，實現發達地方社會保險基金均衡化，減少各地之間離退休待遇支付差距，對下的一般性轉移支付規模必須由以縣級的最低社會保險基金保障線為基礎，縣級社會保險基金正常運行的最低資金運行保障線應包括離退休人員待遇、基本的公眾社保活動經費和業務經費、其他調待部分支出、必要的完善社保制度和企業改制項目支出，這是社會保險基金提供最低基本養老保險服務標準的底線；新增社會保險基金轉移支付對離退休待遇支付困難縣不應留缺口。因上級出臺政策造成縣級基金收入的減少或支出的增加而新增的轉移支付，對社會保險基金支付困難縣應予以全額轉移支付，否則將加重困難縣資金調度的難度，形成新的資金缺口（如離退休費用待遇的調整、完善養老保險制度改革和國有企業改制增加待遇發放、下放審批權等給予的轉移支付，對社會保險基金支付困難縣要區別對待，按照經費與事權對稱的原則，全額補助）；歸并轉移支付項目，優化轉移支付的項目結構。

目前，要充分考慮這些地方社會保險事業發展能力弱、社會保險基金收入增長慢、可供統籌安排支出的社會保險基金收入嚴重匱乏的現實，加大轉移支付力度，優先保障這些地方離退休人員工資待遇及國家機關正常運轉所必需的經費之需要，以緩解過大的收支矛盾；可根據社會保險基金收入不同地方困難程度，分別確定不同轉移支付系數，將有限的資金分配到更急需的地方，實現轉移支付均等化的目標，努力提高社會保險基金分配的總體效率；對上級社會保險基金轉移支付資金提前明確，以便縣級社會保險經辦機構納入當年預算之中。對一般性轉移支付基金，上級社會保險經辦機構應根據本級可用社會保險基金，在下級預算編制前提出指導性安排計劃，使下級社會保險經辦機構對本年度的社會保險資金做到心中有數，便于安排當年預算。對專項轉移支付資金可實行項目備選制度；上級社會保險經辦機構用于縣級社會保險經辦機構社會保險事業發展的各類專項資金，一律要建立項目，根據省和各地方的發展規劃，每年從項目中選出下一年度社會保險經辦機構重點支持發展的項目，列入下一年度的本級預算中，并及時通知縣級社會保險經辦機構將上級已經確定的專項轉移支付計劃列入社會保險預算；要建立社會保險基金轉移支付效績評價制度和考核監督制度。

一是根據目前轉移支付基金的類型和用途，設計一套科學合理的效益評價指標體系，據此對轉移支付基金的使用和效益情況進行績效評價；如果實際使用情況沒有達到應有的效益指標的，上級社會保險基金管理部門可暫緩撥付下一次的轉移支付基金，并要求提出整改計劃；如果整改后仍未達到規定要求的，可采取停拔該項資金或相應扣減一部分轉移支付資金。

二是結合轉移支付資金使用性質和特點，設計一套操作性強的考核監督指標體系。考核對指標要側重如何加強對資金的管理，并同相關經辦人員的廉政建設與糾風工作相結合。如果由于資金管理不到位出現使用單位擠占、挪用、不按規定使用資金的，或者社會保險經辦機構相關人員發生不廉潔行為的，除暫停使用或扣減轉移支付資金外，對有關人員實行嚴格的責任追究制度。只有這樣，才能更加規范和更高效益地用好有限社會保險轉移支付基金，才能更好地發展一方社會保險事業和保持社會保險的穩定，才能進一步縮小地方（條屬部門、單位之間等）的離退休養老待遇、社會保險基金收支水平和發展社會保險整體項目這差距，才能更加利于激發各地方社會保險事業發展、基本養老保險收支平衡健康發展的活力以及參保人的主動性和積極性。

結束語

今后，社會保險基金轉移支付的項目越來越多，越來越細，一般性轉移支付帶有“專項”的多，可供縣級社會保險經辦機構自行支配的少；要逐步改變專項轉移支付“撒胡椒面”式的“大鍋飯”分配體制，逐步取消一般性轉移支付中各種不規范的“補助”和“基金返還”，建立科學規范的政府間社會保險基金轉移支付制度；各級政府和有轉移支付能力的地方等可根據本地方經濟和社會發展現狀，合理確定專項轉移支付和一般性轉移支付的結構規模，壓縮專項轉移支付份額，提高一般性轉移支付的比例（即以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為補充，給基層縣級社會保險經辦機構更多的可自主安排用途的社會保險基金的空間，增強地方社會保險事業發展的主動性）；取消社會保險基金支付困難縣專項轉移支付要求配套的附加條件。社會保險基金支付困難縣本來資金就比較緊張，越來越多的上級專項轉移支付資金要求地方社會保險經辦機構予以配套，并且將是否配套作為考核的重要指標和下年度安排資金的重要依據，這樣加劇了地方社會保險基金支付矛盾突出的局面；如養老保險專項基金、城鎮個體人員退休待遇專項保障資金、社會保險基金扶持資金、養老保險制度改革轉移支付資金等都要求地方社會保險經辦機構配套，這樣的規定在社會保險基金支付困難縣的可操作性非常差，筆者管見應予取消；社會保險基金轉移支付要充分體現對邊遠、中西部、貧困、革命老區、高海拔和社會保險基金支付困難縣的傾斜與照顧。

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