關于非稅收入預算管理問題的探討

陜西省咸陽市秦都區財政局 王創柱

我國的政府收入一直以來按照預算管理的方式進行劃分，將地方政府的收入分為預算內管理和預算外管理，習慣性地將稅收融資的政府收益或類似于稅收的收入劃分到預算管理當中，而對收費、罰款、基金等收入，則劃分到預算外管理，并由此來界定各部門對資金的支配使用權。但隨著經濟體制改革和市場經濟社會化發展趨勢，政府收入與政府職能對應的客觀要求，2004年10月，我國政府遵循財務預算完整性原則，將政府的非稅收入納入預算管理，對政府資金進行統一管理。因此，加強政府非稅收入的預算管理，有助于政府建立起符合市場經濟體制的收入預算管理體系，促進非稅收入的不斷規范。

一、非稅收入預算管理的現狀分析

(一)非稅收入的預算管理范圍

我國原有的非稅收入預算管理制度的收支科目，是與計劃經濟體制下的政府財政收入職能相適應的，已無法適應時代發展的客觀要求，不能真實地反映政府財政收支活動。同時，也不符合國際政府收入管理的慣例，不能提供客觀的政府收支信息。為此，2007年我國政府正式全面實施政府收支分類改革，將“非稅收入”科目納入預算管理，徹底改變原預算管理的缺陷，從而真實全面地提供政府經濟活動。其科目下具體包括：政府性基金收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、專項收入、彩票資金收入、國有資本經營收入、國有資源有償使用收入、其他收入。

(二)非稅收入的預算管理方式

目前，我國政府非稅收入納入預算管理方式主要分為三類，分別為一般預算收入、專項收入、基金收入。一般預算是指政府日常活動的預算收支，分為預算收入和預算支出兩部分。預算收入將全部繳入國家金庫存儲，支出則由國家財政劃撥使用。預算收支情況需向本級人民代表大會報批，并對收支結果向社會公布。非稅收入中實行一般預算管理的科目類別主要包括行政事業性收費、罰沒收入、國有資源有償使用收入等。專項收入名義上也屬于一般預算管理的一部分，但其處理方式比較特殊。專項收入的支出與收入是相掛鉤的，不能用于其他一般性的預算支出活動。專項收入主要包括：排污費收入、水資源費用收入、內河航道養護費收入、公路運輸管理費收入、水路運輸管理費收入、教育費附加收入、礦產資源補償費收入、探礦權采礦權使用費及價款收入等，這類專項收入的用途范圍，必須嚴格按照規定用于專項支出活動。基金預算收入需全額上繳給國庫，先收后支，專款專用。各級政府的基金預算收支需單獨編制報表審計，基金預算要求自我平衡。

二、非稅收入預算管理中存在的問題

自我國將非稅收入納入預算管理，完善公共財政預算體系，規范政府財政收支行為等工作取得成效，但由于預算管理的形式多樣，同時，政府監督約束力度不夠，相關的法律環境還比較欠缺，沒有真正地形成綜合財政預算管理的有效機制，非稅收入的預算管理仍存在一些問題。

(一)部門預算機制不完善，尚未形成非稅收入綜合預算體系

目前，我國的部門預算管理體系還不健全，表現在未建立起科學規范的非稅收入綜合預算。對納入預算管理的非稅收入要求全部上繳至國庫，同時，應部門預算管理改革的要求，部門的預算管理范圍要將單位所有的收支納入預算，編制綜合預算，但受預算管理機制等因素影響，上繳的非稅收入雖已設立專門的賬戶管理，但仍由部門使用該類資金，并且未納入部門的預算編制。盡管預算外資金已納入到部門預算，但很多預算外資金未與預算資金統籌安排，使部門的預算外資金仍游離在財政預算管理之外，沒有形成真實完整的綜合預算管理體系，降低了預算管理對政府非稅收入資金的監管能力。

(二)非稅收入支出預算的收支掛鉤現象嚴重，降低預算管理效率

財政部門對非稅收入支出預算一直沿用傳統的收支掛鉤的預算方式，特別是一些自收自支的事業單位在編制預算時，對除政府性基金收入及其他專門用途的專項預算收入之外的納入預算的收入按照收支掛鉤的方式處理，變相降低預算管理成效，削弱財政部門對非稅收入支出的管控力度。另外，單位仍存在著一些認識上的誤區，沿用過去的“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的管理方式，沒有真正做到綜合預算管理，存在“明脫暗掛”的問題。

(三)非稅收入預算的相關法規和監督機制不健全，缺乏約束力

我國政府對非稅收入預算管理政策的制定、預算編制與執行等，還缺少全面細致的法律法規約束，這在一定程度上削弱政府的宏觀調控能力，增加財政部門綜合預算實行的難度。財政部門預算應該是一個綜合、完整、真實的政府財政預算，應既包括預算內資金，又包括預算外資金。但《預算法》中預算外資金等非稅收入沒有相應的條款約束，造成部門預算和政府預算的口徑不一致，使得在編制綜合預算時非稅收入缺乏相關法規依據。

三、非稅收入預算管理的對策研究

(一)完善綜合預算體系，增強非稅收入統籌安排管理能力

要加強非稅收入的綜合預算，增強非稅收入統籌管理能力。改革部門內部的預算管理職能，將綜合預算的思路在政府部門內部推廣。各級財政部門在編制財政綜合預算時，實現政府稅收收入和非稅收入的統籌安排，合理制定預算支出的標準，進一步明確預算支出范圍和細化預算支出項目；要按照大預算收支平衡的觀念執行預算工作，即全面落實政府的非稅收入“收支兩條線”管理，將部門的非稅收入全部核算到單位的收支預算當中，實行統籌安排管理，合理編制部門的綜合預算。財政部門應盡快研究確定非稅收入預算管理辦法，根據經濟社會發展的需要，加大非稅收入統籌調配力度，通過綜合預算編制，保證政府公共財政預算支出的需要。

(二)執行收支“脫鉤”，逐步建立非稅收入分類預算管理

財政預算部門要逐步摒棄傳統的“收支掛鉤”預算方式，保證非稅收入的收支嚴格分開，其預算編制符合客觀要求和規定。非稅收入的分類預算是指按照政、事分開的原則，非稅收入在依法征收的基礎上，實現其按照各自用途特征進行分類預算管理。對不同用途的專項收入和政府性基金等非稅收入實行預算編制和統籌安排的預算方式。對用于公共支出的非稅收入要按照收支分離的方式進行，在部門的項目預算中獨立編制；政府對社會公共資源有償使用的非稅收入要進行統籌安排；對專項用途的非稅收入，在保證收支自衡、專門用途的條件下，依據客觀經濟事業的建設發展需要，進行單獨的編制預算和管理控制。

(三)加強法律法規監管力度，強化非稅收入預算約束

各級政府的財政部門要嚴格執行財政預算相關的法律法規，加快法規制度的建設步伐，健全非稅收入預算的監督管理機制，使非稅收入依法管理，保證各單位部門能夠科學、準確地編制非稅收入綜合預算。加大對預算管理的監督力度，進一步規范財政預算程序和方法，確保預算結果的真實性、合理性；對非稅收入預算當中的違規行為，給予一定的懲處以警示。財政部門要將單位所有非稅收入編入部門的收入預算，細化收支科目，全面反映其收支狀況，抵制部門預算少報、漏報、虛報等違規行為。財政部門要進一步完善預算編制原則、程序、方法，增強預算編制的透明度。嚴格執行非稅收入預算管理辦法，任何部門和單位不得在執行中隨意調整預算。加強關于財政預算的法律法規執行力度，強化政府非稅收入的預算約束能力。

結束語

隨著我國政府財政部門對非稅收入納入預算管理的進程不斷深入，其相關的法律法規也將陸續出臺，各級政府職能部門要加強對非稅收入預算管理的監督和控制，完善政府財政預算管理辦法，提高非稅收入預算管理的思想認識和法規政策學習，在實際工作中不斷實踐摸索適合部門或單位的綜合預算管理體系。本文描述了我國當前非稅收入預算管理的現狀，分析了我國非稅收入預算管理存在的主要問題，并提出解決預算管理問題的具體對策和建議，以促進政府非稅收入預算管理制度不斷完善，真正地發揮政府財政預算的職能。

[1]李安澤.地方政府職能與地方財力研究[J].江西財經大學學報，2005.6

[2]張馨.構建公共財政框架問題研究[M].北京:經濟科學出版社,2004

[3]李云嶺.政府非稅收入管理中存在的問題及治理建議[J].經濟論壇,2008.15