加拿大職業健康與安全體系特點淺析

張弘

加拿大職業健康與安全體系特點淺析

張弘

陳述加拿大職業健康與安全體系中的幾個要素。加拿大在漫長的工業化過程中，逐步形成并完善了以各個省為主體的職業健康與安全管理機制，其核心理念和重點與國際勞工組織的指導思想與標準保持一致。從加拿大各省職業健康與安全的立法與執法基本特征中可以看出，加拿大職業健康與安全體系不光反映了其國家政體的現狀，還體現了以法律和實踐規章為準繩，以人為本和三方機制的特點。

一、加拿大基本概況

加拿大是世界上第二大國家，面積為1 000km2，僅次于俄羅斯。其國土東西長度為5 514km，南北跨度為4 800km，幾乎2/3以上的人口居住在和美國12個州接壤的南部300km以內的邊界地帶。

加拿大的人口超過3 160萬，包括117萬土著居民（占總人口4%）,其中原住民人數占60%，米提人（法裔土著混血族群）占33%，因紐特人占4%。 全國移民總人數高達620萬，占總人口的20%。全國每年要接納超過25萬的新移民。大部分加拿大人居住在城市環境，超過80%的人為城鎮和城市居民。

加拿大是由聯邦、省、市三級政府組成的聯邦制國家，包括1個聯邦政府，10個省級政府和3個省級行政區，不同規模的市政府多達4 000個。根據加拿大憲法，省級政府和聯邦分權管理。聯邦政府通過制定關于移民、失業保險、商貿、國防、少數民族事務和刑法等法律，來維持整個國家的“和平、秩序和良政”。省級政府被授權管理地區和地方事務，包括：教育、衛生、社會服務、財產權、司法管理、地方公共設施和市級機構。

在有些領域中，聯邦和省政府共同承擔責任，如移民、農業和養老金。

作為世界上第八大貿易國，加拿大具有和美國經濟相似的高新技術工業社會。其主要經濟優勢為：自然資源、高技能的勞工隊伍和現代化的工業。

二、加拿大職業健康與安全立法體系與管理權力的劃分

加拿大各省和地區在其管轄范圍內都建立了各自的職業健康與安全法律和法規。聯邦政府和省級政府涉及其轄區的法律和法規不盡相同，但在工作場所各方的權利、義務、角色和責任方面具有很多共通性。

圖1 加拿大GDP增長(1997-2009)

表1加拿大勞動力結構

加拿大憲法規定，醫療衛生由省級或特區政府管理，無論居住在哪個地方，所有加拿大人都享有同樣水平的醫療衛生服務。聯邦政府的職責是提供資金，確保平等，使加拿大公共衛生法得到貫徹執行。根據加拿大勞動法典第二編 （Canadian Labour Code,Part II），聯邦政府在職業健康和安全方面的職責主要針對全國10%的就業人員，涵蓋主要經濟部門，包括省際交通（航空、鐵路、公路運輸）、石油管道、銀行、廣電和電訊、鈾礦、水運以及相關服務行業等。職業健康與安全主要由省級政府立法和執法 （涵蓋超過80%的工人）。有鑒于此，加拿大三級政府在職業衛生與安全方面的職責和作用各有側重。聯邦政府負責制定勞動保障、工作條件、職業健康和安全法規（約占全國勞動立法的10%）；省級政府負責制定包括職業病和工傷補償在內的勞工標準法規，（約占全國勞動立法的90%）；市政府則主要對弱勢群體提供社保和就業幫助。在這種框架下,職業健康和安全的主要管轄權力和責任放在省一級政府，但省級和聯邦機構之間在聯邦人力資源及技能發展部協調下進行了大量協作，從而使得聯邦政府,10個省和3個省級管轄區的有關法規盡管有部分差異，但指導思想和內容大體相似。

加拿大職業健康與安全管理體系均根據專門的立法而設定，體系比較健全。凡是涉及到上述聯邦政府負責管轄的行業，由加拿大人力資源及技能發展部（HRSDC）、加拿大交通部和能源局等國家級部委管理。其主要職能是負責制定相關的法律法規，并在主要的經濟地區設有辦事處，與有關行業配合，對執法加以協調和監管。大多數省級政府或行政區則將執法權力放在勞動部（Labour Ministry,相當于中國的勞動廳/局）；由這些勞動部門負責對本省管轄內的工作場所進行職業危害監察和管理。各省還單獨成立了工傷賠償局(Compensation Board)，為因工作受傷的工人提供重返工作所需的救護，康復治療，護理等服務和法定賠償。加拿大卑詩省則把立法、執法、賠償和預防等職能都授予勞動安全局（WorkSafe BC），建立了高效底成本的健康安全體系。

三、加拿大職業健康與安全體系的核心是三方機制

加拿大通過各種立法和規章，明確工人在享受基本勞動權利的同時也要承擔起相應的法律責任，以保障自己和同事在工作場所的安全與健康。在這種體系中，政府、企業和工人組成的三方機制(Tripartite)，尤其是企業內部管理責任制 (Internal Responsibility System)，是加拿大職業衛生與安全工作的核心所在。

這種三方機制的建立和工會的作用息息相關。工會與政府在人力資源管理上的關系源遠流長，從1872年工會法規（1872 Trade Union Act）出臺之后的漫長歲月中，工會代表工人與企業雇主或政府管理機構之間一直進行著階段性的雇用合同談判（Collective Bargaining又被翻譯成集體工資合約協商）。這種具有法律合約地位的集體協商內容復雜，不光涉及到工資福利,也包括與工作場所安全和員工健康相關的權益。

各省的立法都體現了三方機制的原則，規定所有工作場所都必須成立經理-工人聯合健康安全委員會（可譯成“聯合安全小組”），其中一半必須是工人；小企業則至少有一名工人代表，以確保工人直接參與安全事故和職業病的預防管理。政府鼓勵勞資雙方自行討論解決工作場所的一般性職業危害問題；政府通常只在問題無法得到解決時才出面干預，起到仲裁的作用。

除了工人在涉及到工作場所的職業健康與安全時所應該享受的3大權利 (知情權,參與權和拒絕權),加拿大特有的內部責任體系是職業衛生和安全管理中行之有效的一個機制。該體系的基本原則為：工作場所的每個人都要對安全事故和職業病的預防負責。該體系不光涉及到雇主、高層管理者、主管，也同樣涉及到工人。

雇主責任：提供一個安全及健康的工作環境；確保工人接受足夠的安全培訓；保存書面的培訓記錄（誰接受培訓、在何時何地受訓）；建立及執行一套全面的工作健康及安全計劃，包括一份書面的健康及安全政策，以及事故調查的程序；支持主管、安全員及工人開展改善健康及安全的活動；當工人或主管向其報告有關潛在危害后，要立即采取行動；當意外發生后，要立即主動調查；向主管部門報告嚴重事故；提供足夠的急救設備及服務；根據需要提供員工個人防護裝備。

主管責任：指導工人遵守安全工作程序；針對工人所從事的工作提供培訓，并檢查他們是否安全地從事工作；要確保只有經過批準及受過足夠訓練的工人方可操作工具及設備，或使用危險化學品；要確保設備及物料得到妥善使用、存放及維護；執行健康及安全守則；糾正不安全的行為及狀況；對有可能影響工作場所安全的工人進行甄別；必要時進行跟蹤訪談或者將其轉薦到能夠提供專門幫助的地方；制定健康及安全規則，并對工作場所危害經常進行檢查。

工人責任：了解并遵守適用于本人工作的健康及安全守則；如果不知道如何安全地完成一項工作，應在工作之前主動向主管要求得到培訓；參加所有規定的健康及安全教育培訓；安全地工作，同時鼓勵其同事也要這樣做；按規定使用所有的個人防護裝備和防護服；如發現任何不安全的情況，要予以糾正，或立即向主管報告；如果受傷，或遇到任何工傷，要立即向急救員或主管報告；將任何有可能影響到安全工作的本人身體或精神上的損傷或不適告知給主管；主動參與，提出改善工作場所健康及安全的建議。

這一內部責任體系既強調工人的權利，又強調遵紀守法的責任，二者并舉。同時,還對企業主管提出了相當高的要求。為了有效履行職責，工作現場主管既是一個安全管理者，又必須是一個溝通者和培訓師。主管應當擁有良好的傾聽技巧、口頭表達技巧和動手示范的技能。加拿大普遍推行的內部責任機制確保了安全生產工作重點以事故預防為主，在源頭防止事故的發生。

四、在聯合國國際勞工組織標準框架下的法律分類與工作重點

加拿大人力資源及技能發展部與國際勞工組織（ILO）密切合作，積極參與了大多數與職業健康與安全有關的國際公約(Convention)、協定書(Protocol)、建議書(Recommendation)、決議（Resolution）； 操作規則（Code of practice）;行業實踐規章(Regulation)的制定，并結合加拿大的具國情在全國大力推行。例如：國際勞工組織155號公約(ILO Convention 155)歸納了四大要點，對各簽約國政府提出了下列明確要求：（1）對職業安全生產的風險與危害進行評估；（2）把職業安全的風險與危害消滅在生產程序的源頭；（3）培育一種預防OHS事故與隱患的文化；（4）確保足夠的資金與資源。這四項要求在加拿大聯邦及各省的相關法律、法典和規章中得到較好的體現。加拿大勞動法典（Canadian Labour Code）1999年修改版中所涉及到了11項基本內容，集中代表了政府在涉及到工作場所健康與安全時一貫強調的重點。

雇主責任（Duties of Employers）明確規定雇主必須承擔包括企業安全責任和對員工提供信息、文件、培訓和指導的責任。

員工責任（Duties of Employees）明確提出員工在相關操作時必須采取合理的行為；涉及到他人安全時，要承擔必要措施責任。

工作現場健康與安全委員會 （Work Place Health and Safety Committees）作為加拿大職業衛生和安全管理體系中十分重要的一環，加拿大凡是20個員工以上的企業都必須成立由資方和勞方聯合組成的工作現場健康與安全委員會，負責企業的安全保障工作。其中必須有一半是職工代表。

健康與安全政策委員會 （Policy Health and Safety Committees）凡是300人以上的單位，必須成立健康與安全政策委員會，負責制定單位的相關政策。委員會人數不得少于2人。

健康與安全代表制度 （Health and Safety Representatives）在不超過20人的企業中，必須有員工選舉出來的專人擔任健康與安全代表，參與所有安全討論和檢查等工作。

加拿大職業衛生與安全規定細則 （COHSR）加拿大職業衛生與安全規定細則是一部對各行業進行指導的指南。這一法律文件對不同的行業的職業衛生與安全工作提出了十分具體的規定。

三大基本權利：員工的知情權、參與權和拒絕權（Three Basic Rights:Rightto Know,Rightto Participate,Right to Refuse）3項基本權利是加拿大工作場所職業衛生與安全工作的基石。

單位內部投訴解決機制 （Internal Complaint Resolution Process）這一條款規定，凡是涉及到職業衛生與安全隱患的問題，員工有權上報或反映，并不得被雇主處罰。

健康與安全專職干部（Health and Safety Officer）。即：由勞動部（廳）長委派的專職安監人員。他們有權隨時進入工作現場檢查、監督，或對導致嚴重工傷或死亡的事故展開調查。他們還有權中止該現場的部分或全部運營，有權建議行政處罰，有權提請司法起訴。顯而易見，他（她）們的工作權力遠遠大于其中國同行。

違反規定的懲罰（Offences and Punishment）。健康與安全專職干部可以根據規定和實際情況，授權開具違規罰款單，罰金可高達10萬到100萬加元（約合67萬到670萬人民幣）。

每月檢查檢測（Monthly Inspection）。規定雇主必須確保工作現場健康與安全委員會或員工安全代表每月對安全隱患進行檢查，每年起碼應該對現場所有角落仔細檢查一次以上。

在各省制定的工作場所健康安全法律類別中，很多規章都直接與國際勞工組織的標準和要求相關。其中包括：建造安全 （Building Safety），工作中的安全（Safety on the job），工作場所的危害因素（Workplace Hazards），工作場所的威脅與欺辱 （Bulling in the workplace）， 針 對 緊 急 情 況 的 準 備 （Emergency Preparedness at Work），礦業與建筑行業的安全（Mining and Construction Safety）工人的權利與責任（Worker Rights and Responsibilities）等。

這些法律規定細密，程序嚴謹，形成比較完善的保護、調查、和上報機制。值得一提的是，盡管如果主管人或當事人的疏忽造成重大后果時，案件直接交由法庭按照刑法程序處理，在通常情況下，加拿大各省通過大量具有獨立地位的類似法庭的仲裁機構（quasijudicial-adjudicative/or review tribunals）， 對相關法規負責進行解釋和行政事務管理，并處理申訴。這種

體制在安全執法中起到了至關重要的作用。

五、工傷事故金字塔結構和OHS文化的培育

據加拿大職業衛生與安全研究人員統計，加拿大的工作場所在每死亡1人的同時，有34人因傷誤工，900人受輕傷，1 500人僥幸脫險和20 000人有違規危險操作行為。要避免或減少工作場所傷亡事故的發生，其根本出發點在于糾正違規操作。這一研究就是著名的工傷事故金字塔結構：

從2005年加拿大工作場所（作業點）死亡原因統計數字發現:工人由于工作中接觸有害物質或環境致死者為512人（接觸石棉是最主要的原因），因工作有關的交通事故死亡229人,上班時身體接觸物體及操作設備致死142人,因身體不適及操作時用力過度致死30人,因工作現場火災或爆炸致死19人,同事之間因暴力行為導致死亡21人,其它類 （事故或接觸，情況不詳或統計不具體）死亡67人。 統計數字還表明，受職業病或安全風險因素危害比例最大的是那些剛參加工作不久的年輕工人。他們因為沒有受到良好的職業衛生和安全教育，缺乏安全操作經驗和熟練的技能，很容易違規操作，成為職業病或安全隱患的受害者，也造成了與時間損失有關的最高的事故發生率。這一結論為加拿大各級機構和企業強化職業衛生和安全培訓，推行以預防為主的策略，提供了依據。由于大多數事故和職業病是由工人的不安全行為所導致的，常態化和規范化的安全健康檢查、監督，有效的工作場所安全教育和培訓就成為了職業健康與安全工作不可缺少的組成部分。各省政府的衛生官員和安全事故調查官員在工作場所展開檢查或調查時，要了解的一項重要內容就是該企業是否按照政府規定，對所有員工進行了有效安全教育和培訓，工人在上崗前是否具備必要的知識和技能。

加拿大政府采取各種方法推行多樣化安全培訓和服務。各級政府資助或支持的各類專業職業衛生與安全機構在提供專業和權威的安全信息、執法宣傳、咨詢、應用研究、培訓、提供應用服務和交流中發揮了不可或缺的作用:例如圣瑪麗大學職業健康安全中心（CN Center of OHS/SMU），卑詩省安全局(WorkSafe BC),加拿大職業衛生與安全中心（CCOHS）；加拿大職業衛生與安全標準管理協會 —（Canadian Standards Association for the Management of OHS）；工業事故預防協會（IAPA/OSSA）；加拿大安全工程學會（CSSE）等。

加拿大各級政府，各類行業機構和專業團體組織利用各種資源和有效手段，開發出了大量淺析易懂（圖文并茂）、實用工具型（針對真實問題，以應用手冊、表格為主）、無費或低費的職業衛生與安全信息和培訓資源。其中包括根據實際需要開發的‘用者友好型’網站和培訓材料。例如：網絡學習資源 （elearning），豐富的視頻資料，政府出資提供各種語言版本的宣教材料，指導工人的安全操作行為。安全科研機構對安全生產的研究范圍不斷擴大，延伸到探討工人操作行為產生的社會心理原因等新領域，力圖從安全文化上尋求突破。

加拿大省、市級政府還持久開展‘公眾知識運動’（PKC），把普及職業衛生安全常識與預防工作場所安全事故的經驗交流相結合,提升全民安全與職業衛生意識。 從1990年開始，加拿大的“工人悼念日法”規定每年的4月28日為全國工傷紀念日，為在工作中因傷亡和職業病死去的工人降半旗，以表達加拿大全社會對職業安全與健康的關注。從1997年開始的“職業安全與健康周”則由政府和各媒體、社會團體和企業密切合作，每年6月聯合組織相關社區活動，采用舉辦學生知識有獎競賽、安全展示、演講、展覽、宣教海報和欄目等方法和手段，加深民眾對職業健康和安全生產原理和概念以及風險的了解。

加拿大各級政府還注意與行業協會合作，將以擴大社會正面影響為主的獎勵機制和執法中的罰款機制同步進行。例如：原加拿大工業事故預防協會（IAPA/OSSA現改名為安省安全服務聯盟）為了激勵企業參與，提高企業安全意識，促進安全文化建設，建立了安全與健康三級獎勵機制。該獎分三個級別：成就獎、安全獎和享有最高榮譽的行業獎。以此促使47 000成員單位在職業衛生與安全方面加強預防，督促指導工作場所安全生產。獲得IAPA安全與健康獎，在加拿大已經成為企業在安全與健康管理方面成績斐然，成為本行業安全與健康楷模的標志。

為了在各省推動以預防為主的工作場所健康與安全，省級政府還與相關機構合作，與企業分享職業病預防知識和行業信息，向雇主和行業協會發布預防信，對遵紀守法情況進行監督，對嚴重事故展開調查，教育和咨詢等。

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1673-1999（2011）10-0063-04

張弘（1956-），男，加拿大華僑，中國-加拿大農民工職業衛生與安全項目加方項目主任，從事工作場所職業安全衛生方面的研究和項目推廣工作。

2011-05-03